打擊跨國犯罪情報協作機制研究

金強

內容摘要：跨國犯罪對國際社會帶來前所未有的沖擊。加強情報交流，建立有效的情報協作關系，是各國警務部門共同打擊跨國犯罪的必然選擇。為保衛國家安全和維護國際秩序，我國公安機關應當深入分析打擊跨國犯罪的工作現狀和存在問題，確立針對性策略，建設規范有序、高效運行的打擊跨國犯罪情報協作機制。

關鍵詞：跨國犯罪；情報；協作機制

一、導言

犯罪沒有國界的限制。跨國犯罪（Transnational Crime），從語義角度講，是指跨越國境的犯罪，是犯罪人非法進出兩國或兩國以上實施危害社會的行為。 跨國犯罪的犯罪主體、行為或結果跨越兩個或兩個以上的國家，滲透至各個國家的社會生活領域，嚴重擾亂到國際社會的正常秩序。跨國犯罪不僅對相關國家構成威脅，而且影響到其他國家甚至整個人類社會的根本利益。受到全球化進程的刺激，跨國犯罪日益猖獗，已然成為國際社會必須嚴肅對待的棘手問題。

為有效打擊跨國犯罪，各國政府之間需要加強合作、交流信息并且協同行動。跨國犯罪情報協作就是各國警察機構及其情報部門之間通過協調與合作，促使本國情報信息的國際間流動，實現各國警察機構對涉及本國的他國犯罪情報的同步更新，其基礎和動因就是發揮情報作用來打擊跨國犯罪，進而維護本國社會秩序和國家安全。跨國犯罪往往超越單一國家警察機構的能力范疇，唯有開展國際警務合作、實行情報協作方能捕捉戰機、提高打擊效率、主動控制跨國犯罪局勢。跨國犯罪情報協作涉及各國警察機構互換國內懲治跨國犯罪的策略方案和共享跨國犯罪活動以及具體案件的情報信息，由此讓犯罪情報得以高效運作并發揮其最大效用，進而為打擊跨國犯罪開辟更為廣闊的實行空間。通過建立穩定的情報協作機制，各國警察機構可以由此搭建跨國犯罪情報的交流平臺、促進相互合作關系的良性發展、實現對跨國犯罪的有效預防和控制，最終成就各國警察在打擊跨國犯罪領域的合作共贏。

歷經三十多年的改革開放，我國在國際舞臺上擔當起更為重要的角色，主導著“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的新全球化合作。“一帶一路”戰略給我國公安機關打擊跨國犯罪帶來新的機遇與挑戰。加強打擊跨國犯罪的情報協作，是我國面對新時期犯罪全球化的迫切需要，是依據國際法實現打擊跨國犯罪的客觀要求，也是履行大國責任、維護國際秩序的必要之舉。近年來，我國公安機關在充分認識到警務協作重要性的前提下，積極與各國執法部門溝通合作，加強聯合執法和協作辦案，在跨國犯罪情報的雙邊或多邊交流方面開展著卓有成效的工作。隨著跨國警務情報協作的不斷深入，如何提高合作的效能，建設并完善打擊跨國犯罪情報協作的有效機制，成為我國公安機關打擊跨國犯罪需要解決的現實命題。

二、提高跨國警務情報協作效能的關鍵點

（一） 決策層面的重視程度

跨國犯罪情報協作的優越性在于通過整合與優化各國警察機構系統內部的情報資源，實現本國警方以他國情報為基礎，投入相對較少的警力獲取更大的打擊效果，使打擊跨國犯罪的整體功能得到最大限度的發揮。形成富有成效的跨國犯罪情報整合與優化并非一日之功，其所需要的是情報資源的海量積累，其所依賴的是大量的人員資金投入。這無疑會是一項投入巨大、見效緩慢的基礎工作，需要決策層面的遠見卓識和耐心呵護。如果公安機關有關領導者認為此項工作無關大局，對其小投入或不重視，就會造成情報建設的硬件投入不足和情報協作的軟件發展不力，最終影響到打擊跨國犯罪情報協作機制的實際效果。

（二） 情報資源的共享利用

犯罪情報是打擊跨國犯罪的戰略性資源，是公安機關的決策依據和制勝利器。跨國犯罪情報的共享是其發揮作用的前提，與打擊效果是成正比的。影響跨國犯罪情報利用的最大問題在于各國警察機構對情報資源歸屬的獨占。非共享的觀念直接影響到各國作為犯罪情報原發地對掌控跨國犯罪完整過程的應有貢獻，使分散在各國的信息碎片無法整合為相互關聯、相互印證的情報鏈。我國公安機關在打擊跨國犯罪的情報協作領域同樣存在共享不足與獨占意識，把所獲取的情報線索作為私有資源，并不積極提供給他國警察機構，缺乏互動的共享溝通。

（三） 實戰部門的主動作為

犯罪情報是打擊跨國犯罪實現有效進攻、先發制敵的先決條件，需要公安機關有計劃、有目的地主動作為。當前我國公安機關往往在偵查某起跨國犯罪案件遇到超出自身所能解決的能力范圍，或者超過本國警察的管理權限與范圍時，才進行跨國犯罪情報協作，現階段所發生的跨國情報協作尚是一種被動狀態的協作模式。如果拘泥于被動式的情報協作，沒有主動追求情報信息的事前整合和研判，我國公安機關就難以實現對跨國犯罪行為真正意義上的有效預防和控制，跨國情報協作所應有時效性甚至實效性亦難以保證。

（四）涉外協作的溝通渠道

跨國犯罪所具有的共同犯罪突出、組織分工明確、隱蔽性較強、反偵查手段多樣化等犯罪特點，要求各國警方應當加強合作交流，確立通暢高效的溝通渠道。從實踐情況來看，我國由公安部為主體與國外或境外警務部門進行聯系，由于高層次接觸導致協作程序相對繁瑣，經歷環節過多，合作成本較高，情報獲取時間偏長，未達到本應發揮的效率。這使得打擊跨國犯罪的過程中，辦案單位無法及時、迅速地掌握重要情報線索，在一定程度上阻礙案情的有效拓展，影響到合力打擊跨國犯罪的效果。

（五）情報信息的分析研判

情報是對犯罪信息的匯總、評估、綜合和解釋的結果。跨國情報只有經過科學的分析才能轉變成打擊犯罪的戰斗力，從而為打擊跨國犯罪的實戰服務。當前的情報利用模式表現為跨國犯罪情報的信息性工作占主流，情報性工作偏弱，即較為重視信息收集，對信息的分析、研判并提煉成情報的較少，不能滿足實戰對跨國犯罪情報的需求。實現跨國情報的有效運用就必須通過情報部門對獲取到的情報信息進行深度分析，以此向實戰部門提供各種有效的戰略和戰術情報，主動發現、控制和打擊跨國犯罪，提高我國公安機關對跨國犯罪的綜合控制能力。endprint

三、打擊跨國犯罪情報協作的基本策略

情報協作是國際社會聯合打擊跨國犯罪的必然選擇，也是我國公安工作實現“情報主導警務”戰略的重要組成部分。我國公安機關應當深入分析工作現狀和存在問題，不斷探索打擊跨國犯罪情報工作的新思路和新辦法，建立起打擊跨國犯罪情報協作的針對性策略。

（一）確立情報主導警務的理念

“情報主導警務”是現代警務的工作方向。情報主導警務是指通過綜合采集、分析和使用情報信息，引導警務決策，提高警務效能，從而達到有效預防和打擊犯罪目的的警務模式。 情報主導警務作為一種主動的、預防為主的模式，因其科學調配有限的警務資源、實現警務效能的最大化而為現代警務所采用，也逐漸成為我國公安機關提倡的整合資源、提高效率的工作模式。情報主導警務不僅僅是簡單的工作方法問題，更是公安工作理念的創新與轉變。打破信息壁壘，整合信息資源，基于現代信息技術，建設情報信息綜合平臺，是情報信息主導警務戰略的關鍵。 打擊跨國犯罪應當確立情報主導警務的理念，加強情報協作，建立起暢通靈敏的情報共享系統，根據整理分析得出的情報來快速確定行動方案，并建立統一指揮、聯合行動的協同反應模式。跨國犯罪情報不僅要在我國公安機關內部實現共享，更要加強與國際刑警組織、其他國家或地區警察機構的情報交流和共享。打擊跨國犯罪的情報主導警務理念講求戰略層次與戰術層次相結合。戰略層次的情報主導警務主要是通過大量情報的分析預測，尋找跨國犯罪的規律特點而制定相應的對策，從宏觀和整體著眼來發揮情報的導向作用。戰術層次的情報主導警務，主要是在戰略決策的指導下，就具體的打擊跨國犯罪解決方案和實施計劃進行任務分工與合作。

（二）加強跨國犯罪情報的基礎建設

打擊跨國犯罪情報部門的重要職責就是不斷拓寬和暢通跨國犯罪情報的搜集渠道，建立起全方位、多層次、高敏度的情報信息網絡，提高和優化發現、識別、獲取跨國犯罪情報的能力和效率。在信息技術高度發達的今天，打擊跨國犯罪情報工作必須充分采用信息技術和計算機技術，依靠信息化有效開發和利用跨國犯罪情報資源，使辦案部門能夠通過各類情報分析平臺，及時查詢、分析、傳遞和共享情報，顯著提高跨國犯罪情報的分析水平。這所涉及的基礎建設是一項投入大、見效慢的長期性筑底工作。我國公安機關必須把對跨國犯罪情報基礎建設的重視置于戰略性高度，在已有資源的基礎上整合情報信息資源和硬件設施，加大在情報系統軟硬件方面的投入，建立起海量的跨國犯罪情報數據庫。

（三） 實現跨國犯罪情報的資源共享

情報的整合與共享是打擊跨國犯罪情報協作的重要內容和精髓所在。跨國犯罪情報能否充分發揮作用取決于情報的交換量，情報的交換量越大就越能發揮其價值。若想實現跨國犯罪情報價值的最大化，就必須樹立情報共享觀念，實現最大限度的情報資源共享。跨國情報的收集帶有地域性，而共享的范圍大小決定著其利用價值，因此我國公安機關對跨國犯罪情報信息要打破地域觀念，在最大范圍內進行整合與共享。跨國犯罪情報資源的整合與共享往往有兩種方式：一是目的性交往的方式，即在發生跨國犯罪活動或需要整合跨國犯罪嫌疑人情報時，以相應的需求有目的地開展的情報信息整合交流活動；二是日常交流的方式，即在日常的警務交流中，各國警察機構的聯絡人員定期或不定期地就當前的跨國犯罪形勢等有關事項進行協商，通過例會形式進行跨國情報的整合與共享。

（四）搭建跨國犯罪情報的交流平臺

打擊跨國犯罪僅僅依靠單一國家或機構是難以完成的，必須加強國際交流與合作，才能實現預期的打擊效果。為加強國際警務合作和犯罪情報交流的實效性，我國公安機關應當與其他國家或地區的警察機構建立多層次合作關系，定期召開聯席會議，協商制定情報協作的制度規范，為共同研究跨國犯罪趨勢和開展情報協作事項提供專門的、長期的、有效的戰略協作平臺。這個戰略協作平臺應包含各階段偵查情報的共享，各地作案人基本信息及犯罪手段的交流，新型犯罪工具的介紹，如果在偵查過程中出現多國法律的沖突，也可以在此平臺上進行相應的研討，制定最終執行措施。 公安部可以授權相應地方公安機關建立直接和快速的聯絡通道，搭建跨國犯罪情報交流的基礎平臺，在具體案件查辦過程中充分利用此類通道和平臺及時交流犯罪情報資訊。公安部亦可嘗試授權地市一級公安局，設立專門部門作為與有關國家特定城市或地區進行跨國犯罪情報交流互助的常設機構，建立起直接聯系交流的平臺，在此基礎上建立并健全打擊跨國犯罪的常態化的實務部門情報交流機制。

四、建設打擊跨國犯罪情報協作機制的框架構想

加強打擊跨國犯罪的情報協作是一項長期而復雜的系統工程，機制建設起著基礎性與根本性的作用。打擊跨國犯罪情報協作機制，是指圍繞打擊跨國犯罪情報協作，在法域多邊性的前提下形成各國警察機構間有關跨國犯罪情報交流與共享的平等、互利、協作運行的職能性制度體系。建立有效的打擊跨國犯罪情報協作機制，將保障打擊跨國犯罪的情報體系有序、高效運行，有利于完善與健全我國國際警務合作機制。打擊跨國犯罪情報協作機制的建設應著力對協作目標、內容、形式、措施及各個環節等做出具體明確的規定，形成規范的可操作性制度，實現打擊跨國犯罪情報協作的可持續發展。

（一）組織體系

完善的組織體系是實現打擊跨國犯罪情報協作的基礎。我國公安機關要積極開展與其他國家或地區警察機構以及國際刑警組織以情報信息交流為核心的執法合作，通過情報交流與各個國家或地區警察機構協作聯合，預防和打擊觸犯共同性法律的跨國犯罪活動。在遵照國際警務合作相關協議與程序的前提下，我國公安機關應組建跨國犯罪情報中心，針對性地搜集各類跨國犯罪情報信息，進行及時分析整理，確保能夠全天候、無障礙地進行跨國犯罪情報的傳遞與交換。

在指揮系統上，公安部是我國公安機關實施打擊跨國犯罪警務合作的主管機關，由公安部主導的情報中心要積極舉辦打擊跨國犯罪情報協作聯席會議并設立相關辦公室，與他國警察機構研究解決情報協作中的重大問題，發布聯合行動命令，制定并改進協作機制相關規則，總結通報情報協作工作情況，在專業層面上建立起對等的打擊跨國犯罪情報協作格局。在實戰部門上，地方各級公安機關依照職責分工辦理打擊跨國犯罪警務合作事務。地方各級公安機關可以與其他國家或地區警察機構相互進行犯罪情報協作，在不違背有關國際條約、協議和我國法律的前提下按照慣例進行，但須報公安部備案。公安部審查收到的國外境外協作請求，對符合相關規定的，交有關省、自治區、直轄市公安機關辦理；對不符合相關規定的，通過接收請求的途徑退回請求方。endprint

（二）協作框架

周密的協作框架是實現打擊跨國犯罪情報協作的載體。協作框架包括信息資源共享、重大跨國案件互查共破、重點協查人員互監共控、優勢警務資源互補共用等工作機制建設。這些工作機制緊緊圍繞打擊跨國犯罪工作實際，重點針對指揮決策、資源共享、執法聯動、警力調配和爭議仲裁展開部署，逐步實現以情報信息為內容、以資源共享為紐帶、以基礎合作為支撐、以執法聯動為核心的情報協作，適應打擊跨國犯罪情報協作的本質需求。

打擊跨國犯罪情報協作框架需要明確日常犯罪情報即時互通、緊急警務事項即時磋商、重大犯罪動向定期研商等協商機制的制度建設。富有成效的協商機制有助于對打擊防范跨域性、共通性、互滲性的跨國犯罪活動的情報互通、警務決策和執法協調，保障打擊跨國犯罪目標的實現。協作框架可以設計形式多樣的跨國犯罪情報交流平臺來促進情報的發掘與共享，并將打擊跨國犯罪情報協作的各項要求以章程規范的形式固定下來，保障情報協作有章可循，從而確立職責明確、結構合理、運行順暢的打擊跨國犯罪情報協作體系。

（三）協作內容

打擊跨國犯罪情報協作的內容十分廣泛，凡是情報工作所涉及的范圍，如情報資源、情報業務、情報技術、情報服務等都可構成情報協作的內容。我國公安機關應根據實際需要，與情報協作各方構建多種內容相結合的協作模式。首先，情報資源是打擊跨國犯罪情報協作的核心內容。我國公安機關只有通過積極與協作各方交換情報，建立充足的跨國犯罪情報資源庫，才能滿足打擊跨國犯罪的需要。情報交流手段除傳統的電話、電報、電傳等形式外，還必須充分開發計算機網絡系統，與國外警察機構之間建立高度共享的跨國犯罪情報資源交流平臺，實現國際刑警數據庫加密系統與公安內網的銜接對接，開發系統實時批量比對自動預警功能。其次，在情報業務上，我國公安機關應當與國外警察機構以及國際刑警組織在跨國犯罪情報工作流程的各個環節如情報收集錄入、加工整理、傳遞存貯、分析研判、整編通報等各方面加強協調配合，突出犯罪情報預警、線索傳遞以及突發重大案事件通報等業務，使之形成一個完整的情報工作鏈，并整合適用于我國公安機關的情報業務領域。再者，情報技術層面上，我國公安機關應與跨國犯罪情報協作各方在情報理論、實踐經驗、專業技術以及從業人才等方面加強交流合作，共同解決情報行政中的難點問題，形成與其他國家或地區警察機構優勢互補、互援共助的格局。最后，在情報服務方面，我國公安機關可以與跨國犯罪情報協作各方通過電話、電傳、郵件等方式，或依托數據傳輸平臺和請求服務平臺，實時提供跨國犯罪情報信息查詢、檢索、發布等服務。

（四）運行方式

情報主導警務要求打擊跨國犯罪情報協作必須具備主動性、針對性和有效性。這是我國公安機關應對跨國犯罪形勢變化的根本要求，也是跨國犯罪情報工作進入到智能化、網絡化、實效化階段的必然結果。妥當的跨國犯罪情報協作運行方式能夠保障情報主導警務的實現。情報協作運行方式包括協作聯動制度和定期輪值制度。協作聯動制度是指在具體的情報協作過程中，相關國家或地區的警察機構根據情報協作任務以及各方的情報能力，確定情報協作關系，協調協作各方配合聯動。定期輪值制度是指某一時段內，相關國家或地區的警察機構作為輪值主體，負責這期間內跨國犯罪情報協作機制的運行，承擔情報協作的日常工作，籌備召開情報協作聯席會議并及時處理情報協作范疇之內的相關事宜。

本著警務合作的理念，我國公安機關必須主動加強與其他國家或地區警察機構在打擊跨國犯罪領域的情報協作，并積極拓寬國際刑警組織渠道，實現情報交流共享、資源高度整合、執法緊密聯動、運轉快捷高效的目標。我國公安機關可以通過外派警務聯絡官不斷延伸海外的觸角，拓展國際警務合作的人脈關系資源，提升應對跨國犯罪形勢變化的適應性和靈活性。我國公安機關應當與其他國家或地區的警察機構建立三級情報梯度協作，重大跨國犯罪如涉及國家安全或影響國家形象的案件由公安部情報部門直接對外協作聯絡，省級和縣級的公安情報部門積極參與，并在公安部領導下對涉及本地的跨國犯罪與其他國家或地區的警察機構直接進行情報交流。全方位、多層次的警務合作將促進我國公安機關開拓情報協作領域、提升情報協作成效，最大限度整合外部各方面資源，形成對跨國犯罪的震懾力和遏制力。endprint