生態安全約束下耕地潛在轉換及其對糧食生產的影響

趙愛棟 彭沖 許實 曾薇 馬賢磊

摘要

隨著生態安全日益受到關注，耕地利用面臨的生態安全約束也日趨加重，對耕地資源的穩定利用及生產能力構成了潛在威脅，因此，研究生態安全約束下耕地穩定性及其對糧食生產的影響具有重要意義。本文以東北地區為例，從多源生態安全約束成因出發在分析了地區生態安全約束下“不穩定”耕地規模及空間分布的基礎上，通過設計基于生態安全約束強度的“不穩定”耕地后續用途轉換多情景模擬方法，系統評估了生態安全情景、綜合權衡情景和糧食安全情景下“不穩定”耕地潛在用途轉換對地區糧食生產能力的影響。研究發現：①生態安全約束下，東北地區存在427.51萬hm2“不穩定”耕地，林區過度開墾是地區“不穩定”耕地形成的最主要因素，46.26%“不穩定”耕地繼續耕種會影響生態環境或者經過工程改造后也難以保證穩定收獲。②三種情境下，東北地區“不穩定”耕地潛在轉換量分別為427.51萬hm2、387.97萬hm2和395.39萬hm2，分別占地區耕地總量的13.79%、12.52%和1.28%，耕地轉換用途主要集中于退耕還林、還草等。③三種情景下，“不穩定”耕地潛在用途轉換將導致地區糧食生產能力分別下降12.62%、11.73%和6.90%，減少量相當于2010—2015年全國年均新增糧食總產量。總體來看，生態安全約束下東北地區耕地資源穩定性對地區糧食生產能力已造成潛在威脅，因此，東北地區需要統籌好“耕地保護”、“生態紅線”與“糧食安全”三者之間的關系，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，優先選擇“不穩定”耕地推進“藏糧于地”戰略思想，實現耕地資源永久持續利用。

關鍵詞 土地管理；不穩定耕地；生態安全；耕地轉換；糧食生產；東北地區

中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2017）11-0124-08

DOI：12062/cpre.20170440

改革開放以來，持續的工業化和城鎮化成為驅動我國土地利用變化的重要力量，大量的優質耕地資源流失，而新增耕地主要來源于草地、林地、河、湖灘地以及未利用土地的開墾[1]。特別是進入21世紀以來，耕地總量動態平衡和占補平衡制度下“占一補一”的政策目標衍生出“占優補劣”、過分強調耕地數量而忽視生態安全等問題[2]，耕地資源過度利用導致的土地退化、生態環境惡化等問題不僅破壞了我國耕地資源的穩定性，也嚴重影響了糧食生產[3]。第二次全國土地調查結果顯示，截止2009年末全國共有耕地1.35億hm2，較1.2億hm2耕地紅線多出較大緩沖空間，但其中有996.30萬hm2位于林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和25度以上陡坡[4]，以上類型“耕地”雖然部分滿足耕地定義或階段性滿足耕地定義，但是由于受政策、生態及耕種限制性等因素影響，并不適宜長期維持耕種用途并作為耕地管理，是搖擺于耕地和非耕地之間的“不穩定”地類，但第二次全國土地調查以“土地利用現狀認定地類”為原則，將這類型耕地均納入“耕地”范疇進行統計。隨著國家大力推進生態文明建設以及我國耕地資源保護向數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”的戰略轉變，這部分耕地繼續維持耕種用途面臨著較強的生態約束，對我國耕地面積穩定性和糧食安全造成較大隱憂[4]。特別地，東北地區作為國家重要的糧食主產區，長期以來受經濟、政策等因素驅動，大量處于農牧、農林交錯帶和河湖濕地等生態敏感區的土地被開墾為耕地[1，5]，耕地資源開發與生態環境保護的矛盾更加突出。因此，在國家高度重視生態安全的背景下，科學識別東北地區耕地資源中不符合生態安全約束的“不穩定”耕地，預測未來不同情境下“不穩定”耕地潛在轉換用途，并評估耕地潛在轉換對糧食生產的影響不僅具有較強的代表性和現實意義，而且能夠為區域耕地資源變化及國家糧食安全問題提供預警。

目前國內學者從自然、經濟與社會等維度圍繞不同空間尺度下耕地資源生態安全評測[6]、時空演變格局[7]、預警分析及預警系統構建[8]等展開了豐富的探究，部分研究進一步分析了生態安全背景下耕地資源的穩定性[9-10]。也有學者研究了耕地變化或用途轉移對糧食生產能力的影響[11-12]。當前越來越多學者認同保障糧食安全需要在綜合權衡有限土地生產價值和生態價值大小的基礎上，進而合理確定耕地的數量和最優用途[13]，以犧牲生態環境為代價的耕地利用反而會對糧食生產造成威脅。國外相關文獻重點圍繞經濟發展和耕地資源保護的關系展開廣泛的研究[14-15]，如Xiao et al.[15]考察了經濟增長和資源保護雙重約束下的最優耕地轉換問題。總體來看，盡管當前有關耕地用途轉換對糧食生產的影響的研究成果較多，但鮮有研究從生態角度將生態安全約束與耕地用途轉換結合起來評估耕地資源穩定性，而進一步分析耕地潛在轉換量對糧食生產的影響則更是少見。此外，少數研究雖已涉及生態安全約束下的“不穩定”耕地主題，但多以不穩定耕地退耕可行性評估及退耕影響評價為主[4]，缺乏基于區域大樣本數據的耕地資源生態約束診斷及生態安全條件下的耕地利用優化及用途轉換研究。因此，生態安全約束下耕地資源用途優化及用途轉換對糧食生產影響的研究亟待深入。

基于此，本文以東北地區為例，在全國耕地后備資源調查評價成果的支持下，識別區域耕地資源中存在生態安全約束的“不穩定”耕地及空間分布現狀，設計“不穩定”耕地未來的優化轉換用途，在此基礎上系統評估區域“不穩定”耕地潛在用途轉換對糧食產量的影響，以期為生態安全文明建設背景下耕地保護與糧食安全的關系提供啟示，并為國家調整耕地資源保護思路及耕地資源可持續利用提供決策依據。

1 研究區域與數據來源

1.1 研究區域概況

本文以自然地理區域意義上的東北地區為研究區域，從行政區劃上包括黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古自治區東部的呼倫貝爾市、興安盟、通遼市及赤峰市（以下簡稱蒙東地區）[5]。東北地區是一個生態類型齊全、結構完整的自然地理單元。全區總面積128.05×104 km2，占全國國土總面積的13.30%。夏季溫和濕潤，冬季寒冷漫長，區內土地肥沃，分布著世界三大黑土帶之一。東北地區也是中國重要的老工業基地和商品糧生產基地，2015年，東北地區總人口1.21 億人，占全國總人口比重為8.81%，城鎮化率達到60.30%，全區實現地區生產總值63 938.02億元，占全國GDP總量的9.45%，人均GDP達到50 678.43元。2015 年東北地區糧食總產量為14 236.05 萬t，占全國糧食總產量的22.91%。根據第二次全國土地調查公報，東北地區耕地總面積3 099.81萬hm2，占全國耕地總面積的22.90%，人均耕地面積為0.26 hm2。endprint

1.2 數據來源

東北地區生態安全約束下“不穩定”耕地基礎數據來自全國耕地后備資源調查評價成果數據庫。全國耕地后備資源調查評價是在第二次全國土地調查（簡稱“二次調查”）結束后進行的延續性調查。2014年4月，國土資源部發布《關于開展全國耕地后備資源調查評價工作的通知》，開展全國耕地后備資源調查評價工作，“不穩定”耕地調查評價是其中一項重要任務。東北地區耕地面積及耕地質量等級數據來自全國耕地質量等別調查與評定成果數據。經濟社會數據來自《中國統計年鑒》《遼寧統計年鑒》《吉林統計年鑒》《黑龍江統計年鑒》及內蒙古東部四市《統計年鑒》。

1.3 研究方法

1.3.1 概念界定

生態安全約束下的“不穩定”耕地就是由于受到生態條件約束，未來維持耕地用途存在較大不確定性的耕地，即耕地用途不能保持相對的穩定性，這個定義包含三重要義：首先是“不穩定”耕地當前以耕地形式存在；其次是“不穩定”耕地面臨著生態安全約束或者生態條件限制；最后是“不穩定”耕地后續能否繼續維持耕種用途存在不確定性。因此，生態安全約束下的“不穩定”耕地也可以稱為生態限制型耕地。但是，從廣義的角度看，影響耕地穩定性的原因不僅限于生態因素，還應包括經濟、政策或社會等因素，后者也是學術界更為關注并研究較多的。從我國現實情況來看，建設占用和農業結構調整等也是影響我國耕地資源穩定性的主要因素，如根據《中國國土資源年鑒》，

2001—2013年間，我國耕地減少去向中，建設占用、農業結構調整分別占到59.93%和17.19%。但是，這不在本文研究范圍內，不予考慮。

土地用途轉換是指有限的土地資源在各種用途之間重新配置的動態過程[16]。生態安全約束下耕地用途轉換就是區域內受到生態安全約束的“不穩定”耕地為了實現土地資源的最優利用和可持續利用而在不同土地用途之間進行的轉換，即退耕還林、還草、還湖等。區別于建設占用是不可逆的耕地損失，生態安全約束下耕地用途轉換是耕地在不同農業土地利用類型之間的合理轉換，這種轉換并不破壞土地的生產特性，必要時還可以轉換為耕地[17]，因此，是一種有利于區域生態環境的土地資源保護形式，可以加強農業生態系統的穩定性。

1.3.2 生態安全約束下耕地潛在轉換量測算方法

結合東北地區實際情況和《全國耕地后備資源調查評價技術方案》，本文將地區“不穩定”耕地成因歸納為“影響河道防洪泄洪”、“影響湖泊防洪泄洪”、“林區過度開墾”、“草原過度開墾”、“受土地荒漠化、沙化及其他因素影響”等五種。根據多源生態安全約束成因確定地區“不穩定”耕地數量及空間分布的基礎上，將“不穩定”耕地面臨地生態安全約束劃分為強生態約束、中生態約束和弱生態約束三種等級，并建立基于生態安全約束強度的多情景模擬方法，根據地區實際情況，模擬“不穩定”耕地在不同情景下的最優轉換用途及潛在轉換量。

參考趙愛棟等[10]對地區生態條件的判定方法，本文按照生態安全性和經濟協調性原則，借助GIS空間分析技術判定“不穩定”耕地圖斑所在地理位置可能存在的生態約束。在此基礎上，并將“不穩定”耕地生態約束強度劃分為強生態約束、中生態約束與弱生態約束三種等級。強生態約束指“不穩定”耕地分布在對外界干擾比較敏感且容易向生態退化方向發展的生態環境敏感與脆弱區，如部分森林、草原、濕地等生態系統，繼續耕種會影響嚴重生態環境或難以保證穩定收獲；中生態約束指“不穩定”耕地不位于重要生態敏感區，經過一定工程改造后能達到常年穩定收獲，且能盡量消除對地區生態環境產生的不利影響；弱生態約束指“不穩定”耕地處于一般區域，維持耕種用途不會對地區生態環境帶來顯著影響，且耕地利用狀況處于連續多年保持高產穩產狀態。

最后，基于“不穩定”耕地面臨的生態約束強度等級設定生態安全情景、綜合協調情景和糧食安全情景三種后續用途轉換情景方案，來模擬研究不同情景方案下“不穩定”耕地后續最優土地用途及潛在轉換量。

情景1：生態安全情景。在此情景下，“不穩定”耕地后續利用重點考慮區域生態環境的改善、生態敏感區的合理布局和保護，強生態約束、中生態約束和弱生態約束“不穩定”耕地均需要退耕（還林、還草等）。

情景2：綜合協調情景。在此情景下，“不穩定”耕地后續利用需要兼顧地區生態保護和糧食安全兩種目標，除強生態約束和中生態約束“不穩定”耕地需要退耕外，弱生態約束 “不穩定”耕地不需要退耕。

情景3：糧食安全情景。在此情景下，“不穩定”耕地后續利用以盡可能地維持耕種用途為宗旨，從而保障國家糧食安全，僅有強生態約束“不穩定”耕地需要退耕，中生態約束和弱生態約束“不穩定”耕地均不需要退耕。

1.3.3 “不穩定”耕地潛在轉換對糧食生產影響測算

分析生態約束下“不穩定”耕地后續潛在轉換對地區糧食生產的影響，前提是確定“不穩定”耕地的糧食生產能力。參考文獻[18]，本文建立耕地糧食生產能力測算模型：

Y=∑ni=1Ai×Qi×MCI （i=1，2，…，15）（1）

式中，Y（t）為耕地的糧食生產能力，是由不同耕地質量等級糧食播種面積Ai（hm2）、地區耕地復種指數MCI（%）與不同耕地質量等級糧食單產能力Qi（kg/hm2）決定。Ai為糧食播種面積，由地區耕地面積A與糧耕比R（糧食作物播種面積與農作物播種面積之比）乘積獲得[18-19]。MCI為地區耕地復種指數，是指一年內在同一塊耕地上種植農作物的次數，即一年中糧食作物總播種面積與耕地面積的比值。Qi為耕地糧食單產水平，考慮到從實際內涵來看，耕地糧食單產水平實質就是全年單位面積耕地生產的標準糧總量[20]。基于此，本文通過借助《農用地分等規程》（TD/T1004-2003） 中“實際標準糧產量”概念來確定地區不同耕地質量等級糧食單產水平。《農用地分等規程》（TD/T1004-2003） 中確定的實際標準糧產量，反映了各地區耕地的實際產能狀況[21]。endprint

據各等別耕地面積及相對應的標準糧產量，就可以計算“不穩定”耕地潛在用途轉換對糧食生產的影響。表1為全國農用地分等定級中建立的不同耕地質量等級與實際標準糧產量的對應關系。

在測算地區耕地糧食生產能力的基礎上，并結合“不穩定”耕地潛在用途轉換，就可以測算生態安全約束下

“不穩定”耕地潛在轉換量對地區糧食生產能力的影響：

ΔY=∑ni=1ΔAi×MCI×Qi （i=1，2，…，15）（2）

式中，ΔY表示“不穩定”耕地面積變化導致的糧食產量變化（萬t），ΔAi為第i等質量等級不穩定耕地面積變化量（hm2），其余變量含義見式（1）。

2 結果與分析

2.1 生態安全約束下東北地區“不穩定”耕地面積及空間分布

經過調查，東北地區共有“不穩定”耕地427.51萬hm2，占東北地區耕地面積的比重達13.79%。分地區來看，黑龍江“不穩定”耕地面積最大，面積達到161.74萬 hm2，占地區“不穩定”耕地的比重為37.83%，遼寧和吉林分別有123.90萬hm2和36.81萬hm2“不穩定”耕地，而蒙東地區耕地總量中有26.70%的耕地為受生態條件約束的“不穩定”耕地，耕地資源的穩定性在整個區域中表現最差。

從“不穩定”耕地五種成因來看，林區過度開墾是東北地區“不穩定”耕地形成的最主要因素，占地區“不穩定”耕地的比重達到51.91%。近幾十年來，由于受到政府鼓勵或者經濟利益驅使，東北地區一些位于山區河谷、溝谷、坡地及丘陵崗地等水熱條件較好的林地被開墾為耕地[22]，但是由于林地生態系統穩定性較差，山區地勢較高、坡度較大，過度毀林開荒導致地區植被遭到破壞，加劇了水土流失和土壤侵蝕，這部分耕地農業生產能力的穩定性與可持續性均較低。草原過度開墾也是東北地區“不穩定”耕地產生的另一大因素（占比為17.81%）。受地區氣候變化及比較利益驅動，內蒙古東部呼倫貝爾草原、吉林西部科爾沁草原等地大面積草地開墾為耕地[1]，但是由于土地適宜性和生產條件較差，短期雖然帶來耕地面積增加，但是開墾草地破壞了土層和植被，引起農田風蝕和沙漠化的迅速發展，最終導致耕地肥力衰退甚至生產力喪失，耕地難以持續穩定利用。

東北地區還存在75.41萬 hm2受土地荒漠化、沙化及其他因素影響的“不穩定”耕地，主要分布在吉林東部科爾沁草原、黑龍江三江平原農業區和松嫩平原農牧區等地。吉林省西部降水量較少，生態環境脆弱，地面以疏松的沙性物質為主，長期強烈的開發活動導致大面積沙漠化、鹽堿化出現，加上缺乏基本農田建設，造成土壤肥力不斷降低，耕地生態功能日益惡化，農業生產效益低下且嚴重不穩定；黑龍江該類型“不穩定”耕地的主要是由地質災害、資源開采和風沙侵蝕等因素造成。另外，東北地區還分別存在50.95萬hm2 和3.06萬hm2“不穩定”耕地位于河道防洪泄洪區和湖泊防洪泄洪區，分別占地區“不穩定”耕地面積的11.92%和0.72%，這兩類“不穩定”耕地由于離水源較近，受季節降水等條件影響嚴重，如突發暴雨導致河流、湖泊水位上漲或在水庫泄洪時被洪水沖刷，甚至開墾后改變河流走向而影響防洪安全，導致這部分耕地無法穩定耕作。

2.2 耕地潛在轉換量評估結果分析

在確定地區“不穩定”耕地面積及空間分布的基礎上，分析地區“不穩定”耕地面臨的生態安全強度等級。其中，強生態約束類型“不穩定”耕地集中分布在吉林省西部科爾沁草原地區和黑龍江小興安嶺山區，面積為197.75萬hm2，占地區“不穩定”耕地面積的46.26%；中生態約束“不穩定”耕地在區域內分布較廣，面積共有190.23萬 hm2，占東北地區“不穩定”耕地總面積的比重為44.50%，弱生態約束“不穩定”耕地僅占地區“不穩定”耕地總面積的9.25%，集中分布在蒙東呼倫貝爾額爾古納市和黑龍江西北部等地，面積為39.54萬 hm2。圖1展示了“不穩地”耕地生態安全約束強度空間分布。

根據“不穩定”耕地成因及生態安全約束等級，進一步模擬東北地區“不穩定”耕地在不同生態安全約束情景下的最優用途及潛在轉換量。生態安全情景下，東北地區“不穩定”耕地需要全部退耕，退耕面積為427.51萬 hm2，退耕后的優化用途主要集中于退耕還林和還草等。綜合協調情景下，東北地區強生態約束和中生態約束“不穩定耕地”均需要退耕，退耕面積為387.97萬 hm2，占地區不

穩定耕地總面積的比重為90.75%，僅有39.54萬 hm2“不

穩定”耕地可繼續維持耕種用途；糧食安全情景下，東北地區“不穩定”耕地面積中僅有強生態約束“不穩地”耕地需要退耕，占不穩定耕地總面積的比重僅為9.25%，剩余部分均可以通過工程改造措施繼續維持耕種用途，退耕后的“不穩定”耕地以還林及其他用途為主。表2展示了不同情境下“不穩定”耕地潛在轉換量。

2.3 “不穩定”耕地后續潛在轉換對糧食生產能力的影響結果分析

首先，測算東北地區耕地糧食生產能力。東北地區共有耕地面積3 099.81萬 hm2，2010—2013年地區平均糧耕比為0.86，復種指數為0.78，地區平均耕地質量等級為11.99。根據公式（1），測算得出東北地區耕地糧食生產能力為11 826.77萬t，其中，黑龍江耕地糧食生產能力占地區糧食生產能力比重最大，為55.01%，蒙東地區耕地糧食生產能力最低，僅有579.55萬t（見表3）。

結合地區“不穩定”耕地潛在轉換量（表2）和地區糧食生產能力（表3），表4展示了由“不穩定”耕地后續用途優化及潛在轉換導致的地區糧食生產能力變化情況。生態安全情景下，“不穩定”耕地后續用途潛在轉換導致地區糧食生產能力減少1 493.01 萬t，耕地糧食生產能力下降12.62%，這表明“不穩定”耕地已經顯著影響了地區糧食生產能力的穩定性。其中，吉林省糧食生產能力下降最多，達到602.12萬t，而蒙東地區糧食生產能力下降程度最大，達到20.08%，這與蒙東地區“不穩定”耕地分布廣泛，地區耕地穩定性在整個區域最差有關，黑龍江糧食生產能力下降程度最小，地區糧食生產能力僅下降9.16%；綜合權衡情景下，“不穩定”耕地后續用途潛在轉換導致地區糧食生產能力下降1 386.71萬t，對地區糧食生產能力的影響為11.73%；糧食安全情景下，地區糧食生產能力將減少6.90%，影響主要集中在吉林和遼寧兩地，而蒙東地區和黑龍江糧食生產能力僅分別下降2.45%和4.29%。總體來看，三種情景下，“不穩定”耕地后續用途轉換均不同程度地影響了地區糧食生產能力（表4最后一列），這表明生態安全背景下，地區耕地資源的穩定性與可持續利用能力已經對地區糧食生產能力的長期穩定造成潛在威脅。endprint

3 討 論

未來如何管理427.51萬 hm2存量“不穩定”耕地及有效抑制新增“不穩定”耕地無疑是東北地區耕地管理工作面臨的長期課題。一方面，“不穩定”耕地與地區生態環境保護目標存在沖突，亟需調整其后續利用用途以實現土地資源利用效益最大化，但是另一方面，“不穩定”耕地的大規模用途轉移又會帶來地區糧食生產能力的下降，對國家糧食安全造成隱憂。這如本文評估結果所示，東北地

區“不穩定”耕地中有46.26%繼續耕種會影響生態環境或者經過工程改造后也難以保證穩定收獲，僅有9.25%的“不穩定”耕地當前利用狀況為連續多年保持高產穩產。如果按照本文設計的“不穩定”耕地后續用途轉換模擬情景，則東北地區糧食生產能力將會下降815.83萬t至1 493.01萬t不等，或減少量相當于2010—2015年全國年均新增糧食總產量。因此，“不穩定”耕地的存在使得東北地區耕地保護工作及糧食生產決策復雜化，并顯著影響了地區耕地資源及糧食生產的長期穩定性。

耕地保護的核心在于長期保持其農業綜合生產能力，因此，未來東北地區需要高度重視耕地資源利用的生態效益，統籌好“耕地保護”、“生態紅線”與“糧食安全”三者之間的關系，準確把握耕地保護的數量與質量目標，既不因耕地開發而影響或破壞現有生態系統，又通過耕地保護來提升現有生態系統建設水平。鑒于當前東北部分地區耕地開發與保護的矛盾突出，本文認為東北地區應該優先選擇部分“不穩定”耕地推進“藏糧于地”的戰略思想，通過“藏糧于地”修復東北地區近幾十年來高強度土地開發對生態環境帶來的不利后果，同時提高地區耕地的可持續利用水平和糧食綜合生產能力，這樣才更有利于科學把握糧食安全目標。

本文的不足在于未能收集到地區糧食單產實際水平，僅以《農用地分等規程》（TD/T1004-2003） 中“實際標準糧產量”概念來予以代替，但是這種思路可能存在對地區耕地實際產出水平的估計偏差，也未能根據“不穩定”耕地的實際利用狀況有效區分“不穩定”耕地與其他耕地在“實際標準糧產量”水平的差異。另外，由于缺乏微觀數據的支撐，本文關于“不穩定”耕地用途轉換的情景模擬方案無法進一步細化。因此，未來的研究需要合理結合實地調查數據合理評價“不穩定”耕地的生產能力和生產潛力，通過設計更為科學的“不穩定”耕地用途情景模擬方案分析“不穩定”耕地后續用途轉換對國家糧食安全的影響。

4 結 論

本文基于全國耕地后備資源調查評價成果，以東北地區為例，提出了基于生態安全約束強度的“不穩定”耕地后續用途轉換多情景模擬方法，并評估了不同情境下“不穩定”耕地潛在用途轉換對糧食生產能力的影響。得出以下結論：

（1）東北地區存在427.51萬 hm2“不穩定”耕地，占東北耕地總面積的比重達到13.79%。林區過度開墾是地區“不穩定”耕地形成的最主要因素。46.26%“不穩定”耕地繼續耕種會影響生態環境或者經過工程改造后也難以保證穩定收獲，僅有9.25%的“不穩定”耕地當前利用狀況為連續多年保持高產穩產；

（2）生態安全情景下，東北地區“不穩定”耕地需要全部退耕，退耕后的優化用途主要集中于退耕還林、還草等。綜合協調情景下，東北地區“不穩定”耕地需退耕面積為387.97萬 hm2，僅有39.53萬 hm2“不穩定”耕地可繼續維持耕種用途；糧食安全情景下，東北地區“不穩定”耕地面積中僅有強生態約束“不穩地”耕地需要退耕，剩余部分均可以通過工程改造措施繼續維持耕種用途；

（3）“不穩定”耕地的存在顯著影響了地區糧食生產的長期穩定性。具體看，生態安全情景下，“不穩定”耕地潛在用途轉換將導致地區糧食生產能力減少1 493.01 萬t，降幅為12.62%；綜合權衡情景下，地區糧食生產能力下降1 386.71萬t，對地區糧食生產能力的影響為11.73%；糧食安全情景下，地區糧食生產能力將減少6.90%。

東北地區需要按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，制定具有不同側重點的區域“不穩定”耕地開發利用戰略，有限推進影響生態型“不穩定”耕地“藏糧于地”戰略思想，合理劃定耕地、林地以及其他生態用地保護紅線，達到生態的合理性、經濟的有效性和社會可承受性：①對于耕地質量較好、并連續多年保持穩產高產的耕地可以通過土地開發整理、復墾等方式將其劃入基本農田，實行基本農田管理辦法；②對于需要資金、工程技術投入改造能達到常年穩定收獲的“不穩定”耕地，應大力開展土地整治項目，通過資金、技術投入解決影響耕地產能穩定的制約因素；③對于繼續耕種會影響生態環境或難以保證穩定收獲的“不穩定”耕地，應逐步實施退耕還林、還草、還濕（水），進一步改善生態環境。同時，為維護社會穩定及耕地使用者的利益，需要退耕的“不穩定”耕地在逐步實施退耕之前，仍按耕地管理，享受相關惠農政策。在退耕還林還草用于改善生態環境的同時，還應加大補償性政策，最大化的保證農民的利益。

（編輯：王愛萍）

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