林業生態經濟發展多維度公共政策選擇與測度

董瑋 田淑英 劉浩

董瑋，田淑英，劉浩. 林業生態經濟發展多維度公共政策選擇與測度[J].中國人口·資源與環境，2017，27（11）：149-158.[

DONG Wei，TIAN Shuying，LIU Hao.Choices of public policies for forestry ecological economy development and the multidimensional measurements[J].China population， resources and environment， 2017，27（11）：149-158.]

摘要

本文基于2003—2013為期11年的跟蹤調研，使用涵蓋9個省份共1 497個樣本農戶的數據，多維度實證檢驗了中國林業公共政策對林業生態經濟發展的政策效應，并測算了各項政策的貢獻度。結果表明：①對于以個體農戶林地面積為主要指標的林業生態效應，本文考察的公共政策都有顯著的正向貢獻，其貢獻度大小依次是：產權政策35.53%，管制政策8.63%，財政政策8.21%。具體到細分措施，造林補貼主要針對生態林有最為顯著的效果；而對于商品林，撫育補貼、集體林權改革、林木資源管制政策的效果更為明顯。②對于林業生態經濟協調發展，林業公共政策也具有明顯的正向作用，不過各政策貢獻度大小排序與其對生態效應不同：產權政策5.14%，財政政策0.83%，管制政策0.16%。細化來說，林地流轉、林木采伐指標限額和造林補貼政策是效果最為顯著的前三項。③不同省區由于所處區位差異、資源稟賦差異、環境水平和經濟發展水平高低的差異，各項林業公共政策在各地區的貢獻度也不盡相同。對于林業生態發展，產權政策貢獻度最高的是山東省43.82%，財政政策貢獻度最高的是遼寧省13.63%，管制政策貢獻度最高的是福建省11.66%；而對于林業生態經濟發展，福建省的產權政策貢獻度最高，達到10.06%，財政政策和管制政策貢獻度最高的均是湖南省，分別為1.8%和0.87%。本文的政策含義是，宜采用因地制宜方針設計各地區林業公共政策的優選方案，激發商品林的生態功能，培育生態林的經濟功能。深化集體林權制度改革，實行造林補貼普惠制，增加撫育補貼中用材林的比例，創新采伐管理方式。

關鍵詞 林業生態經濟；財政政策；產權政策；管制政策

中圖分類號 F062.2 文獻標識碼 A [KG*2] 文章編號 1002-2104（2017）11-0149-10 [WTHZ]DOI：10.12062/cpre.20170355

綠水青山就是金山銀山。而隨著中國經濟的飛速發展，自然森林不斷遭受破壞，生態功能愈來愈弱，保護森林資源、維護生態安全迫在眉睫。近年來，國家出臺了一系列生態環保公共政策，生態保護與發展已成為與中國經濟穩定增長并行的一種新常態。森林作為陸地生態系統的主體，是生態文明建設的重要基礎和保障。因此，如何有效保護并合理開發利用森林資源，催生林業生態經濟增長點，是當前學界研究的重要課題，具有重要的理論價值和實踐意義。

林業生態經濟發展是以林業生態系統承載能力為基本約束條件，在不破壞森林系統的自平衡能力與自我修復能力前提下，以林業資源為基本生產資料，實現其經濟價值最大化的新型發展模式。促進林業生態經濟發展的公共政策（后文統一使用“林業公共政策”）是由政府以權威形式制定，“以促進林業生態經濟發展為目標，尋求相關權利主體群體福利最大化”的一組相互關聯的決策束。林業公共政策通過調整林業資源和林業收益在不同權利主體間的分配，改進資源配置的有效性和收益分配的公平性，達到在保護并合理利用森林資源的基礎上保持經濟穩定增長的目的。因此，從多個維度測度林業公共政策的生態經濟效應，并給出科學的優選方案尤為必要。

1 文獻綜述

中國實施林業重點工程和集體林權制度改革以來，學者們從不同角度研究了林業政策的生態效益、經濟效益和社會效益。王小龍[1]以陜西省為例研究了退耕還林工程實施中的激勵不相容問題，解釋了市場沖擊會使農戶的自利性經營行為偏離社會生態目標。徐晉濤等[2]分析了利潤分成和采伐限額兩項不相容政策對國有林業企業激勵的影響，認為信息不對稱是導致超限額采伐和國有林資源增長率下降的原因。劉璨等[3]評價了京津風沙源治理工程對農戶收入的短期影響，結果表明退耕還林對消除貧困的影響考慮不足。Shen等[4]、Liu等[5]從宏觀層面證實防護林工程和天保工程都對農民的收入產生了積極影響，Mullan等[6]繼而研究了天保工程對農戶收入的微觀影響方式，認為天保工程對木材采伐的收入產生了負面影響，但對家庭總收入產生了積極影響。王昌海等[7]設計了評價森林類型自然保護區生態經濟社會效益的指標體系，Han等[8]分析了中國南方集體所有竹林地的林權制度改革對環境的影響效應，Saitojensen等[9]的研究發現森林權屬改革是減少森林砍伐、減緩森林退化而降低溫室氣體排放的有效政策選擇。

也有不少學者研究了集體林權制度改革對農戶生產要素配置和收入的影響，Qin等、Yi等[10-11]從不同角度研究了農民對合同規定的各種林地產權屬性的偏好，結果都發現較強的合同權利保障能夠增進農戶對林地的投資，Holden等[12]也證實了土地權屬安全能夠刺激投資和經濟增長。Xie等[13]認為中國集體林權制度改革對造林有顯著的積極作用，Wang等[14]認為林改配套改革措施對農民的非農就業有顯著影響。劉璨[15]認為家庭經營、木材一家進山收購和林業稅費制度是促進森林資源可持續管理和農民增收的關鍵因素。劉金龍等[16]對中國集體林權制度改革的林業政策協調與合作展開了研究。

雖然學者們從不同層面關注了林業的生態效應和經濟效應。但仍有進一步拓展的空間：①由于缺乏對林業生態經濟的精確理解和定位，現有對這兩大效應的研究仍是孤立且割裂的，不利于探究生態與經濟之間的辯證關系，難以從理論上為林業生態經濟尋得有力的立足點。②從公共政策的視角，研究公共政策帶來的生態經濟效應仍然鮮有見證，并且缺少實證研究，不利于為國家政策的制定提供切實的學術參考。③對于不同的公共政策對林業生態經濟發展貢獻度的大小更是缺少關注與測評，缺乏對政策改進的指導性。endprint

鑒于此，本文將嘗試重點關注以下三個問題：①界定并闡釋林業生態經濟的內涵，在此基礎上，構建林業生態經濟效應影響理論模型；②以大樣本農戶數據為支撐，從多維度視角，實證檢驗林業公共政策的生態經濟效應；③對不同地區各項林業公共政策的貢獻度作出測評，為地區設計適宜的公共政策優選方案提供參考。

2 變量選擇與數據說明

2.1 變量選擇

2.1.1 被解釋變量

林業生態經濟效應（Fee）。根據Daly[17-19]的生態經濟學思想，本文定義，林業生態經濟是以森林資源及其生態環境為基礎，在林業生態系統承載能力范圍內，科學利用森林的多種功能，提供人們生產和生活需要的產品和服務，實現森林資源的經濟價值，達到林業生態與林業經濟協調發展的經濟形態。由于森林資源是森林生態功能最重要的物質基礎，農戶的林地經營面積最能反映其擁有的森林資源狀況，因此選擇農戶的林地經營面積（FL0）作為反映林業生態效應的替代指標。為細化討論，進一步將農戶的林地經營面積分為生態林面積（FL1）和商品林面積（FL2）。林業生態經濟效應，選擇樣本農戶的林業經濟收入（FR）作為衡量指標。

2.1.2 核心解釋變量

根據公共經濟學的分析視角，本文將從林業財政政策、林業產權政策和林業管制政策三個維度來闡釋林業公共政策。核心解釋變量則根據每一維度中各項細化政策的實施范圍或影響程度，分別選取代表性政策作為該維度政策的替代指標，具體如下：

（1）林業財政政策——造林補貼（As）、林木撫育補貼（Ts）。造林補貼是對在宜林荒山荒地、沙荒地、跡地進行人工造林和更新，面積不小于1畝的造林主體給予的補貼資金。造林補貼覆蓋范圍較廣，2010年開始在全國開展試點，涉及到國家多項選材項目。林木撫育補貼是中央財政對承擔森林撫育任務的農民或其他撫育主體給予的補貼，補貼試點從2009年底開始，通過對急需撫育的幼、中齡林實施森林撫育，促進林木生長，提高林分質量，增強森林功能。造林補貼和撫育補貼對增加林地面積、改善生態環境質量都應有積極的作用。

（2）林業產權政策——林改主體改革是否完成（Rfr）、林改主體改革完成年份（Yfr）、林地流轉數量（Cfl）、林權抵押貸款（Ml）。產權政策包括兩方面內容，一是對財產歸屬的靜態確認和對財產實體的靜態占有，二是對財產實體的動態經營和財產價值的動態實現。林業產權政策則是以優化森林資源配置，提高林業生態經濟效率為目標，通過理順和明晰森林、林木和林地的占有權、使用權、收益權和處分權，界定權利主體，統一權責利關系，鼓勵森林、林木、林地使用權的合理流轉，從而實現森林可持續經

營的政策安排。包括林改主體改革政策、林地使用權流轉政策以及林改相關配套政策。林改主體改革是否完成和林改主體改革完成年份是林權改革的主體內容，將直接影響林農造林、撫育和經營林地的積極性。林地的流轉和林權抵押貸款反映了農戶對林地財產的動態經營和林地價值的動態實現，是產權完備性的重要體現。

（3）林業管制政策——林木采伐指標限額政策（Cq）。林業管制主要是對外部性的矯正，是為了保護森林資源免于破壞，提高森林生態供給而采取的政策措施。對于林木偷盜、亂砍濫伐等非法犯罪行為，實行強制性管制政策；對于林業的正外部性行為實行激勵性管制，如對私有林采伐不超限額采取補貼制度。針對農戶，主要是對林業資源進行經營、管理及利用采取的限制性措施，包括對林地和林木管制，野生動植物利用、公益林采伐利用的限制等。林業管制政策對林業生態可能起到較好的保護作用，本文選取林木采伐指標限額作為替代指標。

2.1.3 控制變量

除上述核心解釋變量外，還有一些重要的家庭、市場環境特征可能會影響到林業的生態經濟效應，根據Schultz[20]的研究，農戶受教育程度（El）作為人力資本的重要組成部分，是影響樣本農戶的重要家庭特征之一。當地市場的木材價格（Tp）也可能會對農戶的經營決策行為產生重要影響，當年木材價格越高，農戶可能會申請更多的采伐指標，同時也會考慮擴大林地經營面積，進而影響林業生態與林業收益。此外，在林業生態經濟效應的衡量中，勞動力和資本等生產要素的投入量會影響到林業經濟產出，因此，選擇以土地為基礎的勞動力投入（Li）和以土地為基礎的生產費用（Pc）引入控制變量組。

2.2 數據說明

本文采用分層隨機抽樣技術抽取農戶樣本。根據森林資源分布和農民收入狀況，選取山東、遼寧、河南、四川、浙江、福建、湖南、江西和廣西9個省區，作為調研案例省。在向9省區有關專家咨詢以后，每個省選取了2個代表縣。每個縣選取3個鄉鎮，每個鄉鎮隨機抽取3個行政村，每個行政村隨機抽取15個樣本農戶。由于采用跟蹤調查，前后調查問卷存在調查誤差，且研究樣本農戶收入采用平衡面板數據較好，故本文選用了1 497個樣本農戶2003—2013年的數據。采用方差分析對選擇的1 497個樣本農戶的平衡面板數據和全部樣本農戶的非平衡面板數據的主要指標進行比對分析，發現不存在顯著差異。文中與價值有關的數據均根據全國農村居民消費價格指數或農業生產資料價格指數折合成1994年不變價，回歸分析中部分數據進行了取對數處理。

3 模型構建與特征事實

3.1 模型構建

造林和撫育是增加森林面積和蓄積的主要途徑，因此造林補貼和林木撫育補貼可能會對農戶的造林及撫育行為產生積極影響。集體林權制度改革是否完成、林改完成的年份是農戶享有林地占有權的基本前提，且影響農戶是否在該片林地增加造林的決策；林地流轉政策是農戶對林地使用權和處置權的體現，林地的批量集中流轉可以增加林地經營的規模效應；林權抵押貸款是林地經營權市場化的表征，以促進農戶的資金流動，增加農戶資本投入，擴大林地經營面積。農戶通過申請當年的采伐指標并獲得批準后才能采伐樹木，因此，森林采伐限制政策可能對林業生態產生正向影響。此外，戶主受教育年限、當地木材價格等因素可能影響農戶的經營決策行為，也應納入模型考慮范圍。endprint

基于以上分析本文采用擴展的C—D生產函數[21]，并借鑒李蘭蘭等[22]對科技進步貢獻率研究的分析框架，將林業公共政策的生態效應影響模型定義為如下廣義函數形式：

FLit=∏xαkkit∏yβmmit∏eγmzmitδiφit（1）

其中，FL為林地經營面積、生態林經營面積和商品林經營面積；xk為樣本農戶的家庭及市場環境特征；ym和zm分別為m個樣本農戶涉及林業公共政策的情況，ym為一般變量，zm為虛擬變量；i為第i個樣本農戶；t為第t時刻。αk、βm、γm為待估參數。由于抽取的樣本觀測值較多，分布范圍較廣，可能存在個體異質性，故在模型中加入了個體不變誤差項δ，φ為服從獨立同分布的隨機擾動項。

進一步地，在林業生態經濟效應影響模型中，除了考慮林業公共政策的影響及樣本農戶的家庭、市場環境特征之外，還需將林業生態因素納入考慮范圍，因此將農戶的林地經營面積變量引入林業生態經濟效應模型。此外，還需要考慮樣本農戶的勞動和資本等生產要素投入，將以土地為基礎生產活動（以土地為基礎的生產活動包括種植業、林業、畜牧業和漁業活動等）的勞動投入和生產費用作為控制變量組引入模型。

林業公共政策的生態經濟效應影響模型可定義為如下函數形式：

FRit=∏flX1lit∏xαkkit∏yβmmit∏eγmzmitδiφit（2）

其中，FR為樣本農戶的林業經濟收入；fll為樣本農戶的林地經營面積（商品林和生態林），xk除了包括樣本農戶的家庭及市場環境特征外，還包括以土地為基礎生產活動的勞動投入和以土地為基礎活動的生產費用等控制變量。有關其他變量的定義與（1）式相同。

3.2 特征事實分析

樣本農戶經營林地面積如表1所示。時間維度上，2003—2013年，樣本農戶戶均經營林地面積從1876 hm2增長到2797 hm2，增長率為49.08%。其中有兩個時期增長較快，一是大力實施退耕還林工程的2003—2007年，戶均增長了0.458 hm2，年均增長6.10%；二是全面推進集體林權制度改革的2008—2009年，戶均增長了0.235 hm2，年均增長9.83%。通過這兩個政策實施前后的對比，可以看出，林權制度改革作用較為明顯，農戶林地規模增加將為林業生態效應的提升減少障礙。

空間維度上，江西與浙江樣本農戶戶均經營林地面積較大，但增長率較低。山東和四川樣本農戶戶均經營林地面積較小，但增長率較高，山東戶均林地經營面積增幅在200%以上，四川也達到了100%。值得注意的是河南，該省戶均林地經營面積不高，同時增長率也較低，十年僅增長21.90%，遠低于平均水平。不同省份林業生態發展的差異可能與地區實施的林業政策細則存在差別有密切關系。

林業經濟作為林業生產活動的終點，是反映林業生態經濟水平的重要指標，本文關注樣本農戶的林業經濟收入（見表2）。考察期內，樣本農戶的林業經濟收入從2003年的1 652.23元增長至2013年的3 805.25元，增長率達130.31%，林業生態經濟水平得到了較大幅度的提升。

由于各省區經濟發展水平及森林資源條件不同，農戶的林業經濟收入也呈現出一些差異。其中，浙江省2013年戶均林業經濟收入為10 998.83元，顯著高于9省區平均水平，且保持了148.58%的增長率；結合前文對其生態水平的分析，浙江省的林業生態和林業經濟均保持了較高水平的增長，可以說是林業生態經濟發展較為成功的省份。但是，河南省的戶均林業經濟收入卻呈現出了下降趨勢，2009—2013年間，下降幅度23.28%，而前文分析中河南省的林業生態發展水平也未獲得明顯提高，林業生態經濟發展水平處于劣勢位置。林業經濟收入增長最快的是遼寧省，考察期間戶均增長了近21倍，這可能與近年來遼寧省政府大力扶

持農戶發展特色林下參產業有關。

通過上述分析可以發現，近十年中國林業生態經濟發

展的整體水平有了較大提高，國家出臺的系列政策取得了較好的效果。但是同時，地區發展不均衡，區域差異較大，這可能與各地區具體制定和實施的政策存在差別有關。那么，哪種政策對生態經濟的影響較為顯著，如何針對不同的需求制定差別化的政策，還需要進一步研究。

4 實證結果及分析

4.1 林業公共政策的生態效應

表3顯示了林業公共政策對林業生態效應影響的估計結果，FL1、FL2、FL3列分別表示各分項林業公共政策對農戶林地經營面積、生態林面積和商品林面積的影響效應。其中，林木撫育補貼和林地流轉政策對林業生態效應

的影響最大，FL1列顯示影響的彈性系數分別為1.86和1.03，且均在1%的顯著性水平下顯著，說明增加撫育補貼和促進林地流轉能顯著增強林業生態效應。

進一步觀察FL2列和FL3列的數據，撫育補貼對農戶經營的商品林面積產生了非常顯著的正向效果，但對經營的生態林面積卻產生了一定程度的負向影響。可能的原因是，目前，撫育補貼的標準普遍偏低，無法彌補勞工對生態林的撫育成本，林農對參與生態林撫育的積極性不高，從而導致撫育補貼對生態林的效果不佳。但是，對于商品林，農戶預期在未來可能會獲得較大的經濟價值，因此即使撫育補貼不足以彌補撫育成本，其仍然會選擇自行投入一定量的撫育成本進行撫育，如果增加撫育補貼則會在相當大程度上提高其經營積極性，從而帶動商品林經營面積的大幅增加。

林地流轉因素在1%的顯著性水平上對商品林的增加有明顯的正向效果，彈性系數為1.25，但對生態林的作用并不明顯。這可能是參與林地流轉的多為商品林而非生態林引起。2008年，中央國務院出臺《關于全面推進集體林產權制度改革的意見》，明確要求集體林改革要“明晰產權”、“放活經營權”、“落實處置權”、“保障收益權”，集體林主體改革到2014年底基本完成。產權明晰后，農戶擁有了經營、處置林地或林木的權利，并可預期到未來收益，在很大程度上提高了農戶對商品林經營的積極性，故而引起經營商品林面積明顯增加。而由于生態林的經濟功能較弱，無法作為有效的具有經濟價值的載體參與流轉，因此即使產權是明晰的，對農戶的激勵作用也較小。endprint

易獲得采伐指標也對商品林的規模經營產生了比較好的效果，彈性系數0.75并在1%的顯著性水平上顯著，同樣對于生態林的作用不明顯。這主要是因為采伐指標主要針對用材林，而生態林采取禁伐或限伐，能否獲得采伐指標對其影響不大，數據估計結果符合客觀事實。獲取采伐指標的難易一般取決于林業行政審批的便捷與否與

效率高低，這也為進一步優化林業行政審批手續提供了啟示。

此外，其他解釋變量也都對林業生態效應有顯著影響。林改主體改革完成后，樣本農戶的林地經營面積顯著增加，且主要為商品林經營面積的增加；隨著林改主體改革完成時間的拉長，樣本農戶的林地經營面積進一步增加，主要體現在生態林經營面積的增加上。而獲得林權抵押貸款未對樣本農戶的林地經營面積產生顯著影響。造林補貼的林業生態效應也較為明顯，尤其對于生態林的激勵作用比商品林更大，原因可能是造林補貼對生態林的補助標準更高。控制變量中戶主受教育年限、木材價格和森林保險對林業生態效應也產生了一定程度的影響。

4.2 林業公共政策的生態經濟效應

林業公共政策的生態經濟效應影響模型的估計結果見表4。由于模型中考慮了生態因子，所以匯報表中加入了生態因子一欄，FR1和FR2是分別考慮了林地面積和商品林、生態林面積的估計結果。可以看到，生態因子對林業經濟收入的影響顯著。另外，在相同的顯著性水平下，商品林面積對樣本農戶林業收入的彈性系數大于生態林，說明在同時考慮林業生態和林業經濟的前提下，商品林的林業生態經濟效應要優于生態林，換言之，生態林尚沒有充分利用好自身的生態資源發揮經濟效應。

各項公共政策都獲得了較好的擬合結果。其中，影響

系數最高的三項分別是：林地流轉政策、林木采伐指標是否易獲得以及造林補貼政策，其結果都在1%的顯著性水平上顯著。具體來說：

產權政策方面，增加林地流轉，盤活森林資產，不僅可以改善林業產業周期長、收益周期長的經營特點，使農戶能夠在短期內通過處置自有財產獲得收益，還能夠降低林業經營風險，使更多的富余勞動和社會資本參與到林業經營當中，因而大幅提高了林業經濟收益。林改主體改革的完成未立即顯著增加樣本農戶的林業收入，但隨著時間的推移，樣本農戶的林業收入開始顯著增長，彈性系數為0.03并在10%的顯著性水平上顯著，林改主體改革產生了較好的生態經濟效應。獲得林權抵押貸款顯著降低了樣本農戶的林業收入，在10%的顯著性水平上顯著，這可能與林權抵押貸款的主要受益人并非普通農戶有關。

收益。然而，林木撫育補貼的林業生態經濟效應并不顯著，聯系前文可以發現，撫育補貼對林業生態效應有著顯著效果，尤其對于商品林資源的增加作用突出。這說明森林撫育補貼發揮了良好的生態效應，但是沒有發揮經濟效應。而進一步研究發現，《中央財政林業補助資金管理辦法》（財農[2014]9號）中明確規定，造林補貼的補貼標準是喬木林和木本油料林每畝200元，灌木林每畝120元，而撫育補貼平均每畝100元，按一般勞動工資120元計算，撫育補貼不但低于造林補貼，也低于一般用工成本。低于農戶勞動成本的補貼顯然不能充分發揮它的作用，因而沒有達到最佳的政策效果。

管制政策方面，容易獲得林木采伐指標會產生較好的生態經濟效應。這一方面是由于給了農戶容易獲取林木經濟收益的預期，提高了農戶生產經營的積極性；另一方面，林木采伐需要根據對林木培育技術的運用以及市場的需求來確定最佳采伐期，過于嚴苛的限額采伐或者過于繁瑣的行政審批都可能給林木經營帶來效率損失。

其他控制變量中戶主受教育年限未對農戶林業經濟收入產生影響，原因可能是調查期間農戶的受教育年限未發生明顯變化，以土地為基礎活動的勞動力投入、以土地為基礎活動的生產費用對林業的生態經濟效應產生了一定程度的影響。

5 貢獻度的進一步分析

5.1 貢獻度模型

一般而言，基于回歸方程結果的貢獻度測評常采用取全微分的方法。在一個時期內，對因變量進行全微分，即可得到每個自變量對因變量變化的貢獻值。對樣本農戶的林業生態效應函數進行全微分，則有：

dFL=∑ΔxkFLxk+∑ΔymFLym+∑ΔzmFLzm（3）

其中：d（·）表示取全微分，（·）表示求偏導。同理，對樣本農戶的林業經濟效應函數進行全微分可得：

dFR=∑ΔfllFRfll+∑ΔxkFRxk+∑ΔymFRym

+∑ΔzmFRzm（4）

對（3）式和（4）式的右側部分進行歸一化處理，即可得到第h個影響因素xh對林業生態效應dFL變化和林業經濟效應dTR的貢獻率wh1和wh2：

wh1=ΔxhFLxh/dFL（5）

wh2=ΔxhFRxh/dFR（6）

5.2 測算結果與分析

根據公式（5）和（6），林業公共政策對林業生態經濟發展的貢獻度及其效應的分析結果見表5和表6。

產權政策的貢獻度最高，林改主體改革和林改主體改革完成年份對生態效應的貢獻度超過30%，林地流轉的貢獻度為4.8%，產權的完備性對林業生態效應產生了積極而顯著的影響。管制政策的貢獻度也頗高，平均超過8%，說明管制對于遏制亂砍濫伐起到了較大程度的作用，但其效果不及產權政策明顯。從理論上來說，通過明晰產權將外部成本內部化和通過管制矯正負外部性，都是取得林業生態效應的方法，但是從效果來說，產權的界定更能對農戶形成一種長期激勵，使其自發自覺的撫育和保護森林，維持林業生態。再者為財政政策，造林補貼貢獻度為6.96%，撫育補貼為1.25%，兩項補貼政策都對林業生態發展起到了一定的作用，但補貼對生態效應的貢獻度總體要比產權和管制略低。值得注意的是，林權抵押貸款對生態效應的貢獻度較低，并沒有很好的促進林業生態效應的提高，這可能與普通農戶較難獲得林權抵押貸款有關（見表5）。endprint

另外，不同省份各項具體政策的貢獻度也存在差異。其中，林改主體改革貢獻度最高的是山東省，山東省2008年啟動林改主體改革并于2010年完成，相比較其他省份，起步晚用時短，樣本農戶參與林地流轉的比重也相對較低，所以林改主體改革在近幾年顯示出了很高的政策貢獻度。林地流轉貢獻度最高的是遼寧省，調查中有35.71%的樣本農戶參與了林地流轉，其次是江西、浙江和福建的樣本農戶，這可能是由于2003年，中共中央、國務院出臺的《關于加快林業發展的決定》中率先將遼寧、江西、浙江、福建等省份作為林改試點，體現了較高的政策貢獻度。林木采伐指標貢獻度最高的是福建、湖南和江西，傳統南方集體林區對林木采伐的依存度要明顯高于其他地區，因此管制政策會有較高的貢獻度。林木撫育補貼政策貢獻度較高的是遼寧省，根據《遼寧省2012年中央財政森林撫育補貼試點實施方案》（遼林字[2012]47號），為調動廣大林農營林的積極性，遼寧將部分集體和個人所有但急需撫育的人工用材林也納入了補貼對象范圍，所以該省的林木撫育補貼體現了較高的政策貢獻度。

林業公共政策對林業生態經濟效應的分析結果顯示，產權政策的貢獻度依然最高，林改主體改革和林改主體改革完成年份對生態經濟效應的貢獻度超過4%，林地流轉的貢獻度為1.12%。但是，林權抵押貸款呈現了負向貢獻，其原因可能有二：一是林權抵押貸款的貸款人通常是經營大戶等新型經營主體，普通農戶難以取得抵押資質；二是作為林權抵押的多是用材林，用材林以砍伐為主的收益模式對生態經濟的作用相對較小。所以，現實情況中一般農戶視角下的林權抵押貸款對林業生態經濟并沒有起到很好的促進作用。造林補貼對林業生態經濟的貢獻度為0.81%，目前中國共實施有10多個造林補助項目，造林補貼政策是國家扶持林農發展林業生產、興林致富的重大配套政策，對林業生態經濟發展起到了重要作用。管制政策對林業生態經濟的作用相對較弱，結合前文的分析，管制政策對林業生態的作用是較為明顯的，此處說明目前利用林業生態發展林業經濟的還處于較低水平的階段（見表6）。

省級層面，產權政策影響最為顯著的是福建、湖南和浙江，這三個省區近幾年著力促進林業發展轉型，推進林權交易、林地流轉，重點依托林業生態資源發展林業經濟，取得了較好的政策效果。財政政策、管制政策貢獻度最大的是湖南省，近年來，湖南省林業部門每年下拔專項資金，帶動林業龍頭企業開展技術改造和產品升級，采用增值稅返還方式引導林業企業以三剩物、次小薪材等為原料生產開發各類林產品，以提高林業資源綜合利用率和產品附加值，帶動林業生態經濟發展。2015年，湖南省林業廳發布《關于實施森林禁伐減伐三年行動的通知》，把森林資源管護放在突出位置，各項林業公共政策都體現了較好的林業生態經濟效果。

6 主要結論及政策含義

6.1 主要結論

本文通過對林業生態經濟的內涵闡釋，構建了評價林業公共政策的生態經濟效應理論模型，并基于2003—2013年涵蓋9個省份1 497個樣本農戶的跟蹤調研數據，運用面板數據回歸分析法，多維度實證檢驗了我國林業公共政策對林業生態經濟發展的政策效應，并進一步測算了其貢獻度。

本文的主要結論有：①對于林業生態發展，林業公共政策有顯著的正向貢獻，其貢獻度大小依次是：產權政策35.53%，管制政策8.63%，財政政策8.21%。具體到細分措施，造林補貼主要針對生態林有較為顯著的效果；而對于商品林，撫育補貼、集體林權改革、林木資源管制政策效果較為明顯。②對于林業生態經濟協調發展，林業公共政策也具有明顯的正向作用，而貢獻度大小依次是：產權政策5.14%，財政政策0.83%，管制政策0.16%。具體來說，林地流轉、林木采伐指標限額和造林補貼政策是效果最為顯著的前三項。③不同省區由于所處區位、資源、環境的不同和經濟發展水平高低的差異，各項林業公共政策在各地區的貢獻度表現不同。對于林業生態效應，產權政策貢獻度最高的是山東省43.82%，財政政策貢獻度最高的是遼寧省13.63%，管制政策貢獻度最高的是福建省11.66%；而對于林業生態經濟發展，福建省的產權政策貢獻度最高，達到10.06%，財政政策和管制政策貢獻度最高的均是湖南省，分別為1.8%和0.87%。④綜合來看，產權政策在浙江、福建、江西三省貢獻度較高，管制政策在湖南、福建、江西三省貢獻度較高，財政政策在湖南、遼寧、福建三省貢獻度較高。

6.2 政策含義

林業生態經濟要取得長久持續的發展，必須通過科學合理的政策引導，因地制宜設計各地區林業公共政策的優選方案，激發商品林的生態功能，培育生態林的經濟功能，使生態林和商品林協同共進發展。

（1）進一步深化集體林權制度改革，完善并規范配套政策改革。新一輪集體林權制度改革為廣大農戶提供了從事林業生產經營的基本條件，但各省區改革進度和程度并不均衡，部分地區集體林、生態林對農戶收入貢獻較低的問題依然未得到解決。應進一步完備農戶手中的林業產權權益，提高農戶對未來林木收益權的預期，真正落實所有權、放活經營權、保障收益權。完善、規范林地流轉制度，使農戶可以合法、自由地轉讓林木和林地資產，降低林業生產周期過長帶來的投資風險，化整為零，獲得合理的投資回報，從而實現森林資源質量和農民收入“雙增”的林改目標。

（2）實行造林補貼普惠制，根據造林的難易程度推行差別化的造林補貼標準。現行造林補貼名目繁多、標準不一，同村同林不同酬的現象普遍存在，激勵效果被社會矛盾削弱，應整合所有的造林補助資金為一項大資金，實行補貼普惠制，使造林者能均等享受到造林補貼，公平調動各種社會主體的造林積極性。并根據造林的難易程度和積極性高低實行差別化的造林補貼標準，引導和鼓勵社會主體多營造生態效應較好的公益林、混交林或珍貴樹種林。對公益林按照實際造林成本由財政給予全額補助，對商品林中營造純林、營造混交林、營造珍貴樹種林分別給予不同梯檔的財政補助，從而達到國家生態目標與農戶經濟目標的統一。endprint

（3）提高撫育補貼標準，放寬撫育補貼范圍，適當增加補貼中個人或集體所有用材林的比例。只有農戶的預期收益高于預期成本時，農戶才會對林地進行投資，同時對于不同的林分農戶的預期收益也不同。應進一步提高森林撫育補貼標準，增強政策補貼的效果；對生態林和商品林設置兩檔補貼標準，以對生態林和商品林形成不同的補助激勵；對生態林采取直接補貼形式，對商品林采取以獎代補的補貼形式，聯合促進農戶撫育森林的積極性。此外，目前撫育補貼的補貼范圍僅限生態公益林和國有商品林，應在明確規定林地權屬和保持林地經營權不變的基礎上，將補貼范圍擴大至所有兼顧生態功能的集體或個人所有商品林，甚至包括部分重點地區的個人所有用材林，使農戶在撫育后獲得一部分經濟收益，形成對農戶撫育行為的長期激勵，讓撫育內化為農戶的自覺行為。

（4）創新采伐管制方式，簡化行政審批手續。獲得采伐指標是林業經營主體進行林木采伐的基本前提，也是用材林區域農戶經營生態林業的根本動力。應創新森林采伐管理方式，簡化林木采伐的審批手續，實現由限額指標管理向采伐備案管理轉變。進一步簡化采伐許可證辦理程序，推行網上審批和林業主管部門派出機構核發采伐許可證，提高采伐審批效率。

（編輯：于 杰）

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