略論財政學的學科屬性與研究范圍

●王國清

略論財政學的學科屬性與研究范圍

●王國清

財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政與國家治理的主體均是國家，二者具有密切的“血緣”關系。“基礎”著力于地位，即財政在國家治理體系中的地位；“重要支柱”著力于作用，即財政在國家治理能力中的作用。財政學的學科屬性應定位于公共經濟學，其是具有兩個或兩個以上維度的綜合性學科，正確把控財政學的對象范圍和研究范圍，有助于研究財政學所涉及的頗為廣泛的領域，明確主次，分清對象，有助于財政學學科的建設。

國家治理體系 國家治理能力財政地位作用 公共經濟學

王國清，曾任西南財經大學財稅學院院長，現任西南財經大學國家二級教授、博士生導師，享受國務院政府特殊津貼專家、四川省學術和技術帶頭人、四川省教學名師，兼任中國財政學會理事、全國高校財政學教學研究會顧問等，在《經濟研究》、《經濟學動態》、《財政研究》、《稅務研究》、《經濟學家》等報刊發表文章近200篇，其教學和科研成果獲省、部級一、二、三等獎23項。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，這是政府理財的大局觀，是關于財政的地位和作用的新表述，是對財政基礎理論的高度凝練，是構建現代財政學的重要引領與基石。如何從學術上透析這一重要論斷，并在此基礎上把握財政學的學科屬性，對于財政學科建設和完成財政的偉大歷史使命，學術界發表了一些意見，本文擬對此談點看法，以就教于學術界。

一、為什么是“財政”，而不是“公共財政”

“公共財政”是近年來耳熟能詳的一個概念，然而通觀《決定》中財政這一章均找不到“公共財政”這一概念，倒是在“國企改革”一章有“公共財政”字樣，主要是指國有資本收益劃轉 “公共財政”。需要指出的是，新預算法已將“公共預算”改稱為“一般公共預算”，與此相適應，“公共財政”亦應改為“一般公共財政”。問題在于，“公共財政”是國家治理的基礎和重要支柱嗎？我們認為，“公共財政”的含義具有二重性。從理論范疇看，公共財政就是市場經濟條件下的財政；從財政管理體制看，公共財政就是公共型財政管理體制，是與供給財政（即供給型財政管理體制）、建設財政（即建設型財政管理體制）相對應的財政管理體制”。從第一層含義來看，市場經濟條件下的財政是國家治理的基礎和重要支柱嗎？應當說，在市場經濟條件下，是可以這樣描述的，但這一論斷的普適性、通用性和全面性概括又是不夠的，在計劃經濟條件下，財政難道不是國家治理的基礎和重要支柱嗎？只不過兩個不同階段財政表現的范圍、形式有所差異罷了。再從第二層含義看，公共型財政管理體制歸屬上層建筑，它可以對國家治理的諸方面產生正效應，但必須是科學的公共型財政管理體制，其理論概括的普適性、通用性等也存在不足。總之，從理論的高屋建瓴式的凝練，唯有“財政是國家治理的基礎和重要支柱”才具有普適性、整體性和全面性。財政是以國家為主體的分配或特殊的經濟活動，財政和國家治理的主體均是國家，財政和國家治理有著密切的“血緣”關系。

二、為什么是“國家治理”，而不是獨指“經濟”

（一）問題的提出

2000年第1期《重慶金融》發表對筆者的專訪《進一步認識財政，充分發揮積極財政政策的作用》，記者提問，“如果說金融是現代經濟的核心，那么如何看待財政在現代經濟中的地位和作用呢”？應該說，筆者當時的回答是“外交式”的，“如果說金融是現代經濟的核心，那么財政則是現代經濟的樞紐。”問題沒有得到妥善的回答，但卻引起了我們進一步思考。

（二）計劃經濟條件下財政的地位

在傳統的計劃經濟條件下，財政無所不包，財政不僅越位分配，而且還缺位分配，但在經濟中居于核心地位或在社會再生產中的國民收入分配中居于主導地位，在傳統的《財政學》中占有極大篇幅的“財政在社會再生產中的地位和作用”即是明證。隨著社會主義市場經濟的發展，金融的地位有了極大的提高，被稱為現代經濟的核心，那么，財政的地位又應如何理解呢？應該說，流行的財政學教科書對此是存而不論。我們認為，在處理好政府與市場關系的條件下，財政為滿足公共需要調整了在經濟領域的有所為、有所不為、有所必為，進而在經濟之外的政治、文化、資源環境、社會和黨的建設等現代社會諸項建設中占據非常重要的地位。

為此，筆者提出了“財政是現代社會建設的核心”，并從不同層面努力拓展研究的視野，我們認為，“從已有的關于財政與社會再生產關系的研究成果看，人們在財政與物質資料再生產關系方面的研究是正確而完整的。但是我們不禁要問：為什么20世紀90年代以來，財政與物質資料再生產的關系理論在《財政學》教科書或專著中以‘簡裝本’出現，甚或渺無蹤影呢？這其中固然有學習和采納西方版本《財政學》的因素，但我們認為，最重要的原因在于，財政如今已經成為不僅涉及經濟，而且關聯人口、資源、環境，乃至于關系整個社會建設的核心。隨著現代社會建設的核心是財政這一地位的界定和轉型，客觀上要求財政與社會再生產的關系，不僅應包括財政與物質資料再生產的關系，更應拓展到財政與人口再生產、環境資源再生產的關系。”

（三）對合理內核的繼承

改革開放以來，《財政學》版本豐富，其中，有的版本的《財政學》仍然堅持中國特色財政學之道，強調財政不僅僅是一個經濟范疇，進而堅持認為，從財政的產生和發展來看，財政是一個歷史范疇；由于社會產品分配是社會再生產過程中的分配運動，分配關系是生產關系的一個方面，屬于經濟范疇，財政是以國家為主體所形成的分配關系，成為一定社會形態下社會再生產分配環節的一個特殊部分，亦應屬于經濟范疇；古今中外，不論何種性質的國家，財政都是作為一定階段專政國家的分配工具，是為實現國家職能，維護國家機器正常運轉提供財力保證的，所以它又屬于政治范疇。

在財政職能和作用的概括上，不少版本的 《財政學》雖然偏重于經濟學分析，但也有的版本突破了單維經濟的限制桎梏。

在市場經濟條件下，多數國內教科書借鑒美國理·馬斯格雷夫關于財政的三大經濟職能的描述，認定財政具有資源配置、收入分配、經濟穩定與發展職能。但有版本的 《財政學》堅持財政職能與國家職能的一致性。與國家經濟職能相適應，財政不僅具有資源配置、收入分配、經濟穩定與發展職能，而且具有監督管理職能；與國家政治職能相適應，財政具有維護國家的職能——維護國家機器存在和發展的職能，我們認為，這一財政五職能論是 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”的又一合理內核。

就財政作用而言，有的版本《財政學》突破了“經濟”的界限，有了“集中社會主義國家所需要的資金”、“促進現代化建設的逐步實現”、“發展科教文衛事業和提高人的生活水平”、“保障國家安全”等概括。

以上的種種探索表明，這些觀點雖然與今天講的“國家治理”尚有一定距離，但已經表明它們和“國家治理”有一定契合度，試圖突破單維的經濟學的桎梏。

（四）前所未有的新“定位”

十八屆三中全會《決定》跳出了經濟，又不脫離經濟，既堅持了《財政學》的合理內核，又極大地提高和發展了財政的地位。從而從更大的范圍即從國家治理、社會治理的角度界定財政的地位：財政是國家治理的基礎和重要支柱，具有頗高的權威性，成為我們從事財政理論研究，推進科學的財稅體制改革，建立現代財政制度的重要指引和基石。國家治理是政治學范疇，它不僅涉及經濟，而且關聯政治、文化、社會和生態文明等各個方面，這不僅是經濟體制改革的重要內容，也是國家治理體系的重要組成部分。

三、如何理解國家治理的“基礎”和“重要支柱”

（一）財政職能和作用的聯系與區別

如何理解財政是國家治理的基礎和重要支柱，在學習與闡發《決定》這一重要論斷時，理論界和實務界賦予了財政“國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位或以前所未有的歷史高度定位財政。那么，這種定位又如何理解呢？有人認為，這是“對財政職能作用的重要論斷，也是一大亮點”。也有人認為，“首次提出財政是國家治理的基礎和重要支柱，是對財政職能作用的重要論斷”。還有人認為，這需要“重新認識財政的作用，因為這是提高了財政的地位和作用”。我們認為，如果著眼于財政職能和作用的聯系，將“定位”理解為財政職能作用的新表述，這當然是可以的。問題還在于如何理解財政的職能和作用。我們認為，與其將其定位于財政職能作用，毋寧定位于財政的地位和作用更好些。

財政職能與作用是有聯系，又有區別的。財政的職能是指財政本身所固有的內在功能，而財政的作用有兩重含義：從過程看，一是指職能在一定時期、環境或其他客觀條件下所變化著的功能；從歸宿看，二是指財政職能的發揮所產生的具體效果、效益、效應或影響。

從職能與作用的聯系來看，財政的作用導源于財政的職能；財政的作用和財政的職能都是指財政具有的某種功能，二者的聯系非常密切。正因為如此，不少同志籠統稱之為職能作用或職能、或作用，是無可厚非的。

從職能與作用的區別來看，從功能存在的層次來說，財政職能是財政本身所固有的、內在的功能，而財政作用則是財政具體的、外在的功能，職能比作用的層次更深層、更高遠；從功能存在的態勢來說，財政職能是和財政內在的、相對穩定的規定性相關，即是一種靜態的功能，財政的作用除受制于財政的職能之外，其作用變化及其大小、好壞，還有賴于人們的認識以及其他實踐活動，且受制于一定的時間、環境和其他客觀條件，隨著這些條件的變化而變化，因而較之財政的職能又具有明顯的變動性，是一種動態的功能。

由此可見，將財政的職能和作用分別加以探討，既弄清它們密切聯系，又把握二者的區別所在，不僅對于我們理清概念，而且對于我們認識財政本身內在的規定性，從而結合特定歷史時期的各種客觀條件，制定相應的財政制度政策，付諸實施以取得預期的效果，是既有理論意義，又有現實意義的。問題在于我們應如何概括財政的職能和作用，這里存而不論。

（二）國家治理體系的基礎和治理能力的重要支柱

從學術的角度考察，我們認為，“基礎”著力于地位，即財政在國家治理體系中的地位；“重要支柱”著力于作用，即財政在國家治理能力中的作用。我們認為，如果著眼于財政職能和作用的聯系，“定位”理解為財政職能作用的新表述，這當然是可以的，或職能，或作用，或職能作用均可，但不管如何使用字眼，顯然是指財政是國家治理能力的重要支柱這一作用命題，而財政是國家治理體系的基礎，顯然不宜作為財政本身所內在的固有功能即職能來概括，定位于財政的地位更好些。

四、財政學就是公共經濟學

（一）財政學是公共經濟學的特別名稱

在財政成為國家治理的基礎和重要支柱后，相關學科如政治學、行政學、管理學、社會學、法學等內容與方法也必將進入到財政學之中，那么應如何認識財政學的學科屬性和研究范圍呢？

學術界有同志認為把財政學定義為經濟學的一個應用學科是有問題的，因為財政學是一個綜合性學科。應當承認，相當一個時期以來，在學科門類的分類上，財政學定位于經濟學門類下的應用經濟學這個一級學科之下的二級學科，強調了財政的應用性，但容易使人墮入單維的經濟思維。但我們認為，“橫看成嶺側成峰”，換個角度考察，經濟學也可劃分為私經濟和公經濟，這種劃分，在民國時期出版的一些《財政學》中就包含這樣的內容。在新中國建立之初，丁方、羅毅的《新財政學教程》也指出，“因此國家的經濟——公經濟，也就和私人的經濟劃然分開，變成一種特殊的經濟范疇——財政”。可惜這些在我們相當長一個時期的《財政學》中消失了，以至于有人認為公共經濟學是財政學的發展或是一門有別于財政學的新學科等觀點。為此，筆者曾撰文論定，狹義的公共經濟學專指財政學。這里還想指明的是，我國第一本自撰的《財政學》的作者陳豹隱教授在1924年商務印書館出版的 《財政學總論》中明確指出，財政學就是公共經濟的經理，經理即“計劃及經營”。在經濟學科中，只有公共經濟才有“財政”這一特別名稱。2004年臺灣徐育珠博士的 《財政學》（增訂二版）也明確指出，“財政學又稱公經濟學（E-conomis of Public Sector），或政府經濟學 （Ecnomics of Gorernment）”。

我們認為，財政學是應用經濟學的一個分支學科即公共經濟學，具有很強的綜合性。財政學既屬宏觀經濟學，又屬微觀經濟學；既是經濟學，準確地講是公共經濟學，又含管理學，準確地講不是公共管理，而是公共經濟管理。

公共經濟學有三種口徑：大口徑的公共經濟學是一級學科的代稱，是能夠與公共管理學一級學科相對應的一級學科；中口徑的公共經濟學是指其二級學科或專業；小口徑的公共經濟學則是專指課程種類學科。

公共經濟學是具有兩個或兩個以上維度的學科定位，它具有經濟學的一般屬性，即追求效益，但又不同一般的追求，它還需要追求公平正義。公共經濟學這一學科屬性，就決定了其既是經濟，但又不是一般的經濟，而是公共經濟，是在現代語境條件下與社會、人民、民生、民主、法制、公平、透明、政府、國家等密切聯系在一起的經濟，多維度決定了公共經濟學遵循效益原則、公平原則、穩定原則，以及派生的法治原則和透明原則等。

（二）財政學的對象范圍

毛澤東同志在《矛盾論》中論及科學的研究對象時說：“科學研究的區分，就是根據科學對象所具有的特殊的矛盾性。因此，對于某一現象的領域所特有的某一種矛盾的研究，就構成某一門科學的對象”。對象范圍和研究范圍是有區別的。財政學的研究對象是國家參與一部分社會產品或國民收入分配與再分配所進行的一系列經濟活動中，存在的分配關系及其發展規律。財政學的對象范圍，是指研究財政學并揭示其特殊矛盾、特殊規律的一個特定領域。但是，如果認為財政學所要研究和涉及的問題，統統都是該門學科的研究對象，那就無法區分財政學和其他學科各自獨特的現象，就模糊了財政學的獨特任務。

（三）財政學的研究范圍

財政學的研究范圍比對象范圍要寬泛得多，除對象范圍外，尚包括對象范圍之外的一些現象和事物，對這些現象和事物的研究，只是用來完滿地闡明對象范圍的規律性所必然涉及的從屬性領域。明確財政學的對象范圍和研究范圍的聯系和區別，對于闡述財政學的特有任務，弄清財政學所要探明的特殊矛盾之產生、發展、變化的規律性，以及需要聯系哪些方面或學科來加以研究和闡明，是頗有意義的。財政學的研究，要密切聯系財務、金融、投資、會計、哲學、政治學、社會學、文化學、法學、管理學、公共管理學、資源環境、數學等學科，這些學科有其獨特的任務，有其特定的對象范圍，但它們又是財政學所必然涉及的從屬性領域。

總之，明確財政學的公共經濟學學科屬性，著力“公共”與“經濟學”，明確財政學的對象范圍和研究范圍的聯系與區別，處理好二者的關系，有助于在研究財政學所涉及的頗為廣泛的領域中明確主次，分清對象，有助于財政學這門學科的建設。■

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（本欄目責任編輯：范紅玉）