以新理念迎接服務業開放新局面

以新理念迎接服務業開放新局面

◎崔衛杰

在以服務業開放為主的新階段，應充分考慮服務業開放的新特點，樹立五大開放新理念。在產業開放方面，推進重點服務業領域加快開放；在制度開放方面，構建系統性開放型經濟新體制；在精準開放方面，實施產業定制化擴大開放策略；在自主開放方面，實行園區開放與產業開放雙輪驅動；在協調開放方面，服務“一帶一路”建設，構建協調開放的新格局。

服務業開放；自主開放；協調開放

當前，我國已經進入了以服務業開放為主的新階段。但是，與“貨物”相比，“服務”的非物理形態導致其“無邊界性”明顯，育幼、建筑設計、會計審計、銀行、保險、證券和養老等不同“服務”之間的差異性很大。因此，在服務業開放的新階段，應充分考慮服務業開放的新特點，在開放重點、開放制度、開放策略及開放平臺等方面大膽創新，樹立產業開放、制度開放、精準開放、自主開放和協調開放的新理念。

產業開放：推進重點服務業領域加快開放

“產業開放”主要是基于未來開放重點領域由制造業為主向服務業為主轉變的客觀形勢，考慮不同服務業的不同特點，從產業視角研判和推進新一輪對外開放。目前，我國已經步入以服務業為主的開放新階段，國內外服務業和服務貿易都進入了加速發展的新時期。從國內來看，2001-2015年，服務貿易在絕大多數年份都保持兩位數增長，15年間增長了近9倍，高于貨物貿易增長速度，且預計在“十三五”期間，仍保持10%以上的增長速度，遠高于貨物貿易增長速度。同時，2015年，我國服務業實際使用外資占同期全國總量的61.1%，約為制造業的2倍。從全球情況來看，也表現出了類似特征，在過去近15年的時間里，全球服務貿易以高于全球GDP和貨物貿易的速度增長。2005-2015年，全球服務貿易規模翻了一番，全球服務貿易在大多數年份以高于GDP和貨物貿易的速度增長，成為拉動全球經濟增長和擴大就業的重要力量。自2012年以來，全球服務貿易增速在大多數年份約為貨物貿易增速的3-5倍。到2015年，全球服務貿易占世界貿易比重已上升至22.2%。服務業領域的外國直接投資已占全球對外直接投資總流量的2/3。在以服務業開放為主的新階段，由于服務業與制造業不同，不同服務業、不同服務產品的差異很大，面臨的開放重點、制度障礙等都不同，因此，迫切需要從產業視角考慮新一輪擴大開放問題。

未來，應堅持產業開放的基本理念，明確產業開放重點，逐步放開育幼、建筑設計、會計審計、商貿物流和電子商務等服務領域外資準入限制，積極推進銀行、保險、證券、教育、文化和醫療等有序開放，鼓勵外資更多投向高新技術、戰略性新興產業以及現代服務業，創新產業開放發展新模式。同時，在自由貿易試驗區、服務業擴大開放綜合試點和自貿區項下雙邊國際合作產業園建設過程中，也要樹立產業開放的基本理念，明確產業開放重點，制訂有針對性的產業開放策略。

制度開放：構建系統性開放型經濟新體制

“制度開放”既是構建法治化、國際化和便利化營商環境的迫切需要，更是適應服務業為主的新一輪擴大開放新形勢的內在要求。不同服務業對應的主管部門很多，服務業開放發展牽涉大量的部門內及部門間的協調問題。如國家服務貿易發展規劃綱要，由包括商務部、發展改革委、教育部和科技部等在內的34個部門聯合發布，這說明僅服務貿易問題就至少涉及34個部門；又如養老服務業開放發展中的老年宜居環境建設問題，涉及老齡辦、發展改革委和教育部等26個部門。因此，以服務業為主的新一輪對外開放，需要有系統性的開放型經濟新體制作為支撐，新一輪的擴大開放必定是制度性開放。

未來，我國應繼續通過自由貿易試驗區、服務業擴大開放綜合試點、開放型經濟新體制綜合試點等各種試點試驗，緊緊圍繞制度創新這一核心任務，積極對接TPP（跨太平洋伙伴關系協定）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協議）、TISA（國際服務貿易協定）及BIT（中美雙邊投資協定）等國際經貿合作新規則，以防范風險為底線，在商事登記、貿易監管、金融開放創新及事中事后監管等領域進行系統性制度改革，并注重加強系統集成，逐步完善法治化、國際化和便利化營商環境。通過在投資、貿易和金融等領域進行一系列試點試驗性的改革創新，逐步向全國復制推廣，建立與國際高標準經貿規則相適應的體制機制，形成系統性的開放制度，既為我國經濟的持續健康發展貢獻制度開放紅利，又為國際經貿合作新規則貢獻中國經驗和中國方案。

精準開放：實施產業定制化擴大開放策略

“精準開放”是適應服務業為主的新一輪擴大開放新形勢、按照制度開放的內在要求而必然采取的新開放策略。當前，我國需要擴大開放的領域越來越少，但開放的復雜性和難度越來越大，風險的不確定性增強。以自貿試驗區版的負面清單為例，按照《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2011），采取特別管理措施的行業集中在15個門類，共50個條目、122項特別管理措施。這些采取特別管理措施的領域，大部分集中在制造業的設計、維修等服務環節以及敏感性較強的服務業領域，其中，服務業領域采取特別管理措施的數量占比達到了68%以上。因此，服務業為主的擴大開放，不僅僅是放開外資準入的問題，還涉及行業管理制度、產業安全和產業培育等方面的問題，需要從產業層面精準把握這些領域如何擴大開放。

未來，應堅持精準開放原則，針對不同產業、特別是不同服務業的不同特點，應以提升產業鏈分工地位和產業競爭力為目標，瞄準細分領域，把握關鍵環節，強化風險防范，制訂產業定制化的開放措施，實施精準開放策略。如在服務貿易領域，探索產業定制化的服務貿易監管模式。針對文化、教育和醫療等不同“服務”的不同特點，實施適應不同產業特色的服務貿易監管方式，探索形成產業定制化的服務貿易監管模式，不斷提升服務貿易便利化程度。

自主開放：園區開放與產業開放雙輪驅動

“自主開放”是我國堅持對外開放基本國策的重要體現，也是實行更加積極主動的開放戰略的內在要求。它是指一個國家根據自身發展戰略需要，自主決定對某一區域（或某一產業、某一領域）實行更加開放的政策措施。國際國內現存的各種自由區、對外貿易區和自由貿易園區（FTZ）等都屬于自主開放。從13世紀法國開辟馬賽港為自由貿易區開始，自主開放已有800多年的發展歷史，世界各國服務于自身發展需求，形成了各種各樣的自主開放形式，在整個全球開放史上發揮了重要作用。

當前，在我國自主開放的最新實踐中，有兩種基本的開放模式。一是以中國（上海）自由貿易試驗區（簡稱“自貿區”）為代表的園區開放模式；二是以北京服務業擴大開放綜合試點（簡稱“服務業試點”）為代表的產業開放模式。以省（或直轄市）為主體設立的自貿區目前已分三批共設立了11家，其在轉變政府職能、投資體制改革、貿易轉型升級和金融開放創新等領域先行先試，以深層次的改革創新推進高水平的對外開放。服務業擴大開放綜合試點只有北京一家，聚焦六大服務業領域，以各個產業為改革開放對象，不斷擴大不同產業的開放程度，在市行政轄區范圍內，實行無差別的產業開放措施。自貿區與服務業試點都是我國自主開放的最新實踐，且在目前都取得了良好的發展效果，在我國對外開放進程中發揮了重要作用。

未來，應以自貿區和服務業試點雙輪驅動，互補發展，共同支撐我國自主開放進程。一是高標準建設自貿區。依托11個自貿區，創新自貿區建設模式，繼續深化改革試驗，主動擴大開放范圍，主動試驗制度創新舉措，主動試驗國際經貿合作新規則，并不斷加強總結，復制推廣成功經驗。同時，明確自貿區的發展方向，研究并探索試驗期滿后轉型為更高水平的自由經濟區的可行性、轉型路徑及最終模式。二是加強服務業試點工作。適應服務業和服務貿易大發展的新形勢，在不斷推進和總結北京服務業擴大開放綜合試點經驗的基礎上，建議國家繼續選擇有條件的地區開展服務業擴大開放綜合試點，按照成熟一個報批一個的原則，逐步擴大試點地區范圍，建設若干各具特色的服務業試點城市。三是研究在革命老區、民族地區、邊疆地區和困難地區等特殊類型地區建設自貿區、服務業試點等自主開放平臺，并結合當地實際情況，突破面積范圍等條框限制，充分體現當地特色，發揮更大的開放自主性，建立功能各異、形式多樣、真正服務于國家戰略需求的園區開放與產業開放相結合的自主開放新模式，探索以“開放扶貧”服務于“精準扶貧”的新思路和新模式。

協調開放：“一帶一路”建設統領開放新格局

“協調開放”有兩層基本含義：一是在國際層面，主要是服務于“一帶一路”建設，不斷推進以自由貿易區為主的協議開放進程。協議開放是指兩個以上的主權國家或單獨關稅區通過簽署協定（或協議），在世貿組織最惠國待遇的基礎上相互進一步開放，從而形成實現貿易和投資自由化的區域。按照開放程度，從低到高的排序一般可以分為優惠貿易安排、自由貿易區、關稅同盟、共同市場和經濟貨幣聯盟等五種基本模式。二是在國內層面，主要服務于區域發展總體戰略需要，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展及長江經濟帶發展為引領，形成不同經濟區域、不同開放載體協調開放、協調發展的新格局。

在國際層面，我國不僅積極支持和參與多邊貿易體制，還積極參與區域經濟一體化建設，推動中歐、中美等投資協定談判，簽署實施了14個自由貿易協定，覆蓋22個國家和地區，涵蓋了我國對外貿易的38%。在自貿區框架下，我國還積極推動地方層面的合作，建設雙邊國際合作產業園，并勇于創新開放模式，探索出了自貿區框架下的“兩國雙園”新模式。與此同時，我國深入參與全球治理，提出了“一帶一路”倡議，倡導建立了亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行，借助G20峰會參與全球治理，承擔更多的國際責任。在國內層面，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展及長江經濟帶發展為重點的區域間開放合作機制正在形成，自貿區在西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先等四大區域發展總體戰略中的布局基本完成，國內區域間協調開放的局面正在形成。

未來，應以“一帶一路”建設為統領，加快構建協調開放新格局。一是以“一帶一路”沿線國家和地區為重點，加快構建高標準自貿區，全方位參與各種區域貿易安排，深入開展經貿合作。重點推進亞太自由貿易區建設和區域全面經濟伙伴關系協定談判，構建面向全球的自由貿易區網絡。二是推進自貿區框架下的雙邊國際合作產業園建設。繼續探索采取“兩國雙園”等新模式建設雙邊國際合作產業園，創新與國外產業協調發展的新模式。三是服務于“一帶一路”建設、京津冀協同發展及長江經濟帶發展等國家戰略，深入實施區域發展總體戰略，擴大對內開放進程，探索建立區域間產業對接與協調發展機制，推動跨區域產業協調發展。

（作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院）

編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.008