新形勢下我國農業發展戰略思考

文/萬寶瑞

新形勢下我國農業發展戰略思考

文/萬寶瑞

農業發展新特點

（一）農業產業結構呈現出“二八現象”

2014 年農業總產值為10.2萬億元，其中，糧棉油糖四類農產品的總產值約為2萬億，近年來首次下滑至僅占農業總產值的20%。由于這四類農產品生產成本高、比較效益低，若按產業增加值計算則不足兩成。而這四類農產品的播種面積卻占農業總播種面積的80%以上，意味著八成的耕地貢獻了兩成農業產值，農業產業結構呈現出巴萊特定律，也即“二八現象”。其原因有三個方面：一是大宗農產品價格下跌，生產效益顯著下滑，2015年大宗農產品平均價格同比下跌了15%，糧棉油糖四類農產品的總產值占農業總產值的比率下滑至17%；二是出現高效益的農業產業新業態，如荒漠化草原種植苜蓿、鹽堿地的集裝箱養魚、海洋藍色農業、無土水培果蔬等，這些產業占用耕地少、畝均產值高，與糧棉油糖產值相比效益更高；三是特色農業發展迅速，如長江上中游、贛湘桂等柑橘主產區，渤海灣和晉陜甘等蘋果生產優勢區，東南沿海水產優勢養殖帶，以及花生、茶葉、紅棗等，效益都比大田作物高。

（二）產業融合發展成為農村經濟新增長點

我們常說農業比較效益低，但在這10萬億農業總產值基礎上，2014年農產品加工業主營業務達23萬億元，是國民經濟的支柱產業。農產品加工業總產值與農業總產值之比達到2.3∶1，與發達國家3.7∶1相比，還有很大發展空間。2012 年以來，盡管全社會固定資產投資增速明顯放緩，但農產品加工業固定資產投資卻保持了兩位數的增長，其中，2012～2015年，農產品加工業固定資產投資比同期工業固定資產投資高1.8、5.4、3.5 和2.1個百分點，其產值較快增長。如果算上與農業相關的第三產業，一二三產業融合后，農業的比較效益并不低。以河北金沙河面業集團為例，小麥畝均產值1200元，通過加工成面條和面片可分別增值170%和234.5%；金沙河面業直接帶動當地3000多名農民就業，產品經銷商體系帶動近10000人就業。

此外，“互聯網+”現代農業的興起，也成為促進產業融合的有力手段。2014年農產品網絡銷售總額突破1000億元，2015年同比增長30%以上。除了農產品電子商務平臺，還出現了農資電商、農機具電商、農業社會化服務平臺、“互聯網+”鄉村旅游等新業態。

（三）依靠非農收入難以保持農民持續增收

2015年，農村居民人均可支配收入11422元。其中，農村居民的人均工資性收入達4600元，同比增長了10.8%，經營凈收入4504元，同比增長6.3%，工資性收入超過經營凈收入，成為農民收入的第一大來源。但是，在經濟結構轉型升級和GDP增速下滑的背景下，農民工就業機會越來越少，統計數據顯示，2015年外出農民工僅增長0.4%，返鄉農民工數量不斷增加，按過去思路靠非農收入難以保持農民收入持續增長。同時，糧食等主要農產品價格下降，依靠糧食增產和提價保障農民持續增收難度越來越大。

（四）農產品生產由生產導向向消費導向轉變

近兩年，社會上對農產品和食品的需求不再停留在傳統的初級產品，多元、優質、安全的農產品和食品備受青睞。在市場機制作用下，農產品生產已由傳統的生產導向逐步向消費導向轉變。例如，受消費者需求結構帶動，綠色、有機等農產品和優質、安全食品的市場份額穩步提高; 受烘焙業需求帶動，小麥在種植、加工和銷售時被分為強筋、中筋、弱筋三個類型；受飼料行業和淀粉加工業需求影響，玉米的種植和加工形成了角質型、粉質型和復合型三類； 受馬鈴薯主食產業化發展影響，不同區域種植不同用途的品種。

（五）消費者對安全農產品需求更加旺盛

消費者對食品安全問題十分關注。由于有少數農產品在生產過程中化肥、農業、飼料添加劑等不合理使用，以及水土氣污染等問題，使我國農產品、畜產品及其加工品存在殘留，又加上有關部門跟蹤檢查監管不嚴，農產品和食品質量安全事件常有發生。特別是有些新聞媒體報道不夠全面，使消費者對國內農產品形成了品質低、不安全的思維定式，而國外農產品和食品倍受歡迎，占據中國市場份額越來越高，需引起高度關注。

農業發展面臨嚴峻挑戰

當前，我國農業發展面臨著內憂外患的嚴峻挑戰，具體表現在以下方面：

（一）部分地區糧食生產由微利轉為虧損，糧食安全受到嚴重威脅

由于高庫存與全球性供給過剩，糧食等主要農產品價格持續低位徘徊。與此同時，我國糧食生產成本呈現出價格剛性。統計數據顯示，2015年全國稻谷畝均收益947元，玉米681元，小麥587元，大豆僅為406元。若算上土地費用、人工費和折舊等，糧食生產幾乎沒有利潤。年輕農民認為“種糧無前途”、外出打工是首選，中老年種地只為口糧，在家務農的主要目的是贍養父輩、照顧孫輩。即使是種糧大戶和家庭農場，由于種糧效益過低，也不得不調減糧食面積，增加經濟作物面積。另外，由于土地流轉合同不規范、土地流轉價格機制尚未建立，導致糧食經營規模難以大幅度提高，依靠提規模來降成本難度較大，糧食安全問題依然嚴峻。

（二）農業生產要素比較優勢下滑，使優勢農產品出口受到嚴重威脅

首先，我國傳統的勞動力低成本優勢正逐漸失去。近年來，我國勞動力成本每年上漲10%左右，而勞動生產率并未同步提升，勞動密集型農產品出口競爭力趨弱。其次，隨著城鎮化的推進，耕地面積不斷減少，農業投入品價格不斷攀升，農業生產成本居高不下，加上用水短缺、土壤污染和生態等因素制約了農業可持續發展。再次，由于涉農信貸成本高，抵押擔保制度不健全，產業資本支農力度不強，使資本密集型農產品競爭優勢下滑，加上農業科技對農業產業發展驅動力不足，農業保險制度很不健全等，共同導致我國農業整體競爭力趨于下降。

（三）多數農產品國內外價格倒掛，使產業安全受到嚴重威脅

近年來，由于農產品內外價差不斷擴大，農產品進口快速增長。從2013～2015年，谷物進口量從1458萬噸增長到3271萬噸，增長了124.3%。一些糧食替代品因沒有關稅配額限制而進口量劇增，如2015年大麥進口1073.2萬噸，增98.3%；高粱進口1070.0萬噸，增85.3%；玉米酒糟( DDGs) 進口682.1萬噸，增26.0%。這些進口代替了飼料玉米，使玉米成了結構性過剩品種，造成國家儲備膨脹。另外，國內過高的糧食價格使糧食加工業和畜牧業的生產成本上升，擠壓了利潤空間。

棉、油、糖等農產品由于國內外價格倒掛，以及進口替代效應，導致了國內庫存攀升。例如，中—澳、中—新等自貿區雖然維持了棉花進口關稅，但由于大幅削減了棉球、棉線、棉布、棉紗等關稅，企業可直接進口更為廉價的棉制品，使國內棉紡企業受到嚴重沖擊。食糖和植物油的國內生產成本均高于澳大利亞和加拿大等國，嚴重影響了國內加工企業的發展和農民的利益。

由于飼料成本、勞動力工資上升和勞動生產率偏低等，畜產品生產成本國內外差距不斷擴大。國內豬肉生產成本比美國高出約50%，原料奶價格比國際價格高出近一倍。僅2015年，豬肉進口77.8萬噸，同比增37.8%；牛肉進口47.4萬噸，同比增59.0%。近年來，由于國內外價差擴大，造成了“洋貨入市、國貨入庫”，農業產業安全受到嚴重威脅。

（四）WTO 低關稅配額制向自由貿易區零關稅轉化，農業競爭力受到嚴重威脅

根據自貿區協議約定，除了糧棉油糖等產品外，絕大部分進口農產品在減稅過渡期后將實現零關稅。目前我國已簽署12個自貿區，其中，開放程度最高的是中國—東盟自貿區，到2018年糧棉油糖等大宗農產品的關稅也將大幅度削減。東盟的熱帶水果、大米、橡膠、肉雞等農產品對廣東、海南和廣西等省份農業生產造成了嚴重擠壓。2016年世界自貿區范圍將進一步擴大，貿易標準將不斷提高，比如TPP將農產品零關稅、SPS（動植物衛生檢疫措施）規范統一、環境保護、勞工標準等內容均列為自貿區條款。由于我國加入WTO農產品平均關稅不到世界平均水平的1/4，在農業競爭力先天不足的情況下，再加上我國農業缺乏必要保護措施，價低質優的國外農產品將會大量涌入國內市場。

（五）由部分投入品殘留轉為農業立體式污染，使農產品質量安全受到嚴重威脅

農業自身造成的污染日趨嚴重，化肥、農藥、飼料添加劑等不合理使用，農、獸藥殘留和超標事件常有發生，地膜殘留、畜禽糞便污染制約了農業可持續發展。此外，受工業化和城鎮化發展影響，農業污染問題已由投入品過量使用造成的污染殘留，轉變為多方面、立體式污染。對于農產品而言，產地生態環境是決定其質量安全的根本因素，農業環境污染不僅影響了農產品質量安全，而且已成為制約我國農產品出口的重要因素，我國出口農產品常遭遇綠色貿易壁壘。由于生態環境污染導致的農產品和食品安全問題已引起社會高度關注。

農業發展的戰略選擇

在面臨嚴峻挑戰的形勢下，農業發展必須樹立新理念，站在國際高度，結合我國實際，按照黨中央的決策部署，做好戰略選擇。

（一）推進農業供給側結構性改革，處理好“穩糧”與“增收”的關系

工業品價格看需求，農產品價格看供給。基于農業“二八現象”的出現，目前糧棉油糖等農產品依靠增產和提價的方式促進農民增收很有難度，尤其是促進糧農收入增長更加困難。對此，應遵循“谷物基本自給，口糧絕對安全”的原則，走“高產、優質、高效、生態、安全”的道路。大力培育糧食生產經營主體，向規模要效益，以農業科技為支撐，向科技要效益。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，調整糧食品種余缺。加強大型糧商之間溝通，以遠期合約形式穩定國內糧食供給和市場價格。

對于糧食生產，應按其公共品的特點，給予相應足額補貼，使種糧收益接近種植經濟作物平均收益水平。在“穩糧”的基礎上，將農業產業結構調優、調好，提高農業經營效益，增加農民收入。農產品加工業能夠吸納足夠多勞動力，應以培優和做強農產品加工業為抓手，鼓勵一二三產業融合發展，增加農民工資性收入，使農民收入不僅來自一產，還可以從二三產增加收入。制定優惠政策，建立糧棉油糖等農產品特殊保護機制。

（二）把握契機，促進“互聯網+”現代農業

“互聯網+ ”能有效提高農村組織化程度，將農民分散的個性化供給和需求積聚起來，通過各種網絡平臺集聚形成規模效應，促進農業領域分工分業，實現為農服務的便利化，并促進農業產業結構調整和產業融合發展?？芍攸c從以下五個方面促進“互聯網+ ”現代農業發展： 一是通過互聯網構建社會化服務體系，提高農村組織化程度，著力解決農村家庭聯產承包責任制長期存在的“分有余、統不足”的問題；二是通過互聯網發展農資電商、農業信息服務、農產品電商、農產品質量安全溯源等新型服務業態，將農業產前、產中和產后聯系起來，實現一二三產業融合；三是通過互聯網構建新型農村金融體系，為解決農村市場主體貸款難問題提供多元化、多樣性的融資方案；四是通過互聯網盤活農村各類生產要素，促進農村產權交易流轉；五是借助互聯網，充分發揮農業科技推廣服務平臺作用，將農業科研人才、技術推廣人員和新型農業經營主體等有機結合起來，為農村提供先進生產技術和農業科技人才。

（三）發展集體經濟，應對區域經濟一體化帶來的挑戰

區域經濟一體化將使我國農戶與農業強國的產業集團處于同一競爭地位，對我國農民而言是極大的不公。必須防止農民利益被多、雙邊自貿協定侵害。由于互聯網、物聯網、云計算等技術的發展，合作與分享的邊際成本趨于零，發展合作型集體經濟大有可為。應發揮社會主義市場經濟優勢，組織農戶開展合作經營，應對區域經濟一體化的挑戰。但是，調查表明，相當地方農村集體經濟組織嚴重缺位，集體資產權能缺失，只有“分”、沒有“統”，集體經濟“空殼化”現象較為普遍。從日韓發展經驗來看，建議以“一村一品、一鄉一業”為抓手，填補集體經濟組織主體缺位，發展農村合作經濟。

（四）培養農村經濟發展帶頭人

總的來看，我國農村發展缺資金、缺技術也缺勞動力，更為關鍵的是缺乏在經濟、文化、倫理上的帶頭人。實踐證明，凡是發展好的鄉村大多離不開“能人”的帶動。各級政府應當出臺鼓勵和優惠政策，培養農村經濟發展帶頭人，吸引來自不同階層的精英、能人帶動農村發展。除了培育新型農業經營主體外，要鼓勵農民工和大學生、轉業軍人返鄉創業，使大眾創業、萬眾創新成為推動農村經濟發展的強勁動力，同時也是解決農村“三留守”和“空心化”問題的有效手段。

（五）堅持綠色發展理念，推進農業生態文明建設

隨著收入不斷增長，我國農產品生產已逐漸轉為消費導向型，居民對優質安全的農產品需求將更加旺盛，而生態環境的污染破壞影響了農產品質量安全，導致農產品出口和內銷均受到了嚴重影響。

針對農業資源環境約束和面源污染加劇現狀，必須堅持綠色發展理念，推進農業轉型發展和農業生態文明建設。從政策、金融、宣傳、技術等多方面支持，加強資源保護和生態修復，加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。

（六）抓住重點，推進城鄉一體化發展

城鄉一體化是經濟社會發展的一個長遠目標，也是農村和農業發展的基礎。發展城鄉一體化應把握五個方面。一是以規劃為基礎，以中小城鎮為紐帶，實現城鄉互動發展。推進城鄉一體化，應按照規劃先行原則，以規劃為基礎，協調城鄉空間布局。使小城鎮與“三農”服務相結合。將一些具有特色資源、區位優勢的小城鎮，培育成專業特色鎮，以鎮為紐帶，將村與縣市結合起來。二是結合地方實際，選好發展模式。推進城鄉一體化的模式，不能一刀切，要結合地方特色資源和區位優勢，依托優勢資源發展特色產業，因地制宜選擇適合本地發展的路徑。三是以農村發展為主，政府支持為輔。在推進城鄉一體化過程中，政府和企業支持是必要的，但是我國農村面大、人多，基礎設施和公共服務供給嚴重不足，全部由政府和企業支持難以做到，應以激發農村內生動力、促進農村自身發展為重點。四是引導工商資本進入農業與農業產業融合發展。吸引工商企業投資農業，發揮工商企業資金、技術、信息和管理優勢帶動農村產業發展是一條成功經驗，但應以嚴守土地紅線、防止土地非農化、增加農民就業為原則。五是培養農村經濟發展帶頭人。鼓勵城市精英，特別是返鄉創業的農民工，回村發展，通過鄉村投資創業和享受田園生活，激活農村巨大消費市場，催生農村經濟發展帶頭人。

（作者單位：國家農業部；摘自《農業經濟問題》2017年第1期）