當前“新三農”問題及政策選擇

文/項繼權 周長友

當前“新三農”問題及政策選擇

文/項繼權 周長友

新時期的“新三農”問題

1996年，溫鐵軍將“農業、農村和農民”問題概括為“三農”問題。2003年國務院《政府工作報告》首次將“三農”問題納入報告，強調“農業、農村、農民問題，關系我國改革開放和現代化建設全局”。不過，當時對于“三農”問題的具體內容并沒有明確的界定，不同時期和不同學者有不同的理解和解讀。2011年，華生將“農村土地制度、農產品價格和農民稅費負擔”稱為“舊三農”問題，將“農用地流轉和規模經營”“農村土地的非農使用”和“農民進城務工”界定為“新三農”問題；李培林（2006）將全球化和中國社會快速變遷衍生出的“農民工、失地農民和農業村落終結”視為“新三農”問題；陳林（2007）則將“農民、農資和農官”視為“新三農”問題；吳太貴和陳湘舸（2012）將“農業劣質化”“農村空心化”“農民豐裕型貧困化”稱之為“新三農”問題。雖然不同的學者對“三農”問題有不同的解讀，但均認為其重點和內容會隨著時間的推移而發生改變。隨著工業化和城鎮化的迅速發展，“農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”日益突出，已經成為亟待解決的“新三農”問題。

（一）農村空心化問題

農村“空心化”是城鎮化過程中因農村人口空間分布變遷而衍生出的鄉村聚落“空心化”和住宅“空心化”等一系列現象的統稱。近些年農村人口的外流數量非常龐大。2015年《中國統計年鑒》人口數據統計顯示，1995年農村人口數峰值達到85947萬人，2015年農村人口數為60346萬人，農村人口凈減少25601萬人。據2010年和2015年《中國城鄉建設統計年鑒》的統計數據，中國農村自然村數由2010年的2729820個減少到2015年的2644620個，平均每年約有1．3萬個自然村消失，200人以下自然村從2010年的1311448個減少到2015年的1212396個，平均每年減少約2萬個。除了城鎮近郊推動的“村改居”工程導致自然村數減少外，許多遠離城鎮的自然村因為人口的大量外流而“自然”消失。預計2020年中國常住人口城鎮化率將達到60%左右，未來幾年將有1億左右農村人口遷移進城，農村空心化現象將更加突出。

（二）農業邊緣化問題

隨著工業化和城鎮化的發展，我國農業在整個國民經濟體系中的地位持續下降，農民日益兼業化，農村土地出現“拋荒”現象。1978年農業占GDP的比重為28．2%，到2015年農業產值僅占國民生產總值的8．9%。近年來農業產值年平均增長速度維持在4%左右，明顯滯后于第二、三產業的增長速度。從世界主要工業發達國家的經驗來看，工業化過程中農業產值比重下降不可避免。這些國家農業產值在整個國民經濟中所占的比重目前大多維持在1%左右，如日本2011年農業產值占整個GDP比重為1．2%，世界主要農業產品大宗出口國之一美國的農業產值僅占GDP的1%。由此觀之，隨著工業化的推進，中國農業產值占GDP的比重會進一步下降。

（三）農民老齡化問題

2015年中國65歲以上老年人口所占比重為10．5%，遠遠超過聯合國提出的一個國家或地區65歲以上人口占總人口比重超過7%的人口老齡化衡量標準。在快速城鎮化過程中，大量農村青壯年人口進城務工，導致農村地區老齡化問題更加突出。根據2015年《中國人口與就業統計年鑒》中相關數據推算，2015年農村地區65歲以上老年人口所占比率為11．52%，城鎮65歲以上老年人口所占比率為8．88%，城市65歲以上老年人口所占比例為8．91%。城鎮化的發展不僅讓農民老齡化問題迅速凸顯，也使傳統農村“養兒防老”的家庭養老模式受到嚴峻挑戰。現階段農村地區的社會化養老服務機制非常薄弱，根本無法滿足養老社會化服務的需要，而基層地方政府普遍面臨財政困難，難以大規模投入公共服務型養老事業。雖然大量農民進城務工為城市貢獻了勞力、技術和稅收，但受城鄉二元化體制的阻礙最終并未被城市接納為市民，年邁病弱后被迫回到家鄉，事實上成為農村社會和政府的“負擔”，需要農村社會和地方政府投入更多的資源來解決他們的就業、醫療以及養老問題。這進一步加劇了基層政府的財政壓力，使農村社會保障不堪重負。

“新三農”問題的兩極判斷

鑒于當前“農村空心化”“農業邊緣化”和“農民老齡化”日益突出，不少人對中國工業化、城鎮化和農村的未來發展表現出深深的憂慮，甚至對農村的未來作出悲觀的判斷。例如，賀雪峰（2015）就認為，當前中國農村“人情惡性競爭、住房無序攀比、人際關系變得冷漠、賭博愈益普遍、地下宗教泛濫……幾乎涉及農村社會生產生活的各個層面”，對以上問題的解決“短期不抱太大希望”。有些人甚至認為，隨著中國工業化和城鎮化進程的發展，未來農村將消逝，農業將衰落，農民將消失。因為，隨著工業化和城鎮化的迅速發展，大量農村人口遷入城鎮，農村社會日益城鎮化，“鄉土中國”也將過渡到“城鎮中國”，“農業文明”最終將被“城市文明”所取代；隨著大量農村青壯年人口向城鎮遷移，從事農業生產的勞動力將持續減少，越來越多的耕地被“拋荒”將成為必然，農業的衰落也不可避免，不少地區“老人農業”已成為一個普遍現象；由于農業因其產值低而無法獲得相對較高的勞動報酬，越來越多的農村青壯年選擇放棄農業而前往具有較高收益回報的制造業或服務業就業，將來年青一代既無從事農業生產的愿望也無從事農業生產所需的相關技能，人口大國將面臨無人種地的困境。“當二十世紀四十、五十、六十年代出生的農民一點一點凋亡殆盡之后，中國的農民就徹底消失了”。正因如此，唐克軍（2004）認為20世紀60年代及其以前出生的農民很可能是中國“最后的農民”。

值得注意的是，賀雪峰和溫鐵軍等學者認為農村的衰敗和“新三農”問題的出現是工業化、城鎮化和市場化發展的結果，對工業化和城鎮化發展及破除城鄉二元化體制等重大改革的正當性和必要性持懷疑甚至否定的態度。賀雪峰認為“土地流轉和資本下鄉弊病叢生”，“政府不應鼓勵農民工返鄉創業”，強調現階段城鄉二元體制的存在為大量有進城失敗擔擾的農民提供了土地等生產資料保障，為中國在推進工業化和城鎮化過程中實現社會的高度穩定奠定了堅實的制度基礎，更是未來走出“中等收入陷阱”的重要制度保障。溫鐵軍、楊帥（2016）則強調在中國現行條件下應“立足于現有的城鄉二元結構”建設新農村，“社會主義新農村建設，針對的話語是現代化、工業化、城鎮化”，“要在市場化和城市化以外來想辦法”。

與此相反，一批學者對“新三農”問題的解決及未來農村發展持“謹慎樂觀”的態度，他們將當前所面臨的“新三農”問題視為難得的轉型發展機遇，認為許多長期困擾“三農”發展的問題可獲得解決，未來的農業和農村發展充滿希望。黃宗智就曾指出，人口迅速增長與土地資源有限之間的矛盾是長期困擾中國農村和農業發展的一對基本矛盾，“人多地少”的現實導致“農業內卷化”現象的出現，不計勞動力成本地加大對土地資源的開墾和利用不僅導致自然生態環境日趨惡化，更不可能實現農業現代化和推動農村經濟發展。當前部分村莊出現的“空心化”現象既可以減輕長期以來人口過密對土地資源形成的壓力，有助于恢復自然生態平衡，同時也能為農業科技的進步創造條件，促進農業生產效率的提高。因此，劉守英強調，工業化和城鎮化為農業生產經營方式和制度安排轉變提供了轉型契機，有助于解決長期困擾農業生產發展的過密農業人口與土地的緊張關系問題。韓長賦則從農產品市場供給的角度對當前農業生產中結構性矛盾進行分析，強調農業發展過程中“量”的減少并不能被視為“農業邊緣化”的有力證據，而“質”的提升才是農業走向現代化的必由之路。工業化和城鎮化進程從供需兩方面均對農業發展轉型提出了新的要求，這也是當前推動中國農業“革命”的根本動力。一些人士則批評“農民將消失”的論斷或預言過于“杞人憂天”，“農民將消失”是一個偽命題，因為，工業化和城鎮化不僅為新農業和農村發展提供了機遇，也為新型農民的培育和成長提供了舞臺，一代擁有現代農業生產技術，也懂得現代管理知識并能適應市場經濟的新變化的新型職業農民的崛起將為農業現代化注入新的生機和活力。正因如此，未來新農村建設將提速，新型農業將轉型升級，新型農民將應運而生。工業化和城鎮化為新農村建設、農業轉型和新型職業農民的誕生提供了難得的機遇。

化解“新三農”問題的政策選擇

顯然，學界關于“新三農”問題產生的根源、農村發展的前景和未來的對策存在嚴重的認識分歧，對中國工業化、城鎮化和市場化改革也有不同認識和政策選擇。當前“新三農”問題本質上是工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡問題，“新三農”問題的產生也具有客觀性和必然性。“新三農”問題的產生不僅有其歷史背景和經濟根源，也有深刻的制度根源。特別是迄今為止，城鄉二元制度并沒有根本消除，城鄉二元化的體制和政策阻礙了中國城鄉人口和資本的自由流動，不僅使農民失去了平等的發展機會，也制約了農業和農村經濟發展；城鄉二元化制度造成了大量農村人口滯留鄉村，損害了農業生產率提高和農民收入增長，助長了農民兼業、土地拋荒和“農業邊緣化”現象；由于對“市民下鄉”和“資本下鄉”諸多限制，農村人口和資本從農村向城市單向流動，加劇了“農民老齡化”現象。因此，必須進一步深化改革，破除城鄉二元體制，建立健全城鄉一體化發展機制。如果說改革開放以來相當長的一段時期我國城鄉二元體制改革的重心在城市，致力于打破城市的封閉性，鼓勵農民進城并推動工業化和城鎮化發展。在當前及未來一段時期內改革的重點應轉移到農村，著力破除農村的封閉性，推動城市人口、資本、技術和公共服務下鄉，最終實現城鄉之間發展要素的自由流動和公共資源的均衡配置，促進工農協調發展和城鄉協調發展。

（一）農村“政經分開”“戶產分離”，允許“市民下鄉”，為農村發展提供人力支持

中國城鄉戶籍制度具有雙向封閉性，不僅農民難以進城，市民更難以下鄉。長期以來農村集體經濟組織與基層政治組織“村社合一”、政經不分；農村集體產權與農民村籍“戶產一體”，身份不分。農村集體資產的產權邊界不僅決定了村民的村籍邊界、身份邊界和權益邊界，也決定農村基層社區的組織邊界、權力邊界、管理邊界和服務邊界。人員進村落戶或離開村莊涉及集體產權或集體福利的權益，外來人口難以順利進入農村社區。村民離開集體意味著集體資產權益的喪失，因而不愿輕易放棄集體資產，造成大量農民“離鄉不離土”，農村土地“閑置”，難以得到充分利用和實現規模經營，也阻礙了農村內部以及城鄉之間人口的自由流動，導致人口從農村向城鎮單向流動，加劇了“農村空心化”。因此，必須深化農村集體產權制度、戶籍制度、基層組織體制和公共服務體制改革，實行農村“政經分開”和“戶產分離”。這需要進一步明晰農村集體產權，推進農村集體經濟股份制改造，實現農村集體經濟組織與村民委員會組織的組織分開，推動農村集體經濟組織產權獨立、自主經營和走向市場；在明晰并穩定集體產權的基礎上剝離農村居民戶口對農村集體土地、集體經濟和集體福利的依附關系，實現“戶產分離”，為農民自由流動和“市民下鄉”創造條件。“市民下鄉”可以為農村發展提供人力、智力、資金和技術支持，也可以促進農村養老、休閑和服務等諸多產業的發展，為農村發展和農民增收創造機會，增強農村經濟活力。

（二）農業“管住規劃、放開市場”，允許“資本下鄉”，為農業現代化提供資源支持

農業現代化不僅要求人口和技術的自由流動，也要求資本的自由流動和金融資本的支持。長期以來，中國農村土地資源難以流動導致寶貴的資源大量沉淀，難以實現其資產和資本的權能；不少人將“資本下鄉”視為“洪水猛獸”，一些政府部門也對“資本下鄉”“嚴防死守”，大量的人口和資金仍然從農村向城鎮單向流動，而城鎮資本難以進入農村。事實上，工商資本作為一種經營資本本身無關價值評判，其正當與否的關鍵在于工商資本的行為及如何利用。在實踐中，工商資本進入鄉村的確可能會存在農地非農化和資本對小規模經營農戶的控制等風險，但這并不能成為否定工商資本進入鄉村的理由，這些風險完全可以通過法律和制度予以規避。農地非農化可以通過制訂農地利用規劃進行防范，資本與權力結盟可以通過政經分離和政策公開等制度進行監督；資本對小規模經營農戶的控制也可以通過產權制度、分配制度以及管理制度來約束。因此，在農業和農村生產經營中應實行“管住規劃、放開市場”的政策，農業生產、土地利用和農村產業布局等方面均應通過制訂專門的規劃進行引導和調控，對于合規的農村建設和農業生產項目則應放開市場，允許農村內外各種主體和資本自由競爭和進入，從而吸引更多資本和技術進入農村和農業。“管住規劃、放開市場”不僅有利于農村土地等資源的自由流動和合理配置，也有利于吸引“資本下鄉”參與農業市場經營，從而推動農業產業化、規模化和現代化，為農業和農村發展造就新型經營主體，解決“誰來種田”以及“如何種田”的問題。

（三）服務“守住底線、多元供給”，通過“服務下鄉”，解決農民養老等后顧之憂

“農民老齡化”后出現的“養老困境”是農村養老服務供給不足的直接表現。這一方面是由于農村社會化和市場化服務的有效供給不足，另一方面也是城鄉公共服務資源分配不均的反映。快速城鎮化背景下農村青壯年人口的持續外流導致傳統“養兒防老”的家庭養老模式難以為繼，傳統的“以地養老”的傳統經濟模式不具備可行性。當前迫切需要進一步加大農村公共服務投入，推動“服務下鄉”，為農民提供養老等公共服務保障。應加快城鄉基本公共服務一體化建設，推進城鄉基本公共服務均等化，為城鄉居民提供平等的公共服務保障。這樣既可以保證守住農民的生存底線，也可以確保守住公民的權利平等底線。在任何社會中，財政供給及公共服務能力都具有有限性，單純依靠國家投入建立公共服務體系難以充分滿足農民多樣化且日益增長的服務需求，在加強農村基本公共服務體系建設的同時還應引導發展多元化的社會服務體系。農村可以充分利用和支持傳統家庭養老模式，鼓勵和支持社會化養老設施的建設，不斷開發社會化和市場化養老產品，為農民提供多元化、多層次和便捷可及的養老服務。

系華中師范大學政治學研究院；摘自《中國農村經濟》2017年第10期；原題為《“新三農”問題的演變與政策選擇》）