大灣區戰略的本質、規律和浙江的應對

□潘毅剛

大灣區戰略的本質、規律和浙江的應對

□潘毅剛

綜觀世界，各國灣區都是濱海城市和臨海產業布局的重要空間，目前全球60%的經濟總量集中在入海口。國外許多城市憑借有利的海灣資源條件，打造了很多國際名城。推動灣區發展已然成為世界各國發展開放型經濟、確立戰略優勢的重要經驗。浙江省第十四次黨代會提出，要謀劃實施“大灣區”建設行動綱要，重點建設杭州灣經濟區，支持臺州灣區經濟發展試驗區建設，加強全省重點灣區互聯互通，推進沿海大平臺深度開發，大力發展灣區經濟。這意味著，浙江已經把發展灣區作為未來城鄉區域統籌和下一步區域經濟發展的戰略重心。

灣區的本質與規律

灣區是什么？從地理概念上看，灣區是由一個海灣或相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域。綜觀世界灣區經濟演變，代表性的灣區經濟主要有三類：一是以旅游經濟為核心的自然生態型灣區，如悉尼的雙水灣、香港的淺水灣、新西蘭的霍克灣，這一類灣區依靠獨特的生態和海灣資源成為富人集聚區和世界旅游目的地，這類灣區對自然資源的依賴度高，經濟輻射的空間尺度較小。二是以港口貿易、金融等國際功能性中心為重點的經濟型灣區，這一類灣區以東京灣、紐約灣為代表，經濟輻射空間尺度較大。三是以知識型經濟為核心強調科技創新的知識型灣區，以舊金山灣為典型代表，這一類灣區經濟發展對港口的依賴度相對較低，對生態和科技資源的依賴度高。

據不完全統計，目前世界上知名海灣有幾千個，知名海灣城市有幾百個，但迄今為止真正具有國際戰略地位、對世界經濟產生重要影響的灣區，只有東京灣、紐約灣和舊金山灣三大灣區。這說明，光擁有灣區的良好自然資源條件并不一定能成為經濟發展的戰略要地。綜觀世界三大灣區經濟發展經驗和規律，灣區發展灣區經濟，成為國家或區域戰略中心都具備六大重要特征：

灣區是個大都市圈。從經濟概念理解，灣區可以拆分為“灣”和“區”兩部分，所謂“灣”就是自然形態的海灣及沿灣的區域，是灣區經濟發展的核心部分；所謂“區”就是利用灣區有利條件形成的大都市或大城市群所能輻射影響的廣大腹地。據統計，全世界29個千萬級人口的城市有19個在灣區，其他9個多是內陸首都，2個是臨近農業區的人口密集城市。這說明，灣區經濟發展本質上是借助海灣地區有利資源條件，人口城市化、經濟一體化的過程。尤其是二戰后，灣區城市依托現代化交通工具、完善的交通體系以及發達的信息網絡，出于自然、經濟、社會、文化等方面的緊密聯系，形成一個多核的都市圈，由此而產生的一體化經濟。東京灣東京、橫濱、川崎、船橋、千葉等世界級知名城市，與周邊的城市渾然一體，構成東京大都市圈，集中了日本30%的人口，其人口規模穩居世界第一。紐約灣在紐約市、紐瓦克市和澤西市等城市也集聚了近2400萬人口；舊金山灣人口雖不到千萬，但舊金山市、奧克蘭市和圣何塞市等灣區中心城市成為世界著名的知識經濟引領區。

灣區是個大產業集群。觀察世界灣區發展歷程，有影響力的灣區都形成了具有國際競爭力的產業集群。如東京灣在鋼鐵、石油化工、現代物流、裝備制造和高新技術獨樹一幟，形成了佳能、三菱電機、三菱重工、三菱化學、豐田、索尼、東芝、富士通等一批跨國大企業，是日本最大的國際金融、交通、商貿和消費中心之一。紐約灣區則是全球重要的金融、媒體、娛樂及時尚中心，其世界地位不可替代；舊金山灣的科技服務業、信息產業、生物制藥、金融保險業等產業引領世界，是世界上最重要的高科技研發中心之一，美國西海岸最重要的金融中心，思科、英特爾、惠普、朗訊、蘋果等一批企業更是改變了世界經濟走向。

灣區是個大創新極。灣區經濟發展并不是一成不變的，隨著市場變化和世界科技產業革命，灣區經濟的發展從最開始的依靠港灣資源發展貿易和臨港工業，逐步過渡到以服務經濟發展為主導的階段，當前世界三大灣區的服務業占比都在80%以上，灣區產業結構由原來的制造業中心向生產性服務業如金融中心、貿易中心、信息中心、管理中心、研發中心轉變，其最顯著的特點是以知識經濟為主的服務經濟。據統計，在距海岸100公里的范圍內，集聚著全球60%的經濟總量，75%的大城市、70%的工業資本和人口，灣區地帶更是世界500強、創新公司、研發資源和專利密集區。紐約、倫敦和東京灣都是國際大都會和世界金融中心，是科技生產者的集聚區，具有成熟的商業環境，是創業的天然沃土。

灣區是個大文化中心。由于灣區大量多民族、多國別人口聚集，也帶來了文化多元，并不斷創造新的文化。如紐約灣區匯聚了150多個國家和地區的外籍居民，占紐約總人口的40%，世界不同文化、不同文明在此相互碰撞和融合。又如舊金山灣區人口密度高居全美第一，是文化多元之地，堪稱美國的“民族大熔爐”，是美國最大的移民集聚地，硅谷的誕生與這種多元包容的文化有著不可分割的關系。

灣區是個大生態圈。從國內外灣區開發歷程看，在開發中不斷提升灣區生態保護的能力和水平，走創新引領的道路是灣區高水平發展的必然選擇。創新引領發展必須要集聚大量創新產業和創新要素，其核心是能吸引大量人才匯集。實踐表明，保持灣區良好的生態環境和美麗海岸帶，充分利用濱海美麗自然生態優勢打造宜居宜業環境，是世界各地灣區吸引人才的重要法寶。

灣區是個大協作網絡。灣區交通網絡體系發達，港港、港城、沿海與腹地間都可快速通達。如舊金山灣區快速交通系統總長104英里，有43座車站，有效解決灣區內舊金山、奧克蘭、伯克利、戴利城等城市的城際運輸需求。東京灣區則擁有14條城市地下軌道交通線，以及京濱東北線、中央線、總武線等過境鐵路和各類軌道交通。同時，三大灣區通過大都市區的協調機制，實現了城市間產業分工互補合作、基礎設施共建共享、生態環境共管共保。

浙江發展灣區經濟的時與勢

當前，浙江發展灣區經濟正處在一個“天時、地利、人和”兼具的黃金機遇期。

所謂“天時”，中國正處在崛起的關鍵時期，必須有引領世界經濟發展的大都市圈或者說大灣區出現。當前，從國內看，環渤海灣區域以京津冀為核心，謀劃實施協同發展國家戰略，并設立雄安新區；珠江三角洲區域，今年兩會期間粵港澳大灣區被正式寫入國務院的年度工作報告，環珠江口灣區也是中國第一個被明確定位為“灣區經濟”的地區，這標志著中國已開啟了灣區開發的新時期。

所謂“地利”，是指浙江坐擁杭州灣、臺州灣、三門灣、樂清灣、甌江口、象山港等中國重要的海灣，尤其是杭州灣處在世界第六大城市群的以上海為龍頭的長江三角洲金南翼，是全國第二大灣區，全國唯一河口型海灣，錢塘江入海口，兼具戰略交匯、天下浙商、第一大港、貨暢四海、電子商務、平臺集成、體制先發、文化底蘊八大優勢。沿灣城市經濟總量約占全省六成，集中了全省8個國家級高新區中的6個，高新技術產業產值約占全省75%，在全省經濟發展中舉足輕重，所屬區域灘涂資源有百萬畝，是浙江陸海統籌發展的戰略支點、港產城融合的戰略基地和海洋經濟的發展新增長極，只要加強統籌，集中資源、集中力量、集中智慧，完全有條件謀劃創建一個在全國乃至全球發展中占據重要一席的經濟發展區。

所謂“人和”，指當前灣區經濟一體化發展的條件已經成熟。從中央到省市越來越意識到灣區是區域經濟發展的“風水寶地”，統籌利用好這塊空間資源，優化產業和城市布局，消除體制性機制性障礙，推動灣區經濟的一體化發展就是對生產力最大的提升。尤其是長三角一體化經過10多年發展，已大致完成要素一體化發展階段，基本形成決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域合作機制，一體化發展正步入制度一體化新階段。杭州灣沿灣各地區分工也日益清晰，上海打造“五個中心”日趨成熟，對周邊地區的輻射帶動和外溢效應顯現。杭州正在成為中國信息經濟的創新高地，嘉興正加快全面對接上海，寧波—舟山一體化憑借世界第一大港的港口優勢，進入實質性合作的關鍵時期，沿灣城市已初步建立起高效、網絡化的交通布局，城市之間的通勤距離較短，大都市生活圈正逐步形成，以長三角一體化、杭州都市圈、寧波港口都市圈為動力，跨區域協調機制正加快完善，區域綜合規劃加快推進。杭州灣正在成為中國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的地區之一。

大灣區建設需處理好六大關系

必須看到，當前浙江大灣區建設也存在一些突出問題，尤其是杭州灣經濟區面臨挑戰不少：一是灣區產業層次低、低小散劣問題突出，引領性的產業不多；二是區域內外面臨的體制性機制性障礙不少；三是跨區域頂層規劃缺位，資源的統籌利用上缺乏有效；四是沿灣生態質量和環境現狀堪憂；五是交通和基礎設施短板依然突出。這些問題都亟需更高層面的協調整合，尤其是要深入思考六對關系，妥善處理。

灣區保護與開發的關系。歷史經驗證明，灣區的良好生態環境是灣區開發的前提條件。必須把灣區作為不可分割的一個整體，處理好陸上與海上、上游與下游、相鄰城市之間、保護與監管的關系，樹立“保護優先、有序開發”的理念，加強陸海統籌、區域統籌和要素統籌，通過加強對規劃實施的監督、探索灣區保護評價機制、建立灣區保護責任追究制度、發揮多種形式的監督作用等途徑，探索陸海、區域、資源統籌新方式，建立以流域為重點的跨區域保護與開放協同體制，共保灣區大花園，共享灣區大發展。

大灣區產業增量和存量的關系。灣區經濟一體化的根本在于產業的合理分工互補和創新發展。未來灣區在發揮各地自身能動性的前提下，需重點做好兩大工作：一是存量做優，強化產業協同。要利用好灣區不可再生的空間資源，打破行政區劃合理布局產業，推動灣區在大平臺、大產業上合理分工協同，把有限的資源價值最大化。其二，增量做強，強化產業創新。要實施“科技興灣”戰略，在引領性的新產業上謀劃大平臺、大產業，引進大企業、大項目，強化科教和人才支撐，走一條創新驅動灣區經濟發展的路子。

浙江灣區戰略與上海的關系。必須清醒地認識到，沒有上海，就沒有杭州灣的戰略地位，如何借上海之勢，做好浙江自己的事，是浙江灣區大戰略謀劃的“棋眼”所在。要在合作分工中找到浙江灣區的合理定位，如杭州灣經濟區可以充分利用自身資源和經濟活力的優勢與上海錯位互補發展，打造“一帶一路”戰略開放創新樞紐、全國科技創新成果轉移轉化中心、全球“互聯網+”和信息經濟策源地，以杭州寧波為重點形成具有國際競爭力的世界級灣區城市群。

灣區經濟一體化與制度一體化的關系。灣區經濟一體化發展不能只依靠市場之手來完成，要以利益共享為基礎，打破行政區劃壁壘，加快灣區在跨區域頂層規劃制定、跨區域公共服務一體化、交通和基礎設施共建共享等方面盡早行動、有所作為。要完善跨行政區域協調機制，構建灣區發展利益共享機制，及時解決資源保護、跨區域基礎設施建設和開發中出現的問題，尤其是在保護開發等方面，進一步健全灣區法制保障機制，強化灣區依法綜合管理。

杭州灣與其他灣區以及腹地的關系。特色發展是灣區經濟的生命線，大灣區開發必須突出杭州灣這個重點，在政策集成、資源整合等方面分出輕重緩急，切不可平均用力，導致資源耗散，錯失有利發展機遇窗口期。從浙江大灣區戰略布局看，以上海為龍頭，構建“1+2+3+X”空間格局是可考慮的思路，1即上海灣區龍頭、2即杭州和寧波兩大極核，3即嘉興、舟山、紹興三大協同空間，X即更多通過市場化分工形成杭州灣六市經濟輻射。從浙江角度看，杭州灣經濟區五市是浙江大灣區建設行動的重中之重，其他地區除了必要的交通和基礎設施建設統籌，經濟協同發展可更多地交給市場分工去實現。

交通先行與灣區經濟發展的關系。交通是目前灣區一體化發展的一個主要痛點所在。主要難點在于與上海交通聯系的完善、灣區內軌道交通網建設的滯緩。建議下一步要按照規劃同圖、建設同步、運輸銜接、管理協同要求，抓緊啟動建設杭州灣區域主要城市與上海的公路復線和鐵路聯系，謀劃濱海干線和沿海大通道加強疏港路網建設，推動鐵路、公路、水路互聯互通，系統規劃建設灣區軌道交通網，完善灣區內城市綜合交通建設，打通一批斷頭路、瓶頸路，補齊設施短板，解決灣區外聯、內通的問題，盡早形成通達、快捷、經濟、安全的綜合立體交通體系。

作者為浙江省發展規劃研究院首席研究員（公共政策）

灣區是個大都市圈、大產業集群、大創新極、大生態圈、大協作網絡。浙江發展灣區經濟正處在一個“天時、地利、人和”兼具的黃金機遇期，亟需更高層面的協調整合尤其是要深入思考和妥善處理好：灣區保護與開發的關系、產業增量和存量的關系、浙江灣區戰略與上海的關系、經濟一體化與制度一體化的關系、杭州灣與其他灣區以及腹地的關系、交通先行與灣區經濟發展的關系