關于鄉鎮財政預算管理的探討

周良

摘要：在我國，國家財政是政府的理財之政，伴隨國家的產生而產生，鄉鎮財政作為國家財政的基層單位，在社會管理中發揮著不可磨滅的作用。預算管理是國家財政的重要活動，有利于財政資金的優化配置，有助于理財行為的合法規范。因此，加強鄉鎮財政的預算管理，既是履行社會管理職能的有效途徑，又是實現經濟穩定發展的必要措施。本文以我國國情為基礎，探討鄉鎮財政預算管理，并直抒己見，為進一步規范鄉鎮財政預算管理提供借鑒。

關鍵詞：鄉鎮財政；預算管理

鄉鎮財政作為國民收入分配與再分配的重要形式，是我國財政體制的五級財政，是鄉鎮政府管理的一級財政。2015年10月10日，財政部印發《財政總預算會計制度》，規范各級財政預算，提高會計信息質量，在一定程度上指導了鄉鎮財政的預算管理。雖然鄉鎮財政不斷完善預算管理，但迄今為止，仍存在一系列問題，嚴重影響著財政資源的優化配置。為了維護鄉鎮經濟穩定，促進社會公平分配，必須加強鄉鎮財政預算管理，提高財政資金使用效率，為“十三五”期間鄉鎮財政的有效運作營造良好環境。

一、鄉鎮財政預算管理存在的問題

（一）預算編制不規范

在鄉鎮財政層面，我國普遍存在著預算編制不規范的問題，主要反映在科學化和精細化兩個維度。一是預算編制不科學。當前，鄉鎮財政采取的是基數加增長的預算方法，此方法下的經費額度取決于基數大小，與財政所的實際需求相脫節，資金分配缺乏合理的依據。此外，現行的公費定額標準較少變動，未考慮到物價波動和地區差異等因素，不能真實反映鄉鎮財政的實際支出。二是預算編制不夠精細。自實行部門編制以來，鄉鎮財政預算管理得到較大的改善，但上下級缺乏溝通、部門間難以協調、資金分配不公等問題應運而生。同時，鄉鎮財政涉及面廣而散，收支面對的是農村分散的集體經濟，容易出現收入編制未到“目”、支出只列示至“款”、部分項目未納入預算等問題，鄉鎮財政預算呈現粗獷化形態，整體有待進一步細化。

（二）執行約束力不強

第一，主體責任未落實。預算崗位職責劃分不明確，財政人員權責認知不清晰，“一崗雙責”制度和責任追究制度缺失，財政預算執行和黨風廉政建設無法兼顧，主體責任的政治擔當和責任意識弱化，導致鄉鎮財政預算無法切實執行。第二，監督機制不健全。在預算執行過程中，鄉鎮財政過于關注預算執行的審批事項，忽略了財政監督和審計監督的重要性，監控系統缺乏實時性和動態性，監督結果無法及時反饋，使得財政人員隨意執行預算，剛性約束力較低。第三，績效考核待完善。績效考核是預算管理的重要部分，是促使員工執行預算的關鍵，但部分鄉鎮財政在績效考核方面存在諸多問題。績效考核制度不完善，財政監督結果未納入評價標準，鄉鎮財政預算執行的績效考核形同虛設，未起到激勵財政人員切實執行預算的作用。

（三）風險防控意識薄弱

雖然鄉鎮財政的預算管理越來越嚴格，但風險防控意識薄弱，支出隨意性和盲目性較強，存在高水平的管理風險。一方面，支出不管規模。部分鄉鎮財政為了加快地區經濟發展，在基礎設施建設等方面投入居多，即使預算資金不足，也進行財政支出，而不考慮支出的規模和資金的計劃，甚至不管是否專項資金，也敢擅自挪用、占用。例如，甘肅省張掖市甘州區的黨寨鎮財政所，在2013年就發生了一起挪用專項資金事件，將約500萬的危房改造補助資金，擅自用于小區公共設施建設。另一方面，支出不管結構。鄉鎮財政具有宏觀分配和微觀分配的雙重職能，統籌安排使用預算資金，自行管理鄉鎮自有資金，這樣的職能賦予了財政分配的靈活性。但部分鄉鎮財政未能合理運用這種權利，無預算支出和超預算支出時常發生，“越位”、“缺位”現象不斷，不考慮支出的經濟效益和社會效益，財政資金浪費嚴重，支出結構有待優化。

（四）財政人員嚴重缺乏

首先，數量缺口巨大。據中國財政年鑒顯示，截至2015年底，全國財政系統共有鄉鎮財政人員175176名，同比減少3621人，與實際需求嚴重不符。尤其是隨著我國“三農”支持力度的增加，財政人員出現巨大缺口，鄉鎮地區的偏僻、經濟水平的落后以及福利待遇的不足，使得就業群體不愿投身于鄉鎮財政事業，我國鄉鎮急需引進一批財政人員彌補缺口。其次，專業素質不足。財政預算管理不僅要求財政人員具備財務、會計知識，還需要熟悉財政、稅收、計算機。但就實際情況而言，多數鄉鎮財政人員并非科班出身，對財務、會計、財政不甚精通，無法有效從事預算編制、控制、執行等工作，阻礙了鄉鎮財政預算管理活動的開展。最后，道德修養較低。在鄉鎮財政系統中，部分從業人員存在道德修養問題，他們缺乏精益求精的態度和廉潔自律的作風，法制觀念較為淡薄，意志力不夠堅定，在長期的與錢財接觸中不敵誘惑，做出違法違規行為，道德修養有待進一步提高。

二、完善鄉鎮財政預算管理的對策

（一）規范財政預算編制，確保預算科學精細

預算編制是鄉鎮財政預算管理的起點，是預算執行和績效考核的依據，必須規范鄉鎮財政預算編制，保證其科學化、精細化，進而完善鄉鎮財政的預算管理。一方面，突破基數加增長的傳統方法，采用零基預算，以各預算單位實際需求為依據，合理分配鄉鎮財政資金，并綜合考慮物價波動和地區差異等因素，適當調整公費定額標準，確保預算真實反映實際支出。另一方面，在進行預算編制時，財政部門和業務部門之間應當加強溝通，相互配合，推動部門預算的順利開展，收入細化到“目”，支出列示至“項”，統籌考慮各個財政項目，改善鄉鎮財政預算編制的粗獷化狀況。

（二）加強預算執行約束，保障資金使用效益

首先，落實主體責任。明確劃分預算崗位職責，加強財政人員權責認知，建立“一崗雙責”和責任追究雙重制度，強化主體責任的政治擔當和責任意識，進而提高執行約束力。其次，健全監督機制。簡化鄉鎮財政預算執行的審批事項，加強財政監督和審計監督，切實開展實時動態監督，及時反饋監督結果，對發現的問題嚴厲查處，并予以糾正，確保鄉鎮財政預算的順利執行。最后，完善績效考核。從制度層面研究加強績效管理的方法，將主體責任的預算執行履行情況，以及財政監督結果納入評價標準，嚴格把控考核評價流程，以免不公現象出現。

（三）樹立風險防控意識，杜絕支出隨意盲目

其一，謹慎安排支出。無論是資金不足，還是資金充裕，鄉鎮財政都應當考慮支出的規模和資金的計劃，嚴格禁止專項資金的挪用、占用，不能因為追求地區經濟的發展，而違背財政資金的使用原則。其二，優化支出結構。鄉鎮財政必須合理運用資金分配權力，無預算項目不得開支，超預算支出必須嚴格按照流程審批，杜絕財政資金“越位”、“缺位”現象。同時，在進行財政支出時，綜合考慮經濟效益和社會效益，基于此評估支出的合理性和必要性，優化財政資源配置，提高資金使用效率。

（四）提高綜合素質水平，建設財政人才隊伍

第一，加大鄉鎮財政宣傳力度，下放財政人員基層鍛煉，提高鄉鎮財政人員福利待遇，吸引就業群體投身財政事業，進而引進一批財政人員，彌補鄉鎮財政人員缺口。第二，定期開展學習培訓活動，不斷豐富財政人員知識，并采取獎優懲劣的方式，激勵財政人員提高自身業務能力，以保證預算管理的有效開展。第三，從源頭防范道德風險，嚴格控制財政人員招聘流程，杜絕暗箱操作等違規行為，確保錄用的鄉鎮財政人員具備良好的道德修養，并實時關注思想動態，加強黨風廉政建設，將罪惡的念頭扼殺于搖籃之中。

總之，隨著城鎮化建設的進一步推進，鄉鎮財政預算管理的不足之處逐漸顯現，嚴重影響了財政資源的優化配置。本文立足于我國基本國情，從預算編制、執行約束、風險意識、財政人員四個方面，完善鄉鎮財政的預算管理，為“十三五”期間鄉鎮財政事業的發展出謀劃策。限于作者理論和實務的局限，所探討的關于鄉鎮財政預算管理的難免有所偏頗，希望能夠對鄉鎮財政有所幫助。

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（作者單位：蘇州市吳江區財政局）endprint