美國對南海爭端政策的形成（1943-1951）

文/栗廣

美國對南海爭端政策的形成（1943-1951）

文/栗廣

1933年發生的“九小島事件”標志著南海爭端的發生。在爭端發生后的一段時間內，作為世界強國之一的美國對之并不關注。1941年太平洋戰爭爆發后，美國眼見日本利用所控制的南海諸島向東南亞國家發動進攻，才開始關注南海諸島。從1943年起，美國開始系統性地考慮如何安排戰后世界秩序的相關問題，對南海諸島的處理問題即是其中之一。經過一系列的研究，美國終于在1951年初步確立了對南海爭端的政策。

有關美國對南海爭端政策的形成過程，學界的研究較為缺乏。鑒于此，本文致力于考察1943年—1951年期間美國對南海諸島歸屬問題的認知、內部決策過程及所采取的實際行動，揭示美國對南海爭端政策的確立過程。

初步考量：交還給某一方或進行國際托管

二戰爆發前夕，日本先后占領了西沙和南沙群島，并宣布將其納入臺灣的管轄之下。1943年，隨著二戰開始出現有利于反法西斯同盟的變化，作為世界強國之一的美國開始考慮戰后世界秩序的安排問題，其中，對南海諸島的處理也包含在內。

早在開羅會議召開之前，美國國務院就專門對南海諸島的處理問題進行了初步的研究。1943年4月15日，美國國務院專門召開會議討論了戰爭期間被法西斯國家所占領領土的處理問題，形成了一份名為《國際托管備忘錄》的文件。該文件就如何處理被占領領土提出了初步構想。具體到亞太地區，該備忘錄規定：包括南沙群島在內的、曾被日本占領或被日本提出過主權要求的非委任統治領土，“必須從日本分離開來”。這份文件在一定程度上意味著，美國已經開始考慮戰后對南海諸島的處理。

隨著盟軍在世界反法西斯戰爭中的不斷推進，美國加緊研究戰后領土的處理問題。1944年12月14日，“國家和地區委員會第308號文件”出爐。該文件專注于研究戰后西沙群島的處理問題。這一文件認為，日本從未正式提出對西沙群島的主權要求，因此對西沙群島提出過主權要求的只有中國和法國；相比之下，中國提出主權要求的歷史性依據顯然更加充分。為此，“CAC-308”號文件提出了三個層次的建議：（1）將西沙群島交由一個國際機構進行托管。但美國認為，中、法兩國都同意這種方案的可能性不大。如果方案（1）無法實施，那么美國將采取方案（2），即由美國發揮自身的影響，誘導中、法雙方通過“友好協商”來解決這一問題，推動雙方達成協議。（3）交還給中國。如果中、法雙方無法就此問題達成協議，美國將不得不做出決定，將西沙群島交給兩國之中的一國；除非法國能夠提供充分的依據證明中國曾在1816年將西沙群島轉交給了越南，否則中國的聲索依據將更加有力。由此可見，其時美國傾向于將西沙群島交還中國。

緊隨“CAC-308”號文件之后，1944年12月19日，另一份研究南海諸島歸屬問題的專門文件“國家和地區委員會第301號文件”由“遠東地區部際委員會”制定。“CAC-301”號文件和“T-324”號文件同屬一個系列，二者的名稱相同，都是以南沙群島的歸屬問題為研究對象，都明確提出“不允許日本保有這些島嶼”，但二者在具體處理方式上存在著較為顯著的區別：

其一，“CAC-301”號文件明確否定了將南沙交給菲律賓的可能性，強調“美國既不為自己、也不為菲律賓提出對這些島嶼的主權要求”。

其二，“CAC-301”號文件認為，南沙群島中所包含的島、礁、沙、灘大多數很小且分布于浩瀚的南海之中，“這一特點使得各國所提出的對南沙群島主權要求的合法性遭到質疑”。在此，美國一改先前所一貫堅持的由相關國家通過協商解決爭端的立場，首次對南海周邊國家對南沙群島所提出的主權要求提出質疑，僅提出將南沙群島交給一個國際機構進行托管，而未涉及將該群島交給任一聲索方的可能性。這為其后美國從未承認任一聲索方對南沙群島的主權要求奠定了基礎。

其三，美國首次提出，南沙群島及附近海域對周邊國家和地區——中國、菲律賓、法屬印度支那——以及有船只通過這一海域的國家而言，都具有利益關系。此文件將南海地區利益攸關方的范圍明顯擴大，實際上表達了“美國也與該地區存在利益關系”的意思。

二戰后期，美國開始關注、研究南海諸島歸屬問題。這一階段，美國在考慮戰后如何處理西、南沙群島問題時，確定了一個原則，即日本必須放棄其對南海諸島的權利要求。但在具體的處理方案上，美國的態度一再發生變化，尚未形成穩定的立場。這導致美國雖然意識到了南海諸島屬于戰后應處理的領土，但卻未將之寫入《開羅宣言》、《波茨坦公告》等重要國際文件之中。

反復研究：既不托管，也不支持任何一方

在日本宣布無條件投降后不久，美國政府就開始考慮對日媾和的相關問題。在處理被日本占領的領土問題上，美國做了進一步的研究。具體到南海諸島的處理問題，遠東地區部際委員會于1946年2月14日專門召開會議進行了討論。大多數與會者認為，在排除日本對南沙群島控制的情況下，美國無需繼續建議將南沙群島交由某一國際機構進行托管，因為此類托管需要征得聲索方的同意；而從當前的情況看，中國和法國不可能同意這種托管。同時，會議認為，當前美國在西沙群島“沒有利益”。因此，在將日本排除于南沙群島接收方之外的情況下，美國暫時無需對這些有爭議島嶼的主權問題“持任何其他立場”。通過這次討論，美國提出了處理南沙群島問題的新方案：在形勢尚不明朗的情況下，美國暫不對這些爭議島嶼的歸屬問題表明立場。

在此基礎上，美國政府于1946年6月24日初步形成了一份處理南沙群島歸屬問題的備忘錄，即“國務院—陸軍部—海軍部部際協調委員會”第59/1號文件。這是戰后有關南海諸島歸屬問題的一個重要文件。該文件僅規定日本必須放棄戰爭期間所占領的南沙群島和南極洲等地區的領土，卻沒有確定這些領土由哪些國家進行接收，而是僅僅將南沙群島定為“非托管區域”。與此同時，該文件采納了2月14日備忘錄中所提出的“美國在西沙群島沒有利益”的建議，未提及美國在西沙群島歸屬問題上的立場。

此外，患者監護室滯留時間縮短1.92天，平均住院費用節約3345.6元/人，年節約醫保支出213.58萬元。

隨著1946年10月美國將對日媾和一事提上議事日程，美國所草擬的對日和約草案中有關南海諸島處理問題的條款也一再發生變化。1947年3月由美國所準備的條約草案一改先前僅提及西沙群島或南沙群島的做法，第一次比較全面地提出了處理南海諸島問題的構想，明確指出日本在南海地區應放棄的島嶼包括“東沙島、南沙群島和西沙群島，或者南海中的任何其他島嶼”。隨后的草案在提法上略有改變，強調日本應放棄的范圍包括“東沙島礁、西沙群島、南威島或稱暴風雨島，及南海中的所有其他島礁”。根據這份文件的構想，日本應放棄對南海中所有島礁的權利，但未明確這些島嶼的接收方。此后直到1949年10月14日的和約草案出爐前后，美國一直堅持上述處理方式。這在同一時期美國處理南海諸島問題的具體實踐中有所體現。

一方面，在中國接收南海諸島的過程中，美國采取了一種超然的立場。根據《開羅宣言》等的規定，中國于1946年9月開始接收西沙、南沙群島。在行動之前，國民政府試圖獲取美國軍方的支持。為此，國民政府外交部致函中國駐菲律賓總領事館外交官，要求其盡速與美國駐菲軍事總部進行商洽，希望美國駐菲軍事總部協助完成對南沙群島的接收。美國駐菲總部回復說，因授權有限，無法對國民政府的要求進行表態，建議國民政府與駐日盟軍總司令麥克阿瑟進行商洽，征求麥克阿瑟的意見。隨后，國民政府電令中國駐日代表，指示其立即與麥克阿瑟取得聯系，并請求麥克阿瑟下令讓駐菲軍事總部協助中國接收南沙群島。顯然，麥克阿瑟并未如國民政府所愿，這從后來國民政府自行派兵接收即可看出。

另一方面，在菲律賓請求美國幫助占領南沙之時，美國也沒有提供支持。1946年7月菲律賓獨立之初，時任菲律賓副總統兼外長的基里諾向羅哈斯總統提出，南沙群島位于菲律賓巴拉望島以西200海里處，應屬菲律賓領土，建議總統下令占領南沙群島中靠近菲律賓的部分島嶼。隨后，基里諾又在眾多媒體在場的情況下發表公開講話，指出：二戰期間南沙群島被日本作為攻擊菲的基地，使菲蒙受了巨大的損失；從國防角度看，該群島關乎菲律賓的國家安全，菲“似應”管理該群島。為了尋求美國的支持，當年9月11日，基里諾致函麥克阿瑟，正式提出由菲律賓“管理”南沙群島的請求。麥克阿瑟沒有做出正式答復，亦未因此采取任何支持菲律賓的舉動。

由此可見，二戰后初期，美國放棄了戰爭期間所提出的將南海諸島交還給某一聲索方或進行國際托管的方案，轉而提出了“日本放棄南海諸島，但不規定具體接收方”的方案，在南海爭端中不愿表現出過多的介入意愿。這一方案最終成為《舊金山對日和約》中相關條款形成的基礎，也是美國對南海爭端政策的基礎。

最終定調：模糊處理，但不能有利于新中國

1949年新中國成立后不久，美國對新中國奉行敵視政策。受此種政策的制約，美國對南海諸島歸屬問題的立場開始出現了對中國更為不利的變化。在對日和會召開之前，美國在一份官方文件中就明確指出，美國應在和約簽訂之前盡可能多地“清除那些有望被寫入和約中的問題”，“盡可能減少和約中涉及的問題數量”，“這一點特別適用于如財產權、領土歸還等問題”。后來，美國又進一步提出：確保即將簽訂的和約最終文本既不明確肯定、也不會被引申出這樣的結論，即“共產黨中國”擁有對西、南沙群島的主權。

在確定了這些原則之后，1950年美國在南海諸島歸屬問題上的態度也隨之發生了顯著的變化：由國務卿顧問杜勒斯所主持起草的對日和約8月草案、9月草案、“對日媾和七原則”和1951年3月和約草案中，均未提及南海諸島的歸屬問題。尤其是3月草案，它不僅沒有將南海諸島歸還給“中國”，反而退了一大步，甚至未提及南海諸島。對于出現這種變化的原因，美國國務院一位官員道出了實情：美國不主張將西沙、南沙群島問題寫入對日和約，其原因在于“中國和法國在這兩個群島的主權問題上存在爭議，日本在戰前也曾對南沙群島提出過主權要求”，且“這些無人居住的島嶼還沒有重要到必須將之寫進和約的程度”。在這份備忘錄中，美國國務院給出的理由有兩個：一是南海諸島存在爭議，美國不愿因此得罪臺灣當局和法國之中任何一方；二是這些島嶼不具有突出的重要性。

然而，在此之后形勢再次發生了變化。在5月英美非正式和約草案形成之后，法國深感草案對南海諸島的處理未如其意，便展開了積極游說。在當年5月底至6月初召開的英、法兩國外交部長會議上，法國外長魯多次指出，希望對日和約中規定“日本放棄對西、南沙群島的主權要求”，而無需明確強調特定的接收者。魯特別強調，法國政府對美國先前提出的方案——僅規定日本放棄對西、南沙群島的權利要求而沒有明確其歸屬——表示滿意。此外，法國反復重申，希望美、英兩國外交人員在即將舉行的會晤中堅持這一方案。顯然，英、美兩國在6月8日的會議上接受了法國的這一要求，決定將在和約草案中規定“日本將放棄它在南沙和西沙群島的利益”。隨后于7月份出爐的和約草案以及最終的《舊金山對日和約》文本基本上沿用了這一措辭，即規定“日本放棄對南沙群島及西沙群島之一切權利、權利根據與要求”。

隨著《舊金山對日和約》的簽訂，美國對南海爭端的政策得以初步形成。這一政策在20世紀五六十年代中美敵對時期體現得最為明顯，并得到有力的執行。美國的這一政策在后來雖幾經變化，但其實質一直未變：美國在公開話語中聲稱南海諸島是爭議領土，也從未公開承認任何一聲索方對西、南沙群島的主權要求，而是根據不同形勢的需要，在不同時期采取不同的應對方略。

結語

通過全文的分析，1943年至1951年是美國初步認知南海爭端的時期。在這一時期，美國政府內部經過一系列詳細研究、探討，提出了各種不同的處理方案，并終于在《舊金山對日和約》中確立了其對南海諸島歸屬問題的立場。這標志著美國對南海爭端的政策的初步形成。

在美國研究南海爭端問題的過程中，最初涉及南海諸島的文件實際上就確立了一個解決南海諸島問題的原則，即戰后日本不得繼續保有南海諸島。隨之，美國又提出了解決南海諸島問題的具體方案：將南海諸島歸還給某一聲索方，或由一個或幾個國家組成的國際托管委員會對該地區進行托管。二戰后初期，美國基于不得罪中、法之中的任何一個盟友的考慮，在其起草的對日和約草案中僅提出“日本必須放棄南海諸島”這一原則，而不再提及南海諸島的歸屬問題。新中國成立以后、特別是中蘇結盟之后，美國為了不讓新中國在對日媾和過程中得到任何好處，決定不將任何有利于新中國的條款寫入和約之中，基于此種考慮，美國盡可能推動《舊金山對日和約》有關南海諸島歸屬問題的條款對中國不利。最終，美國主導制定的和約僅規定日本放棄對南海諸島的權利，而沒有確定由哪一方進行接收。《舊金山對日和約》有關南海諸島處理問題的規定，意味著美國改變了以往對南海爭端搖擺不定的立場，也在一定程度上標志著美國對南海爭端政策的確立。

（作者系中共福建省委黨校黨史教研部講師；摘自《近代史研究》2017年第2期；原題為《美國對南海諸島歸屬問題的考量與行動（1943-1951）——兼論美國對南海爭端政策的形成》）