農業供給側改革重在優化“三個供給”

農業供給側改革重在優化“三個供給”

◎黃漢權

農業供給側改革的主旨，是圍繞居民消費升級和市場需求變化，通過體制機制創新，提高農業供給體系的質量和效率，促進農業發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。要做到這一點，就須優化“三個供給”，即在產出端，優化農產品和服務供給質量，實現供給與需求結構相匹配；在投入端，優化資源要素配置，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率；在體制上，優化制度供給，推動資源要素配置和產品與服務供給的優化。

農業；供給側結構性改革；優化

2016年12月召開的中央經濟工作會議，把農業供給側結構性改革單獨提出來，作為供給側結構性改革的四大重點內容之一。2017年中央一號文件《中共中央 國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，也把推進農業供給側結構性改革作為今年“三農”工作的主線。這說明農業供給側結構性改革是今后一個時期我國“三農”工作的總綱。

改革的背景

2004年以來，在國家不斷加大強農惠農富農政策的作用下，我國糧食產量實現了“十二連增”，農民收入實現了多年快速增長，農村面貌發生了巨大變化，但也帶來一些新問題和新矛盾。

1.農產品供給結構失衡

當前，我國農產品供求關系已經從總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為供過于求和供給不足并存。大宗農產品主要是玉米供給嚴重過剩；大豆產量嚴重不足，進口數量持續增長，2016年達到創紀錄的8300多萬噸，自給率低于15%；優質小麥、稻谷占比偏低，需要通過進口調制平衡。其他農產品的市場供給以大路貨為主，綠色優質和國際品牌產品少，本土品牌消費者認可度低，與城鄉居民消費結構快速升級的要求不相適應。

2.農業生產成本高企

隨著農業物質投入、人工費用和土地租金等成本上漲，農業生產成本持續攀升，致使現階段我國大宗農產品生產成本和市場價格明顯高于國際市場，不僅削弱了我國農產品國際競爭力，也影響了農民增收能力，導致農業增產難以增收。自2012年以來，農民收入實際增幅開始掉頭向下，2016年增長速度只有6.2%，低于GDP增幅。

3.資源環境難以承受

我國農業資源長期過度開發和透支利用，土地草場超墾過牧、地下水超采和土地重金屬污染等問題突出，化肥、農藥利用率低，農膜殘留率高，農業面源污染嚴重，資源“緊箍咒”越繃越緊，環境代價越來越大。這些問題表明，我國農業靠拼投入、拼資源和拼環境的傳統老路已經走到盡頭。

4.制約農業發展的深層次體制問題亟待破解

要解決當前農業發展中的難題，不能像以往幾輪的農業結構調整那樣，僅僅在農產品總量結構和比例關系調整上做文章，而要在影響生產端和供給側的體制上下功夫，用改革的辦法、市場化的手段對制約農業發展的深層次體制問題動手術，加快促進農業轉方式、調結構、補短板和增效益，提高供給體系對需求變化的適應性和靈活性，使農業供求關系在更高水平上實現新的平衡。

由于農業涉及到我國近14億人口的吃飯問題，從中長期看，農產品供給緊平衡的態勢不會根本改變，穩定和提高農業特別是糧食綜合生產能力、保障國家糧食安全仍然是農業的首要任務。因此，與其他領域的供給側結構性改革不同，農業供給側結構性改革既要考慮量的平衡，也要實現質的提升和可持續發展；既要調結構、優布局，又要調機制、轉方式；既要突出發展生產力，又要注重完善生產關系。農業供給側結構性改革涉及2億多農戶，覆蓋面廣、觸及利益深、任務艱巨，這些都充分說明農業供給側結構性改革有其特殊性。

改革關鍵在于優化“三個供給”

農業供給側結構性改革雖然內容很多，但歸根到底只有一句話，即圍繞居民消費升級和市場需求變化，通過體制機制創新，提高農業供給體系質量和效率，促進農業發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。要做到這一點，就必須優化“三個供給”。

1.優化農產品和服務供給

（1）優化農產品供給結構。在穩定糧食綜合生產能力和保障國家糧食安全的基礎上，減少籽粒玉米生產，擴大青儲玉米、大豆種植面積，推動糧食作物、經濟作物和飼草飼料作物三元種植結構協調發展，實現用地養地相結合。同時，擴大綠色優質農產品供給，支持發展優質稻谷和小麥，提升果蔬、畜產品、奶產品和水產品質量，培育特色優勢農產品品牌。

（2）促進農村產業融合發展。大力發展現代食品產業，在優勢農產品產地打造各具特色的食品加工產業集群，積極開發符合城鄉居民消費升級和特殊人群需要的新產品。大力發展壯大農村電商、休閑農業、創意農業和鄉村旅游等新產業新業態，拓展農業產業鏈價值鏈，讓農民分享二、三產業的附加值。

（3）大力培育種養大戶、家庭農場、專業合作社和龍頭企業等新型農業經營和服務主體。他們既是優化農產品供給的領軍者，也是推進農業資源要素配置的主力軍，要發揮他們的引領輻射和示范帶動作用。

2.優化農業資源要素配置

（1）調整優化農業區域布局。以主體功能區和優勢農產品布局規劃為依托，推進生產向優勢產區集聚，打造糧食生產功能區、重要農產品生產保護區、特色農產品優勢區和現代農業產業園，形成區域分工合理、比較優勢充分發揮的生產力布局。

（2）強化科技創新驅動農業發展能力。圍繞解決農業發展重大瓶頸制約，瞄準現代農業前沿技術，整合農業科研資源，集中開展重大科研攻關，在現代育種、綠色種植、生態養殖、加工儲藏和新型農資等方面，取得一批符合我國農業特色的技術應用突破，把新技術、新裝備、新理念和新模式導入農業生產全過程，全面提高農業現代化水平。

（3）努力提升土地生產力。持續加強農田基本建設，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，大規模建設高標準農田，嚴守18億畝耕地紅線，加強對15.46億畝永久基本農田的特殊保護。支持鼓勵和穩步推進農業用地流轉，通過適當擴大農業規模經營水平，提高土地資源利用效率。

（4）大力培育新型職業農民。通過培育大批具有管理經驗、掌握現代農業生產技術的新型農民，提高農業生產的專業化水平和市場競爭力。

（5）轉變農業發展方式。推進農業清潔生產，推進農業廢棄物資源化利用試點，提高綠色生產水平和農業可持續發展能力。

3.優化農業農村制度供給

農業供給側結構性改革的核心，就是用改革的辦法創新制度供給，解決農業結構性矛盾，繼續釋放制度紅利。重點是抓好三項改革：

（1）完善農產品價格形成機制和收儲制度。繼續完善稻谷、小麥最低收購價政策和大豆、棉花目標價格試點政策，推進以“市場定價、價補分離”為核心的玉米價格改革，形成由市場來決定價格的資源配置體制。

（2）深化農業補貼制度改革。健全以綠色生態為導向的補貼制度體系，推動農業補貼由補生產、補流通，向補收入、補生態轉變。

（3）推進農村集體產權制度改革。細化落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”制度，統籌推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地適度流轉和自愿有償退出等改革試點，激活農村大量的“沉睡資產”，讓農民共享改革發展成果。

預期影響

農業供給側結構性改革的推進對我國農業的影響將是全方位的，但不同行業、領域受到影響程度會不同，從近期看以下領域將面臨更好發展機會：

1.符合居民消費升級要求綠色優質和高端農產品

我國城鄉居民食品消費已經從“吃飽”階段向“吃好、吃得安全健康”階段轉變，對優質農產品需求保持快速增長態勢。為此，一號文件適時提出了提高綠色優質農產品供給的要求，國務院也于2016年出臺了以綠色生態為導向的農業補貼制度安排。這意味著生產過程綠色環保、有品牌的優質高端農產品，不僅會得到消費者青睞，也將得到國家政策大力支持，發展前景看好。

2.代表創新驅動方向的現代種業和新型農資產業

農業供給側結構性改革要求強化科技創新驅動作用、引領帶動現代農業發展，這意味著國家將加大對現代種業、節水農業、智能農機、高效低（無）毒化肥農藥和新型動物疫苗等領域研發生產的支持力度，這對育繁推一體化的現代種業企業和具有研發優勢及創新能力的農資企業來說，無疑是重大利好。

3.體現農村一、二、三產業融合的新業態新產業

當前，傳統農業受高成本和資源環境制約，增長動力下降，發展空間有限。為此，一號文件要求壯大新產業新業態，培育農業農村發展新動能。現代食品工業“接二連三”，能夠延長農業產業鏈；鄉村旅游、休閑農業可以拓展農業功能，提升農業價值鏈；農村電商有利于消除信息不對稱，降低農產品交易成本，這些都是農村一、二、三產業融合的典型代表，近年來發展迅猛。如2016年我國鄉村旅游共接待游客20多億人次，每年保持兩位數增長。當前，農村一、二、三產業融合發展仍然處于剛起步階段，今后隨著信息技術、生物技術等在農業應用領域進一步擴展，美麗鄉村和特色小鎮建設進一步推進，農村新產業新業態將進入發展快車道，市場空間和發展前景廣闊。

4.農村健康養老育幼服務業

健全農村留守兒童和婦女、老人、殘疾人關愛服務體系，是農業供給側結構性改革補短板的重要內容。我國已進入老齡化社會，超過1億的老年人生活在農村，其中有1/3是留守老人；農村兒童數量約1.6億，其中留守兒童6000萬人左右。這個龐大的群體，對營養、教育、健康、療養和護理等社會化服務產生巨大需求。有研究預計，2020年農村健康養老育兒消費市場規模將達6萬億元左右。誰能夠在這個市場提前布局并探索出可盈利的服務模式，誰就能夠占領這片藍海。

5.土地流轉市場

土地是農業最基本的生產要素，也是當前制約要素配置效率提升的關鍵。農業供給側結構性改革，就是要打破制約土地流轉的體制機制障礙，促進農業規模經營以降低生產成本。一號文件提出，要細化和落實承包土地“三權分置”辦法，逐步加大農村土地制度改革力度，為新型農業經營主體和服務主體更順利地流轉土地、擴大經營規模創造條件。這也意味著今后農村土地流轉將更加順暢，農業用地和農村集體建設用地的價值將進一步提升，農村土地市場交易將更加活躍，這些都有利于農村土地市場的培育發展，為土地資本化和農業規模經營創造更大想象空間。

（作者系中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所所長）

編輯：藺麗莉

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.002