中國參與印度洋港口項目的形勢與風險分析

孫海泳

中國參與印度洋港口項目的形勢與風險分析

孫海泳

以港口建設為核心的海上互聯互通是“海上絲綢之路”建設的重點環節，這一建設進程在印度洋區域尤為重要。印度洋區域港口發展相對滯后，中國的港建產能及現有運營基礎將為該區域港口聯通提供有力支持。目前區域內外大國對印度洋港口建設的關注度不斷上升。在該區域建設、投資與運營港口的進程中，中國面臨的風險因素主要有地緣政治風險、東道國政治與政策風險、區域性非傳統安全風險。中國需在項目層面、雙邊層面和區域層面，采取措施規避、降低和化解風險因素，以保障“海上絲綢之路”印度洋沿線海上互通的順利推進。

“海上絲綢之路” 設施聯通 海上互通 印度洋港口

[作者介紹] 孫海泳，上海國際問題研究院比較政治與公共政策研究所、美洲中心副研究員，主要研究對外基礎設施投資、中美經濟關系等議題。

港口是“一帶一路”貿易通道的關鍵節點，以港口及其集疏運體系建設為重點的基礎設施建設是強化“海上絲綢之路”(以下簡稱“海絲路”)沿線國家互聯互通的前提，也是政策、機制、規則、民心等領域的軟性聯通的基礎。作為“海絲路”基礎設施聯通的重點區域，印度洋區域的港口建設的重要意義日益凸顯。中國在參與印度洋區域港口建設、投資和運營的過程中面臨諸多風險因素，需在項目運作、雙邊關系以及區域合作等領域采取妥善應對措施，以保障“一帶一路”建設行穩致遠。

一

交通基礎設施建設是“一帶一路”倡議所規劃的地緣經濟版圖得以構建的物質基礎。在“一帶一路”相關的綱領性文件中，加強沿線港口建設、促進海上互聯互通是中國與沿線國家的重點合作領域。*在2014年8月出臺的《國務院關于促進海運業健康發展的若干意見》中，提出中國海運業的重點任務之一是完善全球海運網絡，要“優化港口和航線布局，積極參與國際海運事務及相關基礎設施投資、建設和運營”。2015年3月28日，國家發改委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出推動口岸基礎設施建設，暢通陸水聯運通道，推進港口合作建設等重點合作領域。2017年6月，在國家發改委和國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》的合作重點內容中，涵蓋了加強國際海運合作、加強沿線港口合作，支持中企參與沿線港口的建設、運營等涉及海上互聯互通的合作重點。其中，中國參與建設、投資和運營“海絲路”印度洋沿線港口，對“一帶一路”建設的發展前景具有深遠的戰略意義。

第一，印度洋航線在全球海運格局中具有舉足輕重的地位。全球每年約2/3的海上石油貿易、50%的海上集裝箱運量、1/3的散貨海運量要經過印度洋。*Sam Bateman, “Maritime Security and Port State Control in the Indian Ocean Region”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2012, pp.188-189.不僅從北美東岸、歐洲、北非港口經蘇伊士運河至東亞港口的海運線要經過印度洋，印度洋區域內的東非、波斯灣地區、印度次大陸和東南亞的相互貿易也要借助印度洋航線。特別是印度洋航線承載著中國80%的進口原油和50%的海上貿易，使得中國在印度洋及周邊國家存在無可爭議的經濟與安全利益。*朱翠萍：《印度洋與中國》，社會科學文獻出版社，2014年版，第6頁。因此，中國參與印度洋港口項目對助力“一帶一路”建設及保障國內經濟發展具有深遠的戰略意義。

第二，由于港口基礎設施發展相對滯后，中國協同地區國家共商、共建、共享“海絲路”沿線港口，將為區域經濟發展與全球化增添新的動能。在2015年全球50大集裝箱港吞吐量統計排名中，太平洋區域(含馬六甲海峽東南區域)有30 個集裝箱港進入全球50強；大西洋區域有15個港口進入此列。相比之下，印度洋區域僅有5個港口入圍，分別為迪拜港，名列第9名；科倫坡港位列第28名；位于印度孟買附近的尼赫魯港位列第34名；沙特的吉達(Jeddah)港位列第36名；阿聯酋沙迦(Sharjah)港名列第44位；這五個港口的集裝箱吞吐總量近3300萬標箱(TEU)，僅略高于排名世界第2的新加坡港。*相關數據參見：World Shipping Council,“Top 50 Wwrld Cotainer Ports”, http://www.worldshipping.org/about-the-industry/global-trade/top-50-world-container-ports. (上網時間：2017年6月19日)特別是“海絲路”的延伸區域——非洲東海岸的港口發展嚴重滯后，該地區具有區域輻射能力的集裝箱港幾近空白。隨著“一帶一路”倡議的逐步落實，中國與“海絲路”印度洋沿線國家的貿易、投資關系與產能合作正在穩步推進。區域貿易量和海運量的增加將對港口的布局和功能產生新的需求。如作為中巴經濟走廊出海口的瓜達爾港、可作為孟中印緬經濟走廊出海口的吉大港、皎漂港等港口均將在區域及全球海上互通格局中發揮更大作用。同時，非洲國家是中國開展國際產能合作的重要對象國。中企已在非洲東部承建了亞的斯亞貝巴至吉布提鐵路(亞吉鐵路)和蒙巴薩至內羅畢鐵路(蒙內鐵路)等鐵路項目，中國路橋(CRBC)還將在10年內運營蒙內鐵路。這些鐵路在中非及全球經貿關系中作用的發揮，在很大程度上取決于鐵路東端港口的功能完善。因此，中國建設或運營吉布提和蒙巴薩等印度洋西岸港口的部分碼頭將促進該區域形成和布局功能更加完善的互聯互通體系。

第三，中國擁有充足的港口建設產能，并已在參與印度洋港口體系發展方面創造了良好的基礎。當前，中國的港口規模已處于全球領先地位。自2012～2016年，中國每年均有7個港口躋身全球十大集裝箱港口之列。*Lloyd’s List, “ Ranking of Container Ports of the World”, http://www.mardep.gov.hk/en/publication/pdf/portstat_2_y_b5.pdf. (上網時間：2017年6月19日)同時，中國在港口規劃、建設、運營領域積累了豐富經驗，在港口建設領域保有充足產能，并擁有一批世界級的港口設計與建設、疏浚、港機制造和航運企業。近年來，中企參與投資、運營的碼頭中的65%是“海絲路”沿線國家碼頭，一般由具有航運公司背景的碼頭運營商參與。*徐樂靈：“‘一帶一路’與中國航運業的互動發展”，《港口經濟》，2016年第7期，第25～26頁。2015年，海外運營碼頭數量不斷增加的中遠海運(COSCO)港口公司與招商局港口公司的集裝箱吞吐量分列全球第一、二名。*“中企海外投資運營港口取得初步成果 中國已成全球第一港口大國”，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/16033.htm. (上網時間：2017年6月23日)

在“海絲路”印度洋沿線區域，中企不僅逐步增加了運營港口的數量，而且較之在“海絲路”沿線的其他區域，中企更多地參與大型港口項目的建設。目前，中企主要參與建設及運營了“一帶一路”門戶港口、印度洋區域中轉港口以及“一帶一路”延伸區域的港口。一是中企已建設、運營巴基斯坦瓜達爾港、科倫坡南港集裝箱碼頭等“一帶一路”門戶港或中轉港，并建設、運營相關港口自貿區、工業園區。其中，招商局集團主導融資、建設并運營的科倫坡南港集裝箱碼頭已成為南亞最大深水港。*“南亞第一深水港科倫坡港南集裝箱碼頭項目完工” ，http://www.chec.bj.cn/tabid/732/InfoID/5356/Default.aspx. (上網時間：2017年6月15日)2017年5月24日，由招商局港口參與間接投資的吉布提多哈雷多功能碼頭正式開港。當年1月，招商局港口公司曾聯合其他中企及吉布提當地企業成立資產管理公司和運營管理公司，為吉布提國際自貿區內的商業及基礎設施項目的開發權進行投融資，并運營、管理該自貿區。由此，招商局集團在該港的設施升級與園區建設方面復制了在蛇口取得成功的“前港—中區—后城”的發展模式，為“海絲路”設置了新“驛站”。二是中企通過特許經營等方式運營有關港口的碼頭設施。如2016年9月28日，中遠海運港口公司全資附屬公司——中遠海運阿布扎比公司與阿布扎比港務局簽署特許權協議，中方享有阿布扎比哈里發港二期集裝箱碼頭90%的權益。三是中企建設了斯里蘭卡漢班托塔(Hambantota)港和巴基斯坦國內最大、最先進的散貨碼頭——卡拉奇市卡西姆港的煤、水泥及熟料專用碼頭，并參建非洲東岸港口。其中，中國交建(CCCC)于2013年承接的肯尼亞拉姆港泊位建設工程，屬于北至埃及、向南延伸至南非的“拉姆港-南蘇丹-埃塞俄比亞交通走廊”起點。同時，招商局集團下屬企業于2014年初與坦桑尼亞政府簽署巴加莫約港和臨港工業區開發項目執行協議。該港和拉姆港將成為撒哈拉以南非洲最大的港口。*“東非兩國爭建撒哈拉以南地區最大貿易港口”，http://www.cnss.com.cn/html/2016/gjgkxw_0613/219949.html. (上網時間：2017年6月12日)此外，2017年6月10日，中國港灣工程公司(CHEC)承接了坦桑尼亞達累斯薩拉姆港1-7號泊位升級改造項目(由世界銀行提供融資)。這些項目的實施使得“海絲路”與非洲的區域聯通規劃或產能合作重要對象國的交通規劃實現對接，將助力“一帶一路”倡議在更廣闊的區域實現更多的國家互利共贏。

第四，印度洋沿岸港口項目已經引起日、印等區域內外大國的強烈關注，中國在印度洋地區投資和運營港口項目，面臨的競爭壓力將呈上升態勢。這種趨勢表明，中國進一步參與該區域港口項目的必要性與緊迫性也在提升。如斯里蘭卡已成為該區域港口投資競爭的中心點。在斯政府叫停由中國交建投資建設的科倫坡港口城項目期間，斯里蘭卡港務局于2016年1月指定亞洲開發銀行為其營運顧問機構，亞開行又選擇日本的三井住友銀行作為合作伙伴，共同向斯方提供服務。這也是亞開行首次采取公私合作(PPP)形式提供項目咨詢服務。此后，亞開行和三井住友銀行建議斯政府實施科倫坡港東集裝箱碼頭擴建計劃。而由日本三井集團、三菱物流、日本郵船株式會社和印度塔塔地產與基建等六家企業組成的投標聯合體已準備競標科倫坡港東集裝箱碼頭項目。據估測，這一項目的投資額約為5.5億～6億美元。另有馬士基集裝箱碼頭公司、印度集裝箱公司等多家機構參與競標。*“Westports Join Bid for Colombo’s Terminal Project”, http://www.portstrategy.com/news101/world/asia/westports-join-bid-for-colombos-terminal-project2. (上網時間：2017年6月16日)如日印聯合體獲得該項目，預計日本國際合作銀行等機構將實施投融資。日方認為，中國通過“一帶一路”建設提高對印度洋航線的影響力，該航線與日本的油氣進口及日歐集裝箱運輸航線重合，因此日本“比較擔心”。*“中日在亞洲展開港灣權益競爭”， http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/investtrade/25495-2017-06-09-04-51-00.html. (上網時間：2017年6月19日)同時，在中巴經濟走廊建設穩步推進之際，2016年5月下旬，印度總理莫迪在訪問伊朗時表示印將投入5億美元開發霍爾木茲海峽口外的的伊朗恰赫巴哈爾港項目。該港距瓜達爾港僅約100公里。雖然印方稱該協議不針對任何其他國家，但其利用該項目平衡中國運營的瓜達爾港的影響力的意圖顯露無疑。

二

從海上安全形勢看，印度洋地區是中國海上運輸線的“脆弱”區域；從經濟利益看，印度洋地區是中國開展國際經貿合作的“關鍵”區域；從戰略高度看，印度洋地區是中國實施西向開放戰略的“核心區域”，以國際安全問題為核心的國際關系領域的復雜性問題和前沿問題長期集中體現在這一地區。*朱翠萍：“孟中印緬經濟走廊：共謀共建共發展”，朱翠萍、[印]斯瓦蘭·辛格編著：《孟中印緬經濟走廊建設：中印視角》，社會科學文獻出版社，2015年，第7頁。在此背景下，中國在印度洋區域推動“海絲路”的設施聯通建設，必然面臨復雜的地緣政治因素的羈絆，同時也對既有的區域利益和權力格局產生影響，并將面臨日益復雜的非傳統安全風險。

第一，地緣政治風險。印度洋沿岸缺乏區域主導性大國，且地區主要國家之間矛盾重重，如在印巴之間、伊朗與部分阿拉伯國家之間存在嚴重的政治隔閡甚至敵對狀態。作為該地區唯一的大國，印度一直試圖在地區秩序建構中發揮主導作用，但又受其國力限制。基于印度洋區域在全球安全及地緣經濟格局中的重要地位，美國等域外大國始終保持在該區域的軍事存在，并對中國在該區域影響力的上升保持戒備態勢。

一方面，印度一直自視為印度洋地區的中心，反對南亞地區以外的大國介入南亞事務，對“一帶一路”倡議反應冷淡，甚至對中巴經濟走廊所包含的部分交通建設項目明確表達反對。印度擁有240萬平方公里的專屬經濟區；按照運量計算，90%的對外貨物貿易及石油進口要通過海運；按照價值計算，77%的對外貨物貿易通過海運；且印度與印度洋沿岸國家的貿易占到其外貿總額的約40%。*Smruti S. Pattanaik,“Indian Ocean in the Emerging Geostrategic Context: Examining India’s Relations with Its Maritime South Asian Neighbors”, Journal of the Indian Ocean Region, No.2, 2016, p.126.正因印度在印度洋區域存在巨大的經濟、安全利益以及長期追求地區主導地位，其區域海洋政策具有明顯的排他性。因此，盡管中國和美國將印度洋視為保護商業安全與實現國家安全目標的公共區域，但印度將印度洋區域視為其戰略后院。*P. K. Ghosh, “Evolving Indian Ocean Governance Architecture: An Indian Perspective”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2015, p.238 .由于中國在印度洋戰略存在的擴大與印度企圖主導印度洋的愿望形成了結構性矛盾，加之中印關系長期存在信任赤字以及域外國家的煽風點火，在中國參與印度洋港口項目的進程中，中印安全關系的競爭性急劇上升。

對于發源于美國的所謂中國的“珍珠鏈戰略”的傳言，印度贊同的觀點幾占主流。而對于中國在南亞以港口建設為代表的基礎設施投資的影響，印度戰略界主要存在三種相互聯系的觀點：一是所謂的中國“對印戰略包圍論”，即認為中國在印度周邊投資港口導致印度在某種程度上被中國運營的港口所包圍，印度擔心這些港口可能將服務于中國的海洋戰略和海軍部署。*James Bennett, “India Fears Chinese Encirclement, Citing‘Overwhelming’Sino Presence in South Asia ”, http://www.abc.net.au/news/2017-06-05/india-fears-chinese-encirclement/8591160. (上網時間：2017年6月26日)二是中國“壓縮印度外交空間論”，即認為中國在印度的地緣戰略范圍強化影響力，將潛移默化地增加對印度周邊國家的吸引力，尤其是對其近鄰——斯里蘭卡、孟加拉國和緬甸等國，并使中印產生競爭關系；并認為這將壓縮印度的外交政策選擇空間，特別是印度將面臨來自巴基斯坦方面的更大壓力，印度可能需要應對最壞的情形，即同時在海陸兩個方向分別與中巴發生沖突。*Gurpreet S. Khurana , “China as an Indian Ocean Power: Trends and Implications”, Maritime Affairs: Journal of the National Maritime Foundation of India, No.1, 2016, p.21.三是“弱化印度區域影響論”，即認為印度正日益感到在一些過去其能高度介入和施加影響的國家中，印度的影響力正不斷弱化。*斯瓦蘭·辛格、瑞妮·瑪娃：“印度與環印度洋地區合作聯盟經濟關系中的中國因素”，《印度洋地區研究》，2014年第2期，第67頁。上述這些觀點均強調中國參與“海絲路”印度洋沿線港口建設、投資與運營將對印度產生負面影響。由此，對中國“一帶一路”倡議在印度洋周邊地區的相關項目，印度持消極甚至排斥立場，如中企在斯里蘭卡投資建港就招致印方掣肘。2017年5月15日，印度商工部長尼爾馬拉·希塔拉曼(Nirmala Sitharaman)在接受日媒采訪談及印未派政府代表參加“一帶一路”國際合作高峰論壇時，聲稱“中巴經濟走廊”經過克什米爾地區，這一點被印度視為問題，并表示印度未派代表與會表明了“印度對一帶一路的立場”。*“印度部長：不參加一帶一路論壇是戰略性決定”， http://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/25152-2017-05-16-02-09-51.html. (上網時間：2017年6月19日)因此，至少在近期內，在中國參與印度洋區域的港口項目等交通基礎設施建設和運營的進程中，印度仍將是中國必須面對的區域投資環境中的一個重要的干擾因素。

另一方面，以印度為代表的印度洋沿岸國和區域外大國的互動將對中國參與“海絲路”印度洋沿線港口建設、投資與運營產生重要的影響。自21世紀初以來，為對沖中國在印度洋區域影響力的上升，美國一直鼓勵、支持印度在印度洋區扮演“權力平衡者”角色。印度基于其政策傳統等因素，雖然直到近期仍對擔負這一角色持較為謹慎的立場，但美印雙邊關系已經以數十年前難以想象的速度向前發展；印度正在成為美國的亞洲安全戰略所需考量的重要因素，特別是中國在亞洲的影響力顯著上升之際，美印在安全戰略上的合作已逐漸強化。*Carina Van De Wetering, Changing Us Foreign Policy Toward India: US-India Relations since the Cold War, Palgrave/Macmillan, 2016, p.191; p.162.盡管美國特朗普政府相對更加關注國內問題，但美國在印太區域“圍堵”中國的既定戰略不會輕易改變。美國現任國防部長馬蒂斯曾表示，印度具備作為美國主要安全合作伙伴的獨特地位,需支持印度的區域地位，如此可限制斯里蘭卡利用“中國牌”對抗印度的能力。*Barana Waidyatilake and Dinusha Panditaratne, “President Trump: Implications for Sri Lanka”, http://thediplomat.com/2017/02/president-trump-implications-for-sri-lanka/.(上網時間：2017年6月23日)因此，中國在印度洋區域即使僅是增進本國的商業利益，亦會面臨美國及其伙伴國所制造的不同程度的干擾。而近期印度與美國合作制衡中國 “海絲路”建設的力度，將在很大程度上取決于印度對成本分擔的接受限度以及對風險程度的判斷。

第二，東道國政治與政策等方面的風險因素。一是地區國家的國內政治易受多種國內、國際因素干擾。印度洋區域國家除了澳大利亞以及少數中東產油國之外，均為發展中國家。其中的緬甸等國正處于政治轉型進程之中或面臨復雜的國內政治、族群、宗教等內部矛盾，導致這些國家政府政策的連貫性不僅受到國內反對群體、選舉政治與政黨更迭的影響，而且極易受到美國等西方大國和地區大國的影響。2015年3月，斯里蘭卡新政府上臺后不久就曾一度以“環評”不足等理由叫停中企投資的科倫坡港口城項目，使該項目擱置近一年。二是在參與“海絲路”海上互通的過程中，部分區域國家在中印兩國之間采取平衡戰略，這在一定程度上將制約其與中國的合作深度與廣度。針對印度的區域戰略，其鄰國如緬甸、孟加拉國、斯里蘭卡、馬爾代夫和塞舌爾等國努力平衡其與中印兩國的關系。特別是這些國家的海洋戰略和國防戰略會以平衡中國和印度的影響力并實現其利益最大化為目標。其中一些國家可能在其對外關系中仍采取以印度為中心的導向，但也會謹慎從事，以防止觸怒中國。*Smruti S. Pattanaik, “Indian Ocean in the Emerging Geostrategic Context: Examining India’s Relations with Its Maritime South Asian Neighbors”, Journal of the Indian Ocean Region, No. 2, 2016, p.138.在此背景下，這些國家在中國投資、運營、使用相關港口設施的過程中，會充分慮及印度的感受與反應，特別是執行反海盜等任務的中國公務船或艦艇臨時停靠這些碼頭時可能會面臨一定程度的障礙。三是由于港口及其集疏運設施、臨港產業園區建設涉及征地問題并會對項目所在地的自然環境造成一定的影響，其所衍生的居民權益、環境評價問題在國內外媒體、各類非政府組織的推波助瀾下容易不斷發酵，并可能成為東道國政府主動或被動地中止項目的借口。

第三，區域內非傳統安全風險。當前，在亞丁灣及附近海域，海盜活動頻度有回升趨勢。而受中東亂局的影響，印度洋北岸恐怖勢力的發展態勢亦日益嚴峻。這些不利于為“海絲路”印度洋沿線海上互通營造良好的發展氛圍。

一方面，在“海絲路”建設進程中，印度洋區域的海盜活動將是不容忽視的負面影響因素。針對索馬里的海盜活動，聯合國安理會曾于2008年先后通過4項決議，呼吁和授權各國軍隊在獲得索馬里過渡政府許可之后可進入索馬里領海打擊海盜。其中，2008年12月16日通過的第1851號決議還授權有關國家和國際組織必要時可從事地面反海盜活動。由于多國派出海軍至索馬里附近海域參與護航，且航運公司的安保措施有所增強，索馬里附近海域的海盜襲擊事件一度明顯減少。但值得注意的是，由于索馬里國內持續干旱和饑荒、各國海軍在亞丁灣巡航力度的降低、海盜團伙更易獲得武器裝備等因素的影響，亞丁灣附近海域的海盜活動有回升跡象。自2016年起，索馬里海盜襲擊商船所導致的經濟損失再次上升，同時通過綁架船員來索取贖金的行為成為海盜更普遍的策略。根據非政府組織——“海上無海盜”(Oceans Beyond Piracy, OBP)的研究報告顯示，2010年，因索馬里海盜風險產生的經濟損失為70億美元，其后因國際反海盜措施的加強，這一損失逐步下降至2015年的13億美元。但隨著警戒程度降低，包括航運公司雇用的反海盜安全團隊的規模更小導致威懾力降低等原因，索馬里海盜導致的損失在2016年上升至17億美元。這些損失主要包括航運公司因海盜襲擊風險而增加的保險費支出和船員薪酬支出、警衛及其他保護措施的支出、贖金支出、護航支出等。*Luke Graham, “Somali Piracy is Back with a $1.7 Billion Problem after Shipping Firms Lower Vigilance”, http://www.cnbc.com/2017/05/03/somali-piracy-is-back-17-billion-dollar-problem-shipping-firms-lower-vigilance.html. (上網時間：2017年6月19日)而在2017年4～5月間在亞丁灣發生了數起索馬里海盜襲擊商船事件。這一形勢使得航運企業在時隔5年之后對亞丁灣航行安全的擔憂再次上升。*Michelle Howard, “Yemen War Adds to Shipping Fears in Horn of Africa”, https://www.marinelink.com/news/shipping-africa-yemen425101. (上網時間：2017年6月19日)而且隨著也門國內戰亂等區域事態的發展，亞丁灣乃至西北印度洋區域海盜活動形勢可能存在更大的不確定性。這一態勢的發展將對“海絲路”印度洋航線鎖鑰區域的航行安全以及區域海上互通進程造成負面影響。

另一方面，“9·11”事件以來，中東以及范圍更為廣闊的印度洋北岸和西岸區域的反恐形勢一直未能明顯好轉，局部地區呈現惡化趨勢。一是在亞丁灣附近區域，也門國內局勢持續動蕩，美國介入后，當地“阿拉伯半島基地”組織(AQAP)的活動依然猖獗。同時，索馬里的 “青年黨”等極端伊斯蘭組織和恐怖組織仍舊大行其道。由此使得亞丁灣區域可能成為未來海上恐襲事件的易發區域。二是“伊斯蘭國”和“基地”等恐怖組織加大了對印度洋沿岸國家的滲透,并已在東北印度洋區域的孟加拉國等國形成了恐怖活動網絡。三是巴基斯坦西北部等地區的恐怖勢力活動依然猖獗。值得注意的是，港航產業及相關的陸上集疏運系統的行業特點使之容易成為恐怖勢力發起襲擊的場所和對象。由于中企運營的瓜達爾港口所在的巴基斯坦俾路支省是恐襲事件的多發區域，隨著瓜達爾港基礎設施規模不斷擴大，以及該區域參與港口建設、運營以及從事相關輔助產業的中國公民日益增多，相關設施以及中國公民群體面對恐襲風險的脆弱性將不斷上升。

三

面對“海絲路”印度洋沿線港口聯通的風險因素，中國需在項目層面、中國與地區國家的雙邊關系層面以及參與印度洋區域合作層面切實采取措施，防范、降低中國參與印度洋港口項目的風險。

第一，在項目層面上，宜進一步加強項目布局、改善投資策略、拓展投資合作模式，以規避投資風險。一是可考慮進一步投資、運營緬甸、孟加拉國、東非沿岸等地港口，增強中國港企在“海絲路”海上互通格局中的影響力。二是中國建工和港口營運企業的優勢在于資本、技術與效率，但在應對東道國政策風險、社會風險方面存在薄弱之處。因此，中國企業宜與當地或第三國企業合作開發印度洋區域港口，由此不僅可充分發揮各方優勢，實現互利共贏，還可通過多方利益捆綁，降低項目風險。三是中企在投資相關港口項目時，可在亞投行、絲路基金、國家開發銀行等國際、國內金融機構的支撐下，選擇國內外商業銀行、主權投資基金、民營金融機構作為合作伙伴，以拓展資金來源并提升運營效能。四是支持并充分發揮國內包括水運行業研究院所在內的交通設計、規劃機構的作用，促進區域國家分享中國的港口及綜合交通體系發展規劃經驗。一些西方國家的機構在此方面的經驗值得借鑒，如總部位于鹿特丹、專營海事與港口業務咨詢服務的國際性金融和戰略咨詢公司——“海洋交通業務策劃”(MTBS)與亞洲開發銀行、斯里蘭卡港務局共同制定了斯里蘭卡國家港口發展總體規劃，包括國家政策方針 (NPD)、單一港口發展計劃 (PDPs)以及建設港口集疏運系統的技術咨詢。*“MTBS and ADB Aid Sri Lanka”,http://www.portstrategy.com/news101/world/asia/mtbs-and-adb-aid-sri-lanka-deal. Road Development Authority (RDA)；“Port Access Elevated Highway Project”, http://www.rda.gov.lk/supported/project_progress_pmu/elevated_highway/elevated_highway.html. (上網時間：2017年6月9日)鑒此，在參與“海絲路”印度洋沿線港口建設、投資與運營的過程中，中國政策性銀行、建設與運營企業、商業投資機構亦可強化與相關規劃設計研究機構的合作關系，并在此過程中助力中國技術、標準“走出去”，提升中國在環印度洋交通體系建設中的影響力。五是拓展港口建設產業鏈，助力中外產能合作，以港口建設為基礎，將中國企業的業務范圍拓展到疏浚、陸域吹填、路橋、機場以及相關的成套設備供應與安裝。通過拓展和延伸產業鏈一體化服務鏈條，深化中國與東道國的產業聯系，并擴大中國參與的港口項目為東道國創造的“發展紅利”，進一步推動中國與區域國家在共商共建“一帶一路”的進程實現互利共贏。

第二，在雙邊層面上，需在政策溝通、貿易與投資便利化、加強對象國保障海上互通的安全能力建設等方面采取措施，以維護、優化項目落實與推進所需的良好政治氛圍與投資環境。一是加強中國與印度洋相關國家的政策溝通，努力探索和擴大合作空間。例如，雖然中印兩國在地區安全問題上存在一些分歧，但兩國在保護海運通道安全、維護區域局勢穩定方面存在共同利益，在海上反恐、打擊海盜、防止海洋污染等領域存在一定的合作空間，而且中印在反對美國實質稱霸印度洋問題上可找到“共同話語”。*李紅梅：“印度洋地區安全結構演變的新態勢及原因探析”，《國際論壇》，2017年第1期，第21頁。鑒此，在“一帶一路”建設進程中，需對印保持戰略耐心，通過漸進、務實的合作，努力擴大合作空間。二是以中國與東道國之間的政府部門對話協調機制、專業工作組協作機制等為重點，進一步構建多層次的政策溝通與協調機制，以之推動中國與相關國家在港口建設規劃與技術標準領域的對接，協調東道國加強港口項目運營所需的電力等配套設施建設，并推動雙方在臨港工業區與自貿區建設、城市開發一體化項目等方面的深度合作。三是切實推動中國與“海絲路”印度洋沿線國家的投資與貿易便利化，以推動訂立雙邊投資協定、建設自貿區或產能合作園區，促進中國與各國的互聯互通和經貿投資關系。四是可通過軍售、人員培訓、情報分享、技術轉讓等方式，提升巴基斯坦、斯里蘭卡和孟加拉國等國的安保能力建設，從而進一步深化雙邊關系，并有助于維護中國在其境內投資的港航基礎設施及派駐人員的安全。

第三，在區域層面上，中國需協同地區國家，加強新形勢下區域新機制的創設，并強化中國對部分既有區域機制的參與，以提升中國對印度洋海上交通與安全治理領域的參與度和影響力。一是需創設并推進與“海絲路”建設相關的安全與經濟合作機制。宜探索制定相關海上安全機制，如推動制定印度洋區域艦船海上相遇行為的相關規則；需推動建立統一的物流管理機制，促進國際通關、換裝、多式聯運有機銜接，逐步形成兼容、規范的運輸規則，提升區域內跨境運輸便利化水平；可探索建立印度洋區域港航合作機制，并推動中國運營部分的印度洋港口之間以及其與中國國內港口構建港口聯盟，吸納關聯產業的企業參與，構建中國運營的印度洋港口之間的支線航運網絡，從而強化其與中國沿海航運中心的航線聯系與港際合作關系，提升和鞏固中國在國際航運、物流體系中的地位，并帶動印度洋區域國家的發展。二是加強與環印度洋地區合作聯盟等現有區域合作機制的對接合作。作為環印聯盟的對話伙伴國,中國在印度洋區域的經濟與安全利益不斷增加，可通過加強中國與環印聯盟中非洲國家的合作作為切入點，探索“海絲路”海上互通倡議與環印聯盟議程的對接，拓展中國與環印聯盟在海上互通領域的合作空間。三是加強與全球性國際組織在印度洋區域治理方面的合作。在印度洋反海盜活動領域，中國可加強與國際海事組織(IMO)的合作，在印度洋非傳統安全治理領域主動發聲。具體而言，中國可嘗試參與《吉布提行為準則》*2009年1月下旬，國際海事組織(IMO)在吉布提舉行會議，根據西印度洋、亞丁灣和紅海區域海盜襲擊和武裝搶劫事件的發展態勢，制定應對準則，即《吉布提行為準則》。行為準則涉及的國家聲明將通過國家聯絡點和信息中心系統分享與報告有關信息，在抑制海盜和武裝劫匪襲擊時保持充分的合作與符合國際法的行動，并涵蓋了共同行動的可能性。2017年1月中旬，IMO在沙特吉達召開會議，修正了《吉布提行為準則》，使之不僅針對在西印度洋和亞丁灣區域打擊海盜和海上武裝搶劫團伙，而且適用于打擊人口走私、非法捕魚等海上違法活動。參見“The Jeddah Amendment to the Djibouti Code of Conduct 2017”, http://www.imo.org/en/OurWork/Security/PIU/Pages/DCoC.aspx. (上網時間：2017年6月19日)進一步修訂進程。此前，參與這一準則制定進程的國家除了印度洋地區國家和在該地區存在領地的英、法兩國以外，美、日等域外國家及相關國際組織也參與其中。中國有義務以域外大國和重要利益相關方的身份積極參與后續的文件修訂過程，并且可在今后的反海盜、反恐海上巡航以及海上搜救行動中，提供更多的公共產品。藉此不僅可保障“海絲路”互聯互通體系的建設，而且有助于提升中國在區域乃至國際規則制定領域的影響力和話語權。

綜上所述，在建設“海絲路”的背景下，諸多印度洋港口或大型良港的潛在選址地點的經濟、戰略意義將日益凸顯，并將會匯聚更多的國際關注。中國參與“海絲路”印度洋沿線港口項目的進程將是對中國的經濟能力、風險防控能力和國際議程設置能力的綜合考驗。這一進程的穩步推進將改善印度洋海上互通的基礎條件與格局，為“一帶一路”倡議的有效落實、實現中國與區域國家互利共贏奠定堅實基礎。○

(責任編輯：吳興佐)