論國家治理能力的社會建構

文/張振波 金太軍

論國家治理能力的社會建構

文/張振波 金太軍

國家治理能力的建構主義取向

自從“國家治理”進入中國頂層設計的政策文本，其無論是作為一個治道邏輯的闡釋學概念，還是作為一種治國理政的模式選擇，都標志著我國進入國家建構、社會建設以及國家與社會關系重構的新的歷史階段。在新階段中，將實現“國家自身制度體系的完善與成熟”與“經濟與社會現代化的全面發(fā)展”的統(tǒng)一與融合，并在社會建設整體推進、社會發(fā)展共擔共享的過程中實現國家治理能力的切實提升。因此可以說，當前時期的國家治理呈現出建構主義的內在取向，而國家治理能力提升也相應地需要以社會建構與社會治理為基本實現路徑。

以國家對社會的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，是建立在功能主義與解釋主義的二元認識論基礎之上的。功能主義假定人都具有自然理性和利己取向，因而是被動的和反應式的，通過科學管理方法和制度規(guī)則的應用，就能得到整齊劃一的行為取向和預想建構的社會現實，因而其關注點在于行政單位間機構、結構和功能的協調性；解釋主義則假定人是積極的、有目的的、有創(chuàng)造性的主體，主張從行動者的立場和視野出發(fā)尋求對制度施行和政策創(chuàng)制的解釋與認同。兩種認識論往往都被視為是一種單維度、僵化封閉的行政理論，它們要么關注制度結構，要么聚焦主觀個體，而未提供一幅描繪全部公共行政模式的完整圖景。

建構主義融合了批判性反思和后現代思想在辨證思考、溝通對話、差異包容以及分權自治上的觀點，主張在自我治理、參與民主、公共協商、多元協同等方面有更多的建樹。從理論范式上來說，國家治理的頂層設計及其社會深耕，體現了公共行政從功能主義、解釋主義向建構主義轉變的系統(tǒng)過程，這突出體現在其內含的“國家”與“治理”的二維屬性上：它雖然仍然以公共秩序和政治合法性的維護為要旨和目標，但其要求政策議程和治理實踐中的多元參與和彈性化，并以包含了微觀規(guī)則和宏觀制度的國家治理體系對這一多元共治過程予以確認和保障，從而推動公共性的合理擴散和公共利益的切實增進，并最終實現動態(tài)韌性的公共秩序和基于治理過程的政治合法性。因此，在國家治理的話語范式中，國家與社會不再是相互對立、各自劃界的獨立實體，而應是交織的、互構的、具有合目的性的、作為整體的兩個方面的。因而，在這里，如何突破國家與社會的敘事邏輯的不相符（宏大的與日常的）、指涉主體的不一致（整體的與個體的）、分析層次的不統(tǒng)一（頂層的與底層的）、實存形態(tài)的不匹配（碎片的與組織的）等研究壁障，就成為建構國家治理體系與治理能力的關鍵所在。基于這一考慮，筆者認為：國家治理并不全然取決于宏觀規(guī)劃與頂層設計，國家治理能力也絕非國家與社會互動機制的標準化產出；在高度復雜、不確定與風險多發(fā)集聚的當代社會，應通過在社會領域中的價值引導、結構塑造與程序設置，自下而上地尋求國家治理能力的社會建構。

國家治理能力的社會建構路徑

有效的國家治理能力并不是治理國家事務和社會公共事務的諸多能量和力量的簡單相加，而是所有能力構成的一個有機整體，是一種多元的、動態(tài)的、韌性的綜合能力。國家治理能力的社會建構，就應通過價值重塑增強國家治理的濡化能力、通過結構調整型構國家治理的組織秩序并通過程序設置開辟國家治理的實踐進路，從而自下而上地促進國家治理的能力提升。

1． 國家治理價值的社會建構：公共價值管理與權利價值確證

在中國“壓縮的現代化”發(fā)展過程中，通常歷時性、階段性演進的現代性內涵，是以共時性、混雜性狀態(tài)內在混合并呈現出來的。在這種傳統(tǒng)性、現代性與后現代性奇異結合的異質性社會中，傳統(tǒng)的以家長、權力、均平為本位的價值觀念在構筑社會本性的同時也遭受到前所未有的質疑和沖擊，而時新的以自由、自我、自覺為標的的價值訴求卻因缺乏相適應的社會觀念、組織結構和制度支撐而呈現出“異端生長”的情態(tài)：一方面，人們在追逐自由、富強、民主的過程中卻丟失了安全、平衡、幸福的生活意義，在建構高效、技術、官僚的現代管理機制的同時卻又忽視了“道德和諧性和互惠互利性”的普遍原則，在這樣一個缺乏有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合共同體感知的復雜社會中，經濟社會的現代化過程反而會滋生社會沖突與動亂；另一方面，迎面撲來的消費時代使人們在尚未擺脫生存困境時就開始關注生活必需品和生存空間的滿足，生存與消費的連結不但提升了前者的標準和成本，又使后者平添了權力獲致與權利爭取的厚重價值功能（例如應星在當前轉型社會中發(fā)現了一種以“氣”為特征、以“人格尊嚴和底線承認”為標的價值性社會抗爭行為類型）。

一個國家和地區(qū)對于恰適的治理體制的創(chuàng)制或選擇，受制于人的行為和社會運行的內在文化機理，而生成社會共識以促成治理改革的力量，則取決于人們價值觀念的一致性以及治理體制對這種價值觀念的適應性程度。事實上，如果說基于技術、理性的科層化的傳統(tǒng)公共行政是以工具理性為原則的話，那么強調個體能動作用的、在國家與社會互動過程中實踐的國家治理，則強調價值理性在國家治理實踐中的主導性地位。實現這種價值主導性在社會中的深耕，就應從變動中的價值管理與穩(wěn)定的權利價值兩方面進行建構：一方面，公共價值管理理論在質疑新公共管理實踐對公共行政“價值理性”的矮化、對公平與正義等民主價值的蠶食基礎上，主張把創(chuàng)造公共價值作為公共管理的出發(fā)點與落腳點，強調圍繞創(chuàng)造公共價值實現治理機構與資源的整合，把政治與行政、事實與價值有機整合起來。另一方面，在價值理性層面上，現代社會還致力于為生活于其中的每一個個體提供時代“祛魅”后的倫理理性支撐，并重塑一種國家與社會在意識形態(tài)話語實踐中可以實現良性互動和共同進步的基本關系模式。在國家治理價值的社會建構中，個人潛力的發(fā)揮、目標的實現、利益的追求以及權利的保障具有壓倒一切的優(yōu)先性，個體權利的確證與權利價值觀的形塑則能為這種優(yōu)先性提供必要的保障和文化基礎。

2． 國家治理結構的社會建構：主體責任關系與多元治理形式

轉型中國的政治社會結構特征，映照著國家治理能力的結構性困境，體現為：首先，計劃時代的制度殘留根深蒂固且阻滯了現代制度效能的發(fā)揮。計劃時代的一些制度殘留殘喘茍生于現代制度體系中，而任何制度沖突、僵化乃至低效的顯現都將引發(fā)制度信任的降低和制度僭越的生發(fā)；其次，以縱向管理為原則的當代官僚體系漸顯疲態(tài)和低效。彰顯等級序列、權力關系及制度規(guī)章的科層官僚體系，在當前愈發(fā)難以應對現代政治過程中行政決策的多元復雜需求，其治理與自治能力的不足愈益凸顯；最后，前瞻性的國家治理制度體系尚未建構完成。當前社會治理體系傾向于將社會成員社會關系約簡為由一定規(guī)則所規(guī)范并可以由特定權威來控制的交往關系，然而這種自上而下的制度推行不僅難以適應于現代性急劇展現的場景，甚至會與風險本身糾纏互生徒增不確定性甚而成了風險的寄舍。故而，國家治理體系的形成與演進是意向性建構與隨生活變遷而不斷調適的雙向過程，既表現為自上而下以頂層設計為形式的宏觀建構過程，更應是自下而上地以政治訴求為標的的微觀調適過程。

國家治理結構的社會建構，是指以多元參與、動態(tài)互動、整體推進為路徑，來消除計劃時代制度殘留、彌補科層官僚制度不足并建構前瞻性的國家治理體系，為此需要明確主體責任、建立主體間伙伴關系并設計多元治理的操作程序。這一過程首要的是基于國家與社會之間的統(tǒng)一契合關系并明確前者應盡的責任范圍，這些國家有限責任理應包括塑造政府與公民的合作關系、利用非政府力量進行公共領域培育、推動社區(qū)自治和基層民主建設等。當然，政府有限責任的恪守是與科層官僚的工具——技術理性相悖反的，因而應超越傳統(tǒng)的縱向科層體制。為此，風險社會中國家治理結構的社會建構，就應實現從以職能分配、按部門設置機構和規(guī)則為標志的傳統(tǒng)意義上的治理向以目標、倫理原則和具體工作機制為主要內容的全新治理模式轉變；國家也要積極與日益壯大的市場機制和社會自組織機制建立互動機制，形成一個結構緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進行“反思性監(jiān)控”的現代治理體系。當然，激活國家治理結構潛能的關鍵還在于將抽象的制度設計轉變?yōu)榭梢姥牟僮鞒绦颍@些程序既可以基于正式的、法定的權力規(guī)制體系，也可以非法定的、非正式的關系表現出來，形成圍繞特定公共事務的非等級、水平性、合作性主體關系機制。

3． 國家治理程序的社會建構：社會自組織與專家決策中的多元協商

在市場經濟與全域風險的沖擊下，當代社會日益呈現出社會領域的相互差異性、去中心化、分散性與多元性，以及現代生活關系的多面向化、自我空間化、隱秘化與多選擇化，從而使得社會生活形式愈發(fā)散碎、愈發(fā)離心化。同時，市場化競爭還產生了不斷擴大的利益分化，由于沒有組織使市場化改革之后高度異質性和流動的個體產生持續(xù)交往，市場經濟中的陌生人社會很難形成互惠交換的規(guī)范，在缺乏能影響政策議程的社會組織參與的情況下，人們往往無法順利完成“公民”角色轉換。這種主體人格缺乏的狀態(tài)，也使得其難以建立起對國家的信任。而且，在復雜現代化的風險共生情境下，人們在強調多元意識、自主觀念的同時又相當依賴于社會機制和照護系統(tǒng)——事實上，正是專家及其知識決定或規(guī)定了后發(fā)國家在現代國家建構與社會建設中社會認識的空間、社會的分配以及社會秩序的生產。然而，專家系統(tǒng)的權威性，在高度的科技爭議事件中回避了社會民主溝通的層面，反而損傷了專業(yè)提供服務社會的功能，社會行動者則常因專業(yè)權威的迷思而喪失了其行動的信賴。特別是當人們對于專家知識的爭執(zhí)涉及事件背后的“后設價值”或施行體制的質疑，則將完全瓦解現代社會多元性意義，更勿論形成對公共事務的整合性治理力量了。

國家治理的能力取決于社會力量的支持與合作。在建構主義看來，盡管多元社會中的個體覺醒難以避免且十分必要，但散碎的個體往往會在有限的本體概念中持續(xù)調適其行為策略以應對差異化的生活情境，唯有通過與他人發(fā)生聯系并對他人做出回應，才能超越其原有的想法并達成一種新含義的理解，從而創(chuàng)造新的可能性和新的辦法以處理世界的無序和差異。基于這種社會建構理路，就需要將國家治理之制度的、技術的、科學的理性置于“社會理性”中來考慮，讓那些關聯于、影響于、來源于社會的公共決策立基于公眾的理解與選擇。為了實踐這種建構原則，就需要構建一個統(tǒng)括了多種治理力量和社會資源的多元協商體系。在這種組織體系中，國家政策議程散落于更加貼近民眾日常的生活場域，并以理性對話和平等交流的方式實現行政力量與社會訴求的碰撞、互諒與相互實現，從而取代過去國家與社會之間以單向控制為主要形式的串聯方式。在這種多主體間平等溝通的平臺和機制的基礎上，人們能夠在濃厚的民主參與體驗中實現個體偏好的轉變和匯聚，進而為自組織結構、協同治理力量與國家治理能力的建構與提升創(chuàng)造主體條件。

國家治理能力社會建構的限度及其超越

應該看到，作為一種自下而上的行動路徑，國家治理能力的社會建構路徑亦存在局限性，表現為兩方面：一方面是其高度關注社會人權宜或確定的、偶然或例行的、脆弱或韌性的、情感或實用的日常活動及其內在含義，旨在通過對生活化訴求與行為、民情風俗與政治價值觀以及各種非正式制度的分析而自下而上的提升國家治理能力。然而，正式與非正式制度在實踐中或一致或相反、或共生或互斥、或對立或融合，呈現出復雜多變的匹配與互動邏輯，建構國家治理能力與體系不僅需要自下而上地以社會訴求為標的的微觀調適，更需要而上而下地以頂層設計為形式的宏觀建構。另一方面，社會建構對于多元力量的彰顯和強調，可能會在不同主體間引發(fā)應以何者為導向、該以市場倒逼還是政府先導為路徑的爭議。事實上，答案就存在于問題之中：近些年在“將市場帶回社會”過程中所引發(fā)的種種社會不平等、社會不信任和社會不穩(wěn)定現象，就充分表明忽略國家作用而以市場機制尋求社會建構的本質缺陷。

因此，在尋求國家治理能力之社會建構路徑的同時，既要將國家治理能力提升與體系建構結合起來，又要發(fā)揮國家在宏觀引導、頂層設計、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。值得指出的是，在建構國家治理體系的過程中，應該看到國家自身在結構上也具有很大的彈性，能夠因應時勢的變化，調整權威中心的運作方式以對不同的治理機制做出適應性調整，因此應避免將國家治理體系與傳統(tǒng)國家政制形式對立起來，甚而對國家內部治理結構的變革形成某種不利的誤導。進而言之，社會主義中國“摸著石頭過河”發(fā)展至此，各類社會問題讓國家和政黨都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國家的性質和立場必須變得更清晰、更準確，在發(fā)展市場經濟的同時堅持社會主義核心價值，以此才可能維系有中國特色的社會主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

還需指出的是，基于建構主義視角的國家治理能力提升方案，應充分考量人之所以不同于動物或神明的思維復雜性：人們往往持守著穩(wěn)定、持久而潛隱的內在價值，不因情境的暫時轉換而變動；同時，又會依照強弱程度不同的需求而接受激勵，并在這種梯狀排列的需求滿足中形成階段性的價值訴求。國家治理承載了政治在塑造和滿足人性上的科學性和藝術性，因此唯有契合政治所具有的穩(wěn)定與變動的兩種功能屬性，才能實現長效而普遍的社會深耕與建構。換言之，國家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性質，并提供一種指向、規(guī)約和懲戒的普遍原則；另一方面，又要將這種普遍原則落實在對一件件公共事務的處置上和一項項具體政策的議程中，在價值與現實、制度與實施的互動關系中開辟自身的發(fā)展道路并找尋具體的實踐形式。從這個意義上來說，在尋求國家治理能力的多元化、公開性、參與性、動態(tài)性的社會建構過程中，雖然不可能每次溝通都能達成一致性共識，也不是所有協同共治關系皆為有效的問題解決路徑，然而作為一種理想表達或未來模式，即便它為苦澀的現實所限定而注定只能偶爾成功或部分有效，但只要對這種治理模式的記憶還在，它就具有不斷出現和持續(xù)建構的可能。

（張振波系南京審計大學國家治理與國家審計研究院研究員，金太軍系南京審計大學國家治理與國家審計研究院教授、教育部長江學者特聘教授；摘自《社會科學研究》2017年第6期）