我國食品安全檢驗檢測體系問題及對策研究

□胡 霞

(山西省大同市農業綜合執法支隊 山西 大同 037008)

我國食品安全檢驗檢測體系問題及對策研究

□胡 霞

(山西省大同市農業綜合執法支隊 山西 大同 037008)

本文以食品安全檢驗檢測體系為研究對象，首先分析了食品安全檢驗檢測體系的內涵與外延，再此基礎上對我國食品安全檢驗檢測體系的現狀特點、存在問題進行了系統地梳理與歸納。進一步地，文章就如何完善我國食品安全檢驗檢測體系，提升食品安全質量給出了五點政策建議。

食品安全；檢驗檢測體系；內涵及外延；現狀特點；存在問題；政策建議

食品是維持生物體生命體征，并為機體提供運轉動力的能量來源，其質量的高下直接關乎個體健康狀況的好壞。生產的社會化以及貿易的全球化在加速人口流動的同時，無形中也勾畫出了一幅多彩的食品流通、交匯與融合的版圖。食物的快速流轉在便捷人們生活的同時，其安全性卻愈發的不可控，引致食品安全問題頻發，社會福利受損。如何調和上述矛盾，最大限度地提升食品安全的水平，保障民眾的合法權益，自然就成為政府重點關注的議題。由此，食品安全檢驗檢測體系便孕育而生。簡言之，食品安全檢驗檢測體系是以國家法律法規為指引，以國家標準、行業標準等為依據，以先進的儀器設備為手段，以可靠的實驗環境為保障，對食品生產和食品質量安全實施科學、公正的檢測、監測、鑒定、評價的技術保障體系[1]。作為食品安全體系的重要技術支撐，該體系在技術咨詢、服務、選擇、決策等方面為政府監管提供了詳實的數據支持，將潛在的風險隔離在技術的紅墻之外，可有效降低食品安全事件發生的概率，確保食品安全情勢總體安全可控。然而，正當人們為現代化的食品安全檢驗檢測體系搖旗吶喊之時，技術的銅墻鐵壁面對市場化下的食品貿易洪流卻不堪一擊，最終表現為食品安全事件的愈演愈烈，民眾食品恐慌情緒蔓延以及政府的公信力受損，曾經“高大上”的技術流轉瞬淪為人們詬病的對象。

為此，本文以我國的食品檢驗檢測體系為研究對象，系統地探究了食品檢驗檢測體系的內涵及外延，發展現狀，存在問題，以求客觀真實地反映其全貌。進一步地，文章就如何重構食品檢驗檢測體系，增強其對于食品安全的效力，給出了相關政策建議，以期能為改善人們生活質量，提升我國的食品安全水平提供參考。

1 食品檢驗檢測體系的內涵及外延

食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品[2]。而食品檢驗檢測體系即是圍繞食品所展開的，在參照相關標準、程序，并借助某一（多）種技術手段的條件下，以樣本實驗結果為依據，以確保“食品安全”的目標，進而對食品安全進行合理性預防的評價體系。毫無疑問，質檢機構子系統自然是檢驗檢測體系的核心，承擔信息發布、預警與防范，風險交流等職責。從層級劃分來看，國有質檢機構設置大多分為四級，即國家級、省級、市級以及縣級（基層），其權威性由高到低依次遞減（如圖1），并嚴格依照行政等級進行命令的上傳下達；從機構屬性來看，主要有三類，即官方質檢機構、私人質檢機構以及第三方（公益性）質檢機構（如圖2）。從檢測機構的裝備配置來看，其大多符合“四位一體”（檢測中心、檢測點、檢測車以及檢測箱）的檢測要求，形成了集法定檢測、定點檢測、流動檢測與機動檢測于一體的檢測格局和立體式的檢測網絡[3]。

圖1 國有食品質檢機構的層級圖

圖2 我國食品質檢機構的屬性類別劃分

食品檢驗檢測系統的正常運轉除了依托檢測機構自有的人、財、物等資源要素之外，也離不開法律法規、技術標準、行政監管的支持與保障。由此，如圖3所示，廣義的食品檢驗檢測體系應包括法規政策子系統、行政監管子系統、食品標準子系統以及食品質檢子系統[4]。法規政策子系統是食品檢驗檢測體系合法性存在的前提與依據，其對于質檢機構的權利與義務、檢測設備的使用與選擇、操作流程的設定與規范、質檢人員資質的界定與考核等均進行了強制性列示，必須予以遵守；行政監管子系統借助于政府的公權力，對質檢部門進行層級劃分、地區布局、經費審批、能力評價與考核監督，形成食品檢驗檢測的制度性約束；食品標準子系統則是檢驗檢測的直接依據。一方面，質檢機構憑借食品標準所確立的數據，對食品的安全（風險）性做出評價，并指導政府、公眾做好食品安全的防范與預警工作。另一方面，質檢部門借助自身的實踐經驗，對標準的科學性進行評價，并通過信息反饋機制，影響食品標準的修訂、確立與廢除，從而減少因標準標的不清（準）所導致的檢測結果失效問題。

圖3 食品安全檢驗檢測體系框架圖

2 食品檢驗檢測體系的現狀特點

改革開放前，受國內經濟體制和發展水平所限，食品檢驗檢測體系建設整體推進緩慢，檢測的重點在于初級產品(農產品)，檢測方法較為傳統且單一，多憑借檢測人員的經驗進行，規范性不強，農村地區則是檢驗檢測的盲區。改革開放后，伴隨著生產力的發展、食品貿易往來的頻繁以及食品安全事件的多發，各界開始意識到開展食品檢驗檢測的必要性，至此食品檢驗檢測體系建設逐步進入常態化。

一是嚴把農產品質量安全檢驗檢疫關。民以食為天，食品檢驗檢測體系的首要關注點自然應集中在農產品質量安全方面。1988年，農業部積極響應中央關于建立健全農產品質量安全檢驗檢測體系的指示精神，成立了第一批農產品質量檢測中心，并仿效發達國家的經驗，著手開展檢驗檢測機構建設工作。截至2003年，先后建成12個國家級農產品質檢中心和278個省級農產品質檢中心[5-6]。進一步地，2006年，國家（部）級農產品質檢中心增至323個，縣級農產品檢測機構1 780個[7]。2014年，政府已批復在建的各級農產品質檢項目高達2 548個，并力爭到2020年實現省、地（市）兩級農產品質檢機構全部通過計量認證和機構考核，七成縣級農產品質檢機構通過計量認證和機構考核[8]。多層級、全方位的食品質檢機構布局日漸成為抵御農產品質量安全風險的重要技術屏障，讓科技與安全生活一路相隨。

二是提升檢驗檢測機構專業化水平。近年來，食品加工業的快速崛起對食品監管提出了新的要求，檢測難度和數量上的雙增長，對于檢驗檢測機構提出了更高的挑戰。入世以來，遵循“國家為龍頭、省（部）級為主體、市（縣）為基礎、第三方為補充的”指導原則，2007年共有3913家食品類檢驗檢測機構完成了實驗資質認定，2009年食品檢驗機構上升至4971家，已實現對農（獸）藥殘留、添加劑、轉基因、重金屬殘留、污染物、致病菌等的覆蓋，檢測項目多達786項，檢測能力已位居世界領先水平[9-10]。特別地，為堵住食品安全的外在風險源頭，專門組建了一支以1189名技術人員為核心，35家國家級重點實驗室為紐帶，163家進出口食品檢驗檢疫實驗室為主體的專業化隊伍[9]。加工食品業檢驗檢測技術的日臻成熟，克服了以往食品質檢的先天性技術不足，有效地降低了民眾對工業食品安全的疑慮。

三是健全食品安全標準體系。為降低質檢部門因食品標準標的不清、缺乏、重復等所導致的無效檢測問題，相關部委陸續開展了食品標準修訂、篩選與清理工作。2012年初，我國有關于食品、食品添加劑以及食品相關產品等國家標準2 000余項，地方標準1 200余項，行業標準2 900余項[11]。2012年6月，衛生部等8部委共同出臺《食品安全國家標準“十二五”規劃》，明確提出到2015年基本完成對于食品衛生標準、食品質量標準、農產品質量安全標準以及食品行業標準的清理與整合工作，構建較為完整的食品安全國家標準體系的階段性目標。同年9月，衛生部確立了269項新的食品安全國家標準，分別公布了301種和107種食品包裝材料用添加劑名單和樹脂名單，明確了2 314種食品添加劑使用范圍、用量[12]。2013年3月1日新的《食品中農藥最大殘留限量》正式生效。新標準則將農藥檢測范圍由201種擴大到322種，涵蓋10大類農產品和食品，殘留限量達到2 293個[13]。2014年1月，衛計委已累計完成了對近5 000條食品安全標準的清理工作，基本摸清了我國食品安全標準的底數，初步擬定我國的食品安全標準體系框架，并確立了涵蓋近1 000項標準的食品安全國家標準目錄。同年2月，該機構發布《食品中致病菌限量》國家標準，遵照控制食品中微生物污染的根本理念，對肉制品、糧食制品、即食果蔬制品等11大類預包裝食品分別制定了相關致病菌限量規定。科學合理的標準體系安排，避免了食品檢驗檢測的盲目性，增強了檢驗檢測的信度和效度，同時也強化著食品檢驗質檢機構的技術自信和責任擔當。

四是完善食品檢驗檢疫技術手段。在檢測技術的應用方面，經過20余年的發展，國內食品檢驗檢測的手段日趨多樣，方法選擇更為得當。當下，比較常用的檢測技術有氣相色譜 (CC)技術，高效液相色譜（HPLC）技術、超臨界流體色譜（SFC）技術、化學發光面議分析（CLIA）技術、有毒有害元素檢測及其價態分析技術等。然而，隨著食品品類的增加，常規的化學檢測難于及時、快速地從源頭監控食品安全狀況的弊端愈發明顯，食品檢測轉而朝著快速化、及時化的方向發展，且風險預警作用更為突出。在快速檢測技術的選擇上，免疫分析方法、紅外光譜技術、生物傳感技術、稀土發光技術備受青睞。多樣化、多層次的食品檢測技能儲備，極大地增進了食品檢驗檢測效率和科學性，有效緩解了從業人員在食品檢驗檢測方面“巧婦難為無米之炊”的窘境。

五是勒緊食品安全檢驗檢疫制度約束。近年來，國內食品安全事件時有發生，為了進一步明確食品質檢機構的全責，規制食品交易市場主體的行為，提升食品質量安全水平，各級政府相繼出臺了多部食品安全法律法規。以《食品衛生法》為例，該法明確列示了食品衛生的體制安排、機構設置、主體責任，自此我國的食品衛生監管工作被正式納入法制化軌道。食品貿易的不斷深化使得食品安全的外部風險成倍放大，隨即國務院于1992年、1997年先后出臺了《進出口商品檢驗法實施條例》和《進出境動植物檢疫法實施條例》，有效地收緊了食品安全風險內滲與外溢的閘口。進一步地，2009年新頒布的《食品安全法》特別對食品檢驗檢疫機構的資質認定進行了界定，即食品檢驗機構需在獲得國家相關機構（國家衛生行政部門）的認證認可后，方可從事食品檢驗活動，否則檢測結果被視為無效，并追究相關機構（人員）的法律責任。依法治國進程的不斷加快，無疑將加速規范食品檢驗檢測主體行為，提升食品安全治理的法制化水平。

3 食品檢驗檢測體系存在的問題

地區間經濟發展水平的差異、城鄉食品檢測力量配比的失衡以及社會輿論環境對食品安全的過度渲染給食品安全的有效監管提出了諸多挑戰。僅就食品檢驗檢測體系而言，現階段主要存在以下幾個方面的問題：

其一、檢驗檢測力量配比不合理。長期以來，人為的城鄉二元體制性約束的存在使得人、財、物等食品監管要素向城市過度集聚，密集的機構布局導致檢驗檢測資源的無謂耗散。反觀，農村地區，當前食品檢驗檢測機構的末端僅延伸至縣級層面，鄉鎮一級鮮有涉及。換言之，農村地區食品檢驗檢測資源匱乏的現狀仍未得到有效緩解，并一度成為假冒偽劣食品的理想集散地。農民是農業生產的主力軍，更是影響新農村建設成敗的核心要素，其身心健康的重要性不言而喻，而松散的檢驗檢測制度安排和近乎缺失的農村食品安全教育，使其對食品安全性的認知依舊停留在經驗判斷的基礎上，并深陷食品安全風險的漩渦而難以自拔。

其二、檢驗檢測技術不完備。單一的、常規的檢驗檢測手段與食品工業快速化發展的現實越發格格不入，這在處于經濟快速發展期的中國表現得尤為明顯。當前，國內的食品檢驗檢測技術雖然取得了較大的進步，但與發達國家仍有不少的差距。在常規項目檢測中，甲醛、雙氧水、膨松劑、殘留動物性激素等的檢測技術依舊欠缺（不足），食品的快速篩選、檢測僅處于起步階段。以農藥殘留為例，美國FDA可檢測出360余種農藥，德國可檢測出325種，加拿大可檢測出251種，而我國目前尚缺乏能夠同時檢測出上百種農藥殘留的多殘留技術[14]，食品檢驗檢測技術的供需失衡所帶來的短板效應再次增大了食品風險外溢的可能。

其三、檢驗檢測標準不完善。俗話說“不以規矩，不成方圓”，食品標準作為質檢機構出具檢測結果的唯一依據，其客觀性、準確性與全面性直接影響到食品安全風險的界定。然而，在強行政管制下的思維慣性下，食品標準成了可有可無的配角。一方面，部分標的標齡過長，個別標準未修年限甚至超過15年，時效性較差。另一方面，雖然現行的食品標準已涵蓋19大類，但仍未能實現對食品產業的完全覆蓋。在新版GB2763中，有34種農藥未提供相應的檢測方法標準，2 400種食品添加劑中沒有提供安全限量標準的占比80%[15-16]。此上種種食品標準怪象將檢測機構置于有標難依、無標可依的尷尬境地。

其四、檢驗檢測主體地位不平等。以資產性質和所屬部門為資質認證前提的制度安排，無形中放大了國有質檢機構的優勢，憑借雄厚的國有資本支持，在資質獲取上具有天然的優先性。體制性壁壘的存在無情地將民營（中介組織）檢測機構排除在第一梯隊之外，使其難以獲得與國有檢測機構真正同臺競技的機會。此外，檢驗檢測機構一旦取得資格認證便可高枕無憂的理性預期，很容易造成其職能的僵化，退出機制的缺失將進一步弱化其技術創新的熱情，使得檢驗檢測成為流于程式化的一種奢侈擺設。

其五、檢驗檢測職能權屬不明晰。國內食品安全分段監管的治理思路，盡可能地將各監管主體（農業、質檢、輕工、衛生、商務、工商）都囊括其中，以期發揮部門合力，實現改善食品安全整體狀況之目的，但“九龍之水”的治理框架，卻使政府陷入“三個和尚沒水吃”的監管窘境。在利益的驅動下，各部門（機構）盡可能地擴大自身的勢力范圍，形成自有的一套檢驗檢測體系。一方面，由于溝通協調機制的缺失，在一些監管職能相互交織的環節，質檢機構的重復建設自然地成為一種常態，標準化的檢測范式忽略了食品安全問題的時空性，帶來人、財、物的大量浪費。另一方面，對于監管權利的追逐，誘使部門間各自為政，難以秉承客觀事實，盲目輕信檢測結果，而一旦遭遇食品安全事件，各方又極力撇清，任由食品安全風險逐次轉嫁，貽誤最佳的治理時機。

4 完善我國食品檢驗檢測體系的政策建議

食品檢驗檢測體系的優化與完善是一項系統性的工程，需要各方的支持及參與，圍繞上述存在的問題，本文給出如下五點政策建議。

第一、合理化質檢機構布局，增大檢測輻射半徑。各地應按照城鄉一體化的發展要求，在檢驗檢測機構的建設方面，合理布局規劃，兼顧地區的公平性，增加對基層檢驗檢測機構的建設投入和技術支持，逐步扭轉農村地區食品檢測真空的頹勢，開展針對農村居民的食品安全知識普及教育工作，將食品檢驗檢測的成果切實惠及人民大眾，增強民眾對食品安全的認知，提升農村居民的身心健康水平。與此同時，各部門應積極借鑒發達國家食品檢驗檢測的有益經驗，以全產業鏈的監管思維，改變末端檢測過于擁擠的現狀，將檢驗檢測的重心逐步前移，健全食品檢驗檢測的風險防控聯動機制，降低食品安全事件發生的可能性。

第二、提升檢驗檢測裝備水平，創新檢驗檢測方法。生產工藝的復雜化、食品成分的多樣化以及貿易往來的常態化對食品檢驗檢測技術及方法提出了更高的要求。一方面，各質檢機構應立足實際，明確技術裝備對于檢驗檢測有序開展的重要性，加快對自有設備的升級改造，并做好先進技術（裝備）的消化、吸收與引進工作，夯實物質技能儲備，健全檢測門類，收緊風險外溢的閘口。另一方面，食品檢驗檢測部門應密切關注食品產業發展的新動向，適用食品安全檢驗檢測的新常態，以市場食品需求為導向，增強檢驗檢測的針對性。特別地，要加大對多殘留、多成分同步檢測技術，快速遴選、檢測技術的研發推廣力度，豐富食品檢驗檢測的手段、方法，不斷釋放科技創新所帶來的技術紅利。

第三、完善食品檢驗檢測標準，增進檢驗檢測的效力。食品監管部門應弱化命令式監管的不良影響，確立現代化治理的新思維——以食品標準為綱，進入食品監管的新常態。具體而言，食品標準的制定，其一應契合當前分段監管為主、品類監管為輔的制度安排，明確標準制定者的職責權屬，確保標準制定的獨立性、科學性，杜絕個人利益綁架標準現象的發生。其二應加強部門間的溝通與交流，密切彼此間的橫向和縱向聯系，利用現代化的科技信息技術手段，以現實為依據，增強標準覆蓋的全面性與可行性。其三應加快推進對已有標準的清理與調整工作，弱化因標準自身缺陷所帶來的不利影響。

第四、改革市場準入機制，增強檢驗檢測機構活力。市場經濟條件下，各市場主體公平參與競爭的權利不容侵犯，以服務大眾健康為基本宗旨的檢驗檢測機構理應獲得更多的支持。政府應加快自身職能轉變，簡化檢驗檢測機構的入市條件，破除行業壁壘，借助于財政、金融等政策性手段，引導民營資本有序進入，并參與到競爭中來，放活食品檢驗檢測的行業生態，使不同主體在發展上形成一種良性互動的態勢。與之對應，相關部門應加快建立健全食品檢驗檢測機構退出制度，通過行政問責、法律責任追究等形式，不斷增強檢驗檢測主體的責任感、危機感、緊迫性與誠信意識，使自我監督成為機構長效發展的不竭動力。

第五、重塑食品檢驗檢測權屬，確保監管職能的無縫銜接。其一，各級政府應秉承食品安全一盤棋的治理邏輯，廣泛征求各界意見，科學論證，構建一套完整的食品檢驗檢測體系。再此基礎上，各部門按照分而治之的監管要求，確立自身的檢驗檢測子系統，并及時上報，待審批通過后，后續工作方可推行。進一步地，著力開展對現有食品檢驗檢測機構的“瘦身”工作，借助內部調整、部門整合等方式，實現自我功能的再造。其二、加快食品檢驗檢測體系的信息化建設，建立信息實時共享機制，通過信息的即時交換，提高部門間溝通的實效，并及時修正不當行為，完善食品安全風險評估、預警、突發事件應急處理機制，真正實現食品安全監管職能的無縫銜接，防范于未然。

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