地方治理體制與協(xié)商民主

文/林雪霏

地方治理體制與協(xié)商民主

文/林雪霏

目前對基層協(xié)商民主的研究主要基于三種路徑展開，分別是功能路徑，挖掘協(xié)商民主對基層治理的正向功能；技術(shù)路徑，試驗和檢驗規(guī)范化協(xié)商形式和技術(shù)在基層的實踐效果；以及場景路徑，探究有助于催生協(xié)商民主實踐的基層場景和社會條件。這三種路徑主要回答了協(xié)商民主在基層“何以需要”和“何以可能”，卻難以回答“如何持續(xù)”。在基層協(xié)商民主的制度化過程中，地方治理體制是一個關(guān)鍵性的影響因素，它對協(xié)商民主的整合能力與適應(yīng)程度決定了協(xié)商民主的制度形式、民主程度和執(zhí)行持續(xù)性。本文以浙江省溫嶺市持續(xù)十七年的“民主懇談”制度為案例，縱向剖析其制度化歷程與地方治理體制間的內(nèi)在聯(lián)系。

溫嶺“民主懇談”的制度化歷程

溫嶺市，是浙江省臺州市下轄的縣級市，自1999年起開展“民主懇談”制度至今。盡管統(tǒng)稱為“民主懇談”，但其制度演化并不能簡單理解為從低級到高級或者從初創(chuàng)到深化的線性發(fā)展，而是在三種協(xié)商民主模式間更替，分別是發(fā)源于松門鎮(zhèn)的需求-回應(yīng)模式、以澤國實驗為代表的決策-協(xié)商模式以及最先實踐于新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算。它們都是當(dāng)前基層實踐中較為典型的協(xié)商民主模式，相互間在適用范圍、功能定位與制度形態(tài)上都差別迥異。

源自松門對話的需求-回應(yīng)模式原是黨委宣傳系統(tǒng)布置的思想教育活動，當(dāng)?shù)馗刹坑纱似鯔C嘗試性地創(chuàng)設(shè)出松門論壇。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)列席，與自發(fā)前來的群眾就小至鄰里糾紛大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進行面對面的溝通，無法現(xiàn)場辦結(jié)的議題也承諾了回復(fù)時間。松門論壇的成功贏得上級政府和學(xué)者的關(guān)注，隨即以“民主懇談”為名在全縣推廣。這種協(xié)商民主形式本質(zhì)上是在建構(gòu)暢通民意的制度內(nèi)平臺。單位制的解體使得民眾與公共原有的連接通道被中斷，而政府的科層結(jié)構(gòu)在面對自下而上的信息傳輸時又容易阻塞，于是出現(xiàn)了當(dāng)前政治冷漠與官民矛盾剛性化兩種極端現(xiàn)象并存的局面。盡管這種模式所討論的多是民眾的私人議題，且以自下而上的信息輸入為主，與協(xié)商民主所倡導(dǎo)的平等對話、理性協(xié)商等規(guī)范理念有所差別，但契合于轉(zhuǎn)型社會最基本的治理需求，包括重慶墊江縣的“兩代表一委員”制度、深圳市的“黨代表任期制”制度以及南京市的“市民論壇”都屬于這一模式。

兩年后，原有的需求-回應(yīng)模式向新的決策-協(xié)商模式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵性的差別在于協(xié)商議題由無預(yù)期、繁雜的個體訴求轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)先設(shè)定、有限的公共決策，民主參與的價值也由個人利益的維護轉(zhuǎn)變?yōu)閷操Y源分配的探討。2001年6月牧嶼鎮(zhèn)政府以“牧嶼山公園建設(shè)”為主題召開面向公眾的懇談會，次年8月溫嶠鎮(zhèn)政府召開“江廈學(xué)區(qū)校網(wǎng)調(diào)整民主懇談會”，商討將青嶼中學(xué)撤并至江廈中學(xué)的方案，最終因民眾的強烈反對，鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在懇談會現(xiàn)場做出暫緩撤并青嶼中學(xué)的決定。比較典型的代表是2005年的澤國實驗，它引入“協(xié)商民意測驗”技術(shù)，通過民主懇談會上的協(xié)商來決策當(dāng)年城鎮(zhèn)建設(shè)資金的投資項目。在這一過程中，民主技術(shù)的使用大幅地提升了協(xié)商對話的信度與效度。這種協(xié)商民主模式逐漸為各地方主政者所認(rèn)同，形式也日趨多樣化，除了“民主懇談會”之外，還有四川彭州市的“社會協(xié)商對話會議”制度，河南鄧州市“四議兩公開”的社區(qū)協(xié)商制度，引入開放空間會議技術(shù)的北京市菊兒社區(qū)“社區(qū)參與實踐”。

與澤國實驗幾乎并行的另一條制度演化線索是：將“民主懇談會”形式與基層人民代表大會制度相結(jié)合進行針對公共預(yù)算的民主協(xié)商。這種參與式預(yù)算模式始于新河鎮(zhèn)的預(yù)算懇談探索，2005年僅限于會期內(nèi)的人大代表民主懇談，次年在專家的“外腦”支持下不僅吸引公眾參與，還增加具有法律效力的預(yù)算修正案環(huán)節(jié)，從而形成了相對規(guī)范、可供復(fù)制的預(yù)算民主懇談、執(zhí)行與監(jiān)督的制度流程。這種模式不僅保留了協(xié)商民主的內(nèi)在價值，還將議題聚焦于公共財政預(yù)算，既推動了預(yù)算的公開化、透明化改革，又激活了處于休眠狀態(tài)的人大制度。除了溫嶺，還有上海浦東、江蘇無錫、河南焦作和黑龍江哈爾濱等地也在以不同制度形式探索和試驗參與式預(yù)算。

地方治理體制對協(xié)商民主的整合度

這三種協(xié)商民主模式為何會按照特定時序出現(xiàn)在溫嶺“民主懇談”的制度化歷程中？本文認(rèn)為其不同模式間的更替與演化與地方治理體制密切相關(guān)。從外延上界定，地方治理體制是指廣泛意義上的“地方政府”，主要的構(gòu)成是地方黨政機構(gòu)，因為它們在地方治理中是掌握核心權(quán)力與資源的常規(guī)行動主體，此外也將地方人大、政協(xié)系統(tǒng)和群團組織納入其中，因為它們已經(jīng)被體制高度整合，更重要的是，它們在積極地探索與嘗試制度創(chuàng)新，這些作為在一定程度改變了地方治理體制原有的系統(tǒng)平衡。

協(xié)商民主作為相對成熟的民主理論是在西方語境下誕生的，在對票決民主的反思中出現(xiàn)“協(xié)商民主的轉(zhuǎn)向”。它強調(diào)理性協(xié)商、偏好轉(zhuǎn)化和共識形成，為實現(xiàn)這一過程則要求真實性、包容性和影響力。真實性要求在自愿狀態(tài)下反映參與者的偏好，以便將個性化訴求導(dǎo)向更普遍的原則并展示溝通對話的相互作用；包容性強調(diào)所有相關(guān)者或其代表具有平等的機會和能力參與到協(xié)商過程中；而影響力則是期待協(xié)商對集體決策或社會產(chǎn)出施加影響的能力。地方治理體制對協(xié)商民主的整合度，是指當(dāng)協(xié)商民主作為創(chuàng)新性的制度或工作方法被納入常規(guī)基層治理中，作為主導(dǎo)者的地方治理系統(tǒng)，包括一系列機構(gòu)組織以及相匹配、相互交織的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)和制度行為規(guī)則，對其接受、學(xué)習(xí)與內(nèi)化的意愿以及改變現(xiàn)有穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)與之有機融合的能力。它可以具體化為地方治理體制的適應(yīng)性與韌性兩種向度力量間的張力和調(diào)適。體制適應(yīng)性是指該體制進行結(jié)構(gòu)上的自我調(diào)整或制度上的學(xué)習(xí)創(chuàng)新，以此迎合變遷并保持系統(tǒng)整體的持續(xù)，它有助于對協(xié)商民主的吸收和內(nèi)化，使之持久制度化；而體制韌性強調(diào)的是結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與體制的貫徹性，在其作用下將削弱、甚至虛化協(xié)商民主制度的功能，使其耦合于現(xiàn)行的體制慣性。

影響地方治理體制整合度的內(nèi)在要素有三種，分別是體制自主性、科層慣性以及機構(gòu)存續(xù)動力。首先，改革開放以來，地方政府始終表現(xiàn)出較強的自主性，即擺脫各種社會組織影響的內(nèi)生偏好，也對社會具有較強的調(diào)控力，以保障它根據(jù)其偏好決定社會規(guī)則、依托其官僚機構(gòu)實現(xiàn)目標(biāo)。這也是形塑基層協(xié)商民主的核心要素，在地方政府的自主偏好中最基礎(chǔ)、序列最優(yōu)先是“基層治理”訴求，是對政權(quán)合法性、穩(wěn)定性和有效性的訴求。協(xié)商民主所倡導(dǎo)的理性參與以及由此帶來的合法性資本是化解轉(zhuǎn)型治理困境的一種有效渠道，地方政府有意愿引入這種民主形式，以提升適應(yīng)環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力。但是地方政府所掌握的資源存量越大，對社會的調(diào)控能力越強，對于治理的績效偏好和對于最終決策權(quán)力的占有也就越加穩(wěn)固，這種體制韌性將會對協(xié)商民主實踐進行重新塑造。

其次，根植于科層結(jié)構(gòu)內(nèi)在的組織慣性是影響基層協(xié)商民主的制度性因素。從廣義層面看，制度不只是成文規(guī)則，也包括諸多非正式制度，因為它們在長期運行中已經(jīng)形成相對均衡的權(quán)力關(guān)系和被內(nèi)化了的行為慣性?？茖討T性具有很強的保守性，更傾向于維持穩(wěn)定的運行環(huán)境，運用傳統(tǒng)的管理方式和技術(shù)手段，對革新和學(xué)習(xí)大多抱持著抵制的心態(tài)?；鶎庸倭烹m然很少明目張膽地反對上級指令，但可以通過變通、選擇性執(zhí)行和共謀等隱形手段來抵制，或以慣習(xí)的科層執(zhí)行方式去改造協(xié)商民主的技術(shù)程序。

最后，基于組織存續(xù)和擴張所形成的機構(gòu)動力是推動基層協(xié)商制度化的重要因素。地方治理體制看似穩(wěn)定，其實呈現(xiàn)出高度“碎片化”的權(quán)力結(jié)構(gòu)并隱藏著相當(dāng)?shù)膹埩?，處于?yōu)勢地位的機構(gòu)會千方百計地維護既有的權(quán)力、地位和資源，不會輕易地推動民主化的變革或創(chuàng)新。而相對劣勢的機構(gòu)，例如人大、政協(xié)系統(tǒng)，在現(xiàn)有的政治結(jié)構(gòu)處于邊緣位置，預(yù)算也相對有限。為扭轉(zhuǎn)這一局面，它們有動力抓住引入?yún)f(xié)商民主的契機，通過積極地參與乃至主導(dǎo)基層協(xié)商，使本機構(gòu)原本虛化的政治職能實質(zhì)化，提升其政治地位。而組織活力的激活同時也為協(xié)商民主的實踐與制度化提供了體制內(nèi)的合法身份與資源保障。

地方治理體制整合度與溫嶺三種協(xié)商民主模式的演化

制度創(chuàng)新往往是在治理危機下的應(yīng)急反應(yīng)，或有計劃的、自上而下的動員過程，強大的政治壓力能夠快速集中體制內(nèi)資源，打破固有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以保障制度得以被創(chuàng)設(shè)。一旦邁入制度化階段就意味著回歸常規(guī)治理，上述體制性因素的影響力將得以凸顯，對溫嶺民主懇談制度的存續(xù)或模式更替產(chǎn)生了重要的影響。總體來說，利用協(xié)商民主應(yīng)對基層困境的治理需求始終存在，而協(xié)商民主的參與要素與體制內(nèi)主流意識也較為契合，包括群眾路線、基層自治等，治理功能和意識形態(tài)的耦合都為民主懇談在溫嶺的制度持續(xù)提供了基礎(chǔ)性的保障。

從歷時性的制度演化看，民主懇談制度從需求-回應(yīng)模式到?jīng)Q策-協(xié)商模式的更替根本上是由于科層慣性所引發(fā)的可持續(xù)性問題。松門論壇作為民主懇談制度的發(fā)源地，其后續(xù)開展卻遭到鎮(zhèn)各職能科室越發(fā)強烈的不滿。這種不滿一方面來自于財政壓力，鎮(zhèn)上并沒有充裕的財政在預(yù)算外支撐所有議案的處理；另一方面來自于人員壓力。每個議案都要成立專門的督辦小組和承辦流程，額外增加了各科室公務(wù)人員的工作負(fù)擔(dān)。當(dāng)時由于鎮(zhèn)黨委書記的堅持，論壇又持續(xù)了一年，該書記調(diào)離松門后民主懇談會便逐漸流于形式。其實，無論是財政不足還是人員壓力，都源自組織慣性所引發(fā)的體制韌性，它不僅在無聲地弱化和消解協(xié)商民主的質(zhì)量，還會集聚成終結(jié)制度的抵制力量。需求-回應(yīng)模式持續(xù)不到兩年時間就偃旗息鼓，經(jīng)營“民主懇談”制度的政治企業(yè)家在重新制定替代方案時吸取了教訓(xùn)，決定將協(xié)商議題由眾多的私人議案轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏墓沧h題，同時由各鎮(zhèn)街黨政聯(lián)席會議對議題內(nèi)容進行把關(guān)。這一變動使得基層政府開始掌握協(xié)商議程的設(shè)置權(quán)限，一方面將民主懇談轉(zhuǎn)變?yōu)樗麄兛少Y利用的治理工具，根據(jù)具體的信息收集需要來設(shè)置議題，另一方面也從源頭上保障體制與社會的運行秩序，既弱化民眾在協(xié)商過程中的不可控性，也控制住職能科室在任務(wù)執(zhí)行時的不可預(yù)期性，緩解體制韌性的反彈。

決策-協(xié)商模式是最接近于協(xié)商民主理念的制度樣態(tài)，特別是由經(jīng)菲什金教授的“協(xié)商民調(diào)”技術(shù)改造后的澤國實驗，通過程序性安排使得它更接近于協(xié)商民主的平等、理想的對話機制。然而，在溫嶺各街鎮(zhèn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各街鎮(zhèn)仍然在廣泛運用決策-協(xié)商模式應(yīng)對遭遇到的治理難題，不僅是應(yīng)付上級對民主懇談的考核，也期待由經(jīng)協(xié)商的民意與諒解能夠有助于修正方案或者化解矛盾。但是他們所采取的形式普遍退回到澤國實驗前的運行樣態(tài)，不愿再遵循“協(xié)商民意測試”那套程序技術(shù)。這種實踐演化源自于民主理念與體制治理目標(biāo)間的張力。首先是對效率（成本）的考量。倘若嚴(yán)格遵照這套科學(xué)程序，從代表抽樣、籌備組織到財政補貼都需要耗費大量的人力、資源和時間，這對于千頭萬緒的基層政府而言是個不小的負(fù)擔(dān)。其次，地方治理體制對于決策控制權(quán)的偏好直接關(guān)系到協(xié)商民主的影響力。在各街鎮(zhèn)的懇談施行細(xì)則中都沒有明確規(guī)定協(xié)商結(jié)果與最終決策間的相互關(guān)系，而在具體的懇談實踐中也更加側(cè)重于民眾意見的收集而非協(xié)商共識的形成。由此可見，地方治理體制在基層治理中對合法性的需求提高了對協(xié)商民主的適應(yīng)性，但是它對于決策控制權(quán)和執(zhí)行效率的偏好形成了體制的韌性，通過簡化程序、側(cè)重民意收集而非協(xié)商決策來重塑協(xié)商民主的基層制度樣態(tài)。

盡管澤國實驗和新河探索前后相差不到一年，倘若從“牧嶼山公園建設(shè)”協(xié)商算起，決策-協(xié)商模式則已經(jīng)持續(xù)運行了四年有余。溫嶺市官員之所以會在此基礎(chǔ)上另起爐灶，在決策-協(xié)商模式基礎(chǔ)上再去開發(fā)參與式預(yù)算模式，有源自地方治理體制的內(nèi)在驅(qū)使，那便是給予民主懇談一個“體制內(nèi)”身份。體制內(nèi)身份可以增強其制度影響力，決策-協(xié)商模式只是政府為提高決策科學(xué)性的民意收集環(huán)節(jié)，是基層政府的自選動作，一旦植入人大的預(yù)算審定過程就變成基層人大的必選動作；此外，這種制度身份的轉(zhuǎn)換也為協(xié)商民主提供了組織保障，由當(dāng)?shù)厝舜蟠斫M織實施，也具有保障性的財政支持，緩解了基層治理導(dǎo)向?qū)Τ杀镜慕箲]。最重要的是，參與式預(yù)算的“體制內(nèi)身份”激發(fā)出了人大系統(tǒng)的組織活力，進而增強了體制對它的適應(yīng)性。在實際政治過程中，人大系統(tǒng)一直處于地方治理體制的邊緣位置，行使著被高度虛化和形式化的權(quán)力，它們內(nèi)在地具有改變邊緣化政治地位的強烈意愿。盡管參與式預(yù)算的制度創(chuàng)新并不是由人大系統(tǒng)提出，但是他們敏感地把握這次機遇，迅速投身參與式預(yù)算實踐。新河探索中設(shè)置的“預(yù)算修正案”環(huán)節(jié)將人大的預(yù)算審查權(quán)可操作化，這賦予了人大系統(tǒng)實質(zhì)性的決策權(quán)，而各鎮(zhèn)街人大組織的積極性都被充分調(diào)動起來，想方設(shè)法地進行制度再創(chuàng)新，在轄區(qū)內(nèi)探索包括“參與式性別預(yù)算”“參與式?jīng)Q算”“街道議事代表制度”等創(chuàng)新形式。

溫嶺“民主懇談”制度的三種模式演化，充分地展現(xiàn)了地方治理體制對民主懇談制度的持續(xù)整合和形塑，特別是在吸納協(xié)商民主理念與制定具體形式時，體制適應(yīng)性與韌性之間的較量與調(diào)適。這種韌性與適應(yīng)性既來自于以“基層治理”為導(dǎo)向的體制自主性，也與制度層面的科層慣性和組織層面的機構(gòu)活力有關(guān)。只要是在基層運行的協(xié)商民主制度，都需要面對地方政治體制持續(xù)而強勢的整合，這是中國場域內(nèi)的基層協(xié)商民主在制度化階段將面臨的共性議題。經(jīng)過溫嶺民主懇談制度的案例分析可以概括出如下結(jié)論：首先，地方政府的治理導(dǎo)向與協(xié)商民主理念是兩種向度的訴求，既不截然對立，也不完全吻合，需要以具體制度為載體，在科層結(jié)構(gòu)運行中進行整合，盡管這種整合往往是以弱化協(xié)商民主的平等性與影響力為代價；其次，僅憑借主政者（或政治企業(yè)家）的政治壓力不足以保障協(xié)商民主制度的持續(xù)運行，還需要整個治理體制的配合，否則科層組織的慣習(xí)將會削弱或消解制度內(nèi)在的改革價值；再次，地方治理體制的適應(yīng)性也可能源自內(nèi)部組織的積極性，盡管體制內(nèi)韌性必然會不同程度地修正協(xié)商民主的內(nèi)在意涵，但通過激活體制內(nèi)相關(guān)組織（例如人大、政協(xié)）的活力能夠為協(xié)商民主運行尋找到阻力更小、成效更顯著的漸進式發(fā)展路徑。

溫嶺持續(xù)十七年的民主懇談制度為近年來各地衍生的諸多基層協(xié)商實踐提供了一些重要啟示：首先，協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，在制度創(chuàng)設(shè)時除了要吸收和借鑒西方的規(guī)范理念和技術(shù)手段對其加以完善，更重要的是積極拓展協(xié)商民主在中國基層治理中的現(xiàn)實價值，激活體制內(nèi)機構(gòu)和基層官員的積極性，由此能夠增加地方治理體制對協(xié)商民主的適應(yīng)性整合；其次，地方治理體制是個有機、趨向穩(wěn)定的系統(tǒng)，要使得協(xié)商民主實踐能夠持續(xù)地制度化，除了需要政策和企業(yè)家或主政官員的大力推動，還需要注重對行政官僚組織的重塑，包括組織流程、激勵機制以及與舊有制度平臺的協(xié)調(diào)，而后者盡管關(guān)注較少，但對于基層協(xié)商民主的扎根和有效運行起著至關(guān)重要的作用。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后；摘自《公共管理學(xué)報》2017年第1期；原題為《當(dāng)?shù)胤街卫眢w制遇到協(xié)商民主——基于溫嶺“民主懇談”制度的長時段演化研究》）