嵌入沖突:社會組織項目制治理的困境探析

顏克高，任彬彬

(湖南大學 法學院，長沙，410082)

嵌入沖突:社會組織項目制治理的困境探析

顏克高，任彬彬

(湖南大學 法學院，長沙，410082)

基于“嵌入”理論，以構建政府、社會及社會組織的“雙嵌入”為分析框架，深入分析社會組織項目制治理的運行過程后發現：政府通過項目制治理，將社會組織吸納到行政規范的軌道上，使得社會組織公共價值取向與行政化趨勢產生沖突，從而導致社會組織公共性的逐漸消解與非政府性質社會治理資源的逐漸行政化。其外在表現為政府對社會組織的嵌入與社會組織對社會的嵌入之間的沖突，實質則是社會需求導向與政府政治偏好的沖突。

嵌入沖突；“雙嵌入”；社會組織；項目制治理

一、引言

近年來，社會組織準入門檻不斷降低，由沿用多年的雙重管理制度到混合登記制度，政府對社會組織的監管模式也從靜態的門檻準入轉變成為動態的過程嵌入。《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》與《國務院辦公廳關于政府購買社會服務的指導意見》的出臺，正式開啟了政府培育社會組織的政策之窗。政府利用財政專項資金的轉移支付，通過將公共服務外包給社會組織，加大民生工程和公共服務的有效投入，成為社會組織治理的主要機制。[1]在社會組織項目制治理中，公共服務項目作為一個嵌入的載體，[2]通過與原有的科層制相互嵌套，在項目的實施過程中，使政府能夠采取豐富的行為策略，對社會組織的行為邏輯和價值理念進行影響和規制。[3][4][5][6][7]

從技術運用與制度設計的角度考慮，政府通過向社會購買公共服務，對社會治理資源進行調配，不僅促進政府職能轉移，更為社會組織的發展提供了政策保障與物質基礎。然而，實踐中社會組織公共服務供給的“內卷化”“形同質異”“縱向一體化”問題嚴重。[8][9][10]政府不但主導公共服務供給，而且社會組織服務供給質量下降，公共性逐漸削弱。[11]鑒于此，為揭示政府購買公共服務問題頻發的深層原因，本文利用“嵌入”的概念，構建政府、社會、社會組織的“雙嵌入”分析框架，發現政府通過項目制治理，將社會組織吸納到行政規范的軌道上，使社會組織公共價值取向與行政化趨勢產生沖突，社會組織脫嵌于社會。

二、雙嵌入：社會組織項目制治理的分析框架

嵌入的原始意義是指，A事物的發展鑲嵌于B事物之中，它強調B事物對于A事物發展的重要性。其概念最早是由卡爾·波蘭尼在其著作《大轉型》一書中提出，主要解釋了經濟制度實際上是嵌入于社會發展之中。[12]之后，不同領域的專家學者對嵌入的內涵做了進一步闡釋。在嵌入思維的引導下，政府利用嵌入的核心內涵，通過經濟、政治、文化和資本等外界環境對社會組織的行為邏輯和價值理念進行規范化影響，最終實現對社會組織的動態發展與控制。

社會組織的發展受到社會環境的影響，以公共性為價值導向，嵌入于社會之中；政府以吸納控制為目的，對社會組織進行以監管為目標的嵌入。對于社會而言，社會組織作為社會公眾集體行動的載體，是代表社會成員表達社會偏好與利益訴求的機制，以社會公共利益為目標追求，對公共生活的有序構建有重要的意義。對于政府而言，社會組織既是社會治理的輔助力量，為社會公眾提供公共物品；又是政府社會治理的挑戰，削弱政府的社會權威。[13]因此，社會組織作為公民自發形成的公共組織，以公民社會偏好和利益訴求作為行為邏輯起點；政府則出于職能轉移與政治穩定的目的，主動對社會組織進行一種嵌入性影響，加強監管。

1.社會組織對社會的生長型嵌入。社會組織“誕生”于非官方的公域和私域，作為社會公眾集體行動的載體，既承接著社會公共物品與服務的供給，又是潛在的公民養成的場所，公共性便成為了社會組織嵌入于社會中的重要表現。[14][15][16]一方面，從社會組織成立的角度，這種生長型嵌入主要體現在社會組織的內涵與目標上。內涵上，社會組織是社會公眾集體行動的結果，是社會公眾自發形成的公共組織，維護社會公共利益不受侵犯；目標上，社會組織作為政府失靈與市場失靈的彌補手段，以滿足社會公眾日益增長的公共服務需求為目標。因此，社會組織是基于社會具體的需求而產生，嵌入于社會中是為更好地反映社會公共利益，滿足社會需求。另一方面，從社會組織發展的影響因素的角度，社會組織發展并不是自由設定的結果，而是嵌入于社會特定的政治、文化、經濟架構之中，具有社會的時代烙印。[17]

2.政府對社會組織的監管型嵌入。伴隨著政府社會治理角色的轉變，政府逐漸意識到，社會組織不僅僅是社會治理的對象，更是社會治理的工具。因此，政府越來越重視對社會治理資源的整合與配置，對社會組織的治理開始尋求一種新的制度安排和精細化的監管機制。政府通過社會組織項目制治理，營造符合國家政治偏好的組織運營環境，將自身的政治偏好移植到項目中，影響社會組織意志，實現既對社會組織嵌入性監管，又對公共服務項目風險監督的雙重目的。在政府行政體制改革大勢所趨的時代背景下，政府既要精簡行政體制，又要促進職能轉變。但是，政府依然要發揮主導作用，對改革的成本與風險進行控制，即對社會組織承接政府職能轉移的過程進行監督管理。基于此，政府職能轉移與社會風險把控是政府監管型嵌入行為的邏輯起點。

事實上，社會組織與社會、政府與社會組織的雙嵌入關系是一個動態平衡的過程。作為具體社會情境孕育出來的社會組織，對社會的“生長型嵌入”是一種本能的自發行為。政府作為一個由組織機構和行動者所構成的集合體，對社會組織的“監管型嵌入”是一種以目的為導向的主動行為，會受到不同層級政府認識的局限與部門利益的驅使，容易誘發非常規行為，導致政府、社會、社會組織三者之間平衡的打破，社會組織公共性消解，出現行政化趨勢。

三、嵌入沖突：社會組織項目制治理的困境

在項目制治理的實踐中，社會組織公共價值取向與行政化趨勢之間會形成以“雙嵌入”為基礎的嵌入沖突。社會組織嵌入在具體的社會情境中，以公共價值為導向。公共服務項目制作為政府“嵌入性監管”的載體，是一種“自上而下”的單向度運行模式，基于特定的資源控制關系，地方發展主義邏輯強化了政府運動型治理。[18]社會組織獲取政治認同的主動迎合，使社會組織呈現行政化趨勢，消解了社會組織的公共性，引發社會組織項目制治理的嵌入沖突。根據沖突內容，嵌入沖突可分為目標沖突、功能沖突、結構沖突與內涵沖突四個層次。

1.目標沖突：公共服務的內生需求與政府行政嵌入供給。公共服務項目制作為一種自上而下的資源分配機制，資源主要集中在政府決策層，資源分配的格式化體現了領導意志。[19]基于此，在項目執行中，政府主導邏輯與官僚邏輯使得政府行政履職目標與社會組織服務供給目標并非全部一致。政府通過以監管為目標的職能嵌入，往往將社會組織視為完成行政任務的輔助力量，項目目標與政府目標責任制高度一致。[20]因此，政府與社會組織項目目標的差異性，構成了項目制治理的目標沖突。目標沖突作為嵌入沖突的基本表現形式，其結果則是忽視社會公眾的內生需求，以政府嵌入性的行政力量主導公共服務供給，公共服務呈現迎合政府的建制化趨勢。

公共服務建制化是政府行政嵌入主導的自上而下供給的必然結果，是當前項目制服務供給機制的主要困境。[21]它不僅導致公共服務供給量的不足與質的下降，而且以嵌入的方式加強了對社會組織的控制，使社會組織成為了政府的一支體制外可支配力量，社會組織作為非政府性質的社會治理資源逐漸行政化。

2.功能沖突：公共利益表達與迎合政府政治偏好。社會組織是一種功能導向型的群體組織。從功能的角度，可將社會組織分為公共服務類、權益保障類、政策倡導類、行業協會類、政治參與類以及一般社會領域的社會組織。[22]不同功能類別的社會組織在社會治理的過程中表現出不同的“社會影響”與“外部性”，共同構建了科學合理的社會組織發展格局。然而，在社會組織項目制治理過程中，政府通過政策法規，對項目內容進行細分，針對不同類型的社會組織給予不同檔次的配套資金與政策扶持。這導致的結果是，社區服務類、行業性服務類和行政事務類社會組織快速發展，而維權性服務類、環境保護類、宗教類、涉外交流類社會組織等發展緩慢。社會組織公共服務功能得到強化，而公共利益表達功能弱化，在組織的公共性上出現功能結構的失衡。[23]因此，地方政府的政治偏好構成了功能沖突產生的前提條件。

政府以政治穩定為前提，以削弱社會組織政府權威挑戰能力為目標，對項目內容進行政治偏好嵌入。因此，社會組織只是扮演了政府公共服務供給“拾遺補缺”的邊緣角色。社會組織為獲取地位肯定，往往極力迎合政府，獲取項目，進入政府視線。所以，社會組織對政府政治偏好迎合的過程實質上就是社會組織公共利益表達功能逐漸弱化的過程。長此以往，功能沖突會導致社會組織發展碎片化，制約著社會組織的可持續發展。

3.結構沖突：社會組織內部的民主性與科層官僚化。社會組織作為社會公眾自治化的產物，其內部的治理結構呈現扁平化的特征。扁平化的內部結構能充分體現社會組織內部治理的民主性，有利于社會組織直接有效地反映社會真實情況。然而，在公共服務項目制中，政府與社會組織搭建契約關系，通過權威滲透與行政干預的方式，對社會組織進行關系上嵌入型監管；通過設置項目職能檢查機構，將項目監管機構嵌入到社會組織的結構網絡中，對社會組織的結構進行一種政府行政邏輯的嵌入性影響。政府對社會組織關系與結構上的嵌入，使社會組織內部結構在潛移默化中，受到政府科層體制的影響，呈現行政化趨勢的準科層制趨勢。

結構沖突是以項目檢查為基礎，對社會組織進行嵌入而產生，是社會組織內部治理結構民主性與科層官僚化趨勢的沖突。它使得社會組織內部結構出現職能分化和結構分層，破壞社會組織原本的扁平化組織結構，出現類似政府的科層化結構。社會組織運作方式也趨向行政邏輯的官僚化，組織外形化問題嚴重。例如，南京鼓樓區政府在購買服務過程中，成立由民政局、組織部、社區辦、街道財政科等政府相關部門組成的項目檢查委員會，對社會組織形成“日報告、周例會、月交流”的考核體系。社會組織為應對政府的檢查，內部也形成了迎接政府檢查評估的“寫”與提供服務的“做”的職能分工，呈現出科層制的官僚化運作趨勢，使社會組織脫離實踐，嚴重影響社會組織內部的民主性。

4.內涵沖突：社會組織公眾自發性與政府政策催化。內涵沖突是社會組織嵌入沖突的極端表現形式，是指社會組織成立上的公眾自發性與行政政策催化的沖突。內涵沖突充分體現了社會組織在項目制治理中的公共性耗散。社會組織作為公共空間的實體化載體，是基于社會的公民意識、公益精神與公共責任而自發組織成立的。因此，社會組織成為了公眾在社會生活中表達民意、實現民權、傳達民情、維護民生最直接的制度安排。然而，在社會組織項目制的治理中，政府往往采取內部化購買或者定向委托的行為策略，催生了一大批以“跑項目”為目標的“內生性”社會組織。這類社會組織以政府的項目政策為指揮棒，以承接項目為目標，使得公共服務供給成為了一種迎合政府的行政任務。內涵沖突不僅使得公共服務供給的效率與專業化程度下降，而且不利于社會組織健康有序的發展，使社會組織的發展呈現一種非理性的“瘋狂生長”特征。例如，2011年，政府購買公共服務由國家層面進行制度推廣。根據民政部數據統計，2005—2011年社會組織增加量為14.2萬個，但從2011年政府購買公共服務政策實施后，在3年的時間里社會組織共增加14.4萬個。在地區層面，2010年武漢市新登記社會組織共16家，2011年新登記社會組織394家。2015年武漢市公共服務項目制共41家社會組織承接，2011年以后成立的社會組織共27家，其中5家社會組織2015年成立，13家社會組織2014年成立，即2015年武漢市政府購買公共服務政策發布后，為承接項目專門成立，而非社會自發形成。這類社會組織以獲取政府項目為組織發展使命，極力迎合政府政策要求，脫嵌于社會的發展，組織的社會公共性嚴重不足。

項目制作為一種“自上而下”的資源分配機制，構成了政府主導的非對稱性博弈。這使得項目在執行中浸染了地方政府的行政意志與政治偏好，形成了社會組織項目制治理的嵌入沖突。嵌入沖突外在表現為政府對社會組織的嵌入與社會組織對社會的嵌入之間的沖突，其實質則是公共服務供給的社會需求導向與政府政治偏好之間的沖突。因此，社會組織項目制治理的嵌入沖突表明，我國政府的公共服務購買行為依然以政府行政訴求主導，而并非社會公眾真實的服務需求。政府通過項目資源引導，采取相應行為策略，使得社會組織不但獨立性與自主性未得到顯著性增強，而且被吸納在政府行政規范中。社會組織作為非政府性質的社會治理資源逐漸行政化，公共性逐漸消解。

四、嵌入沖突的形成原因

沖突作為事物之間社會關系互動的一種形式，一定程度上具備促進事物發展、維系社會系統穩定的正效應。然而，嵌入沖突是改變社會組織項目制治理目標、功能、結構與內涵的內容，削弱社會組織公共性，會誘發社會組織行政化趨勢的破壞性沖突。探究嵌入沖突形成的緣起，可以發現，項目制作為一種理性的技術手段，只是作為嵌入的載體，為嵌入沖突困境的形成提供了一個“場所”。因此，嵌入沖突的形成并非政府“監管型嵌入”的必然現象，而是特定社會環境與行政文化共同影響下的偶然現象。沖突形成的根本原因依然離不開社會、政府與社會組織的客觀實際情況。

1.社會整體公共理性精神不足。公共理性是指政府、社會公民和社會團體組織等以公正的理念、自由平等的身份，通過協調、合作的方式，促進政治生活體系的合理有效運轉，以產生公共治理效果。[24]公共理性精神的本質是公共性，目的在于追求社會整個群體的公共利益，其內涵包括政府公共服務項目政策與管理的正當性和合法性；公民對社會公平正義的追求；社會團體組織對社會公眾利益的維護。在社會組織項目制的治理過程中，嵌入沖突出現的根源便是整個社會公共理性精神不足。對于政府而言，在傳統“強國家，弱社會”的影響下，政府依然主導公共事務，項目的制定與施行依然是政府意志的體現。項目審批通過政府的科層，浸染了政府的政治偏好，忽視了社會公眾的需求。同時，由于各個層級政府、各個部門機構的自利性，通過資源引導社會組織協助完成行政任務，其實質造成了社會公共理性精神的流失；對于社會公眾而言，社會公眾缺乏對自身公共服務需求表達的動機，對公共服務供給的關注度與參與度明顯不夠，加劇了項目內容與需求的不匹配；對于社會組織而言，被項目資源吸引，對社會公共需求的辨認能力不夠，缺乏對社會公眾的關注與回應，最終脫嵌于社會具體情境。

2.社會組織項目制治理基礎條件欠缺。政府社會治理離不開一定的治理基礎。制度規范與社會信任構成了政府社會治理的基礎條件。社會組織發展的合法性地位是政策制度所規定的。因此，制度規范構成了社會組織項目制治理的“硬件”基礎。在社會組織項目制治理中，若缺失相關的制度規范，社會組織的合法性基礎便會受到質疑。[25]當前，各地方政府在探索社會組織項目制治理過程中，相關配套政策制度規范的建設相對滯后于公共服務需求與當地政府實際發展狀況。這使得政府在項目打包、發包過程中，所采取的行為策略缺乏制度規范與監管。然而，從發展的角度來看，制度規范的缺位是社會組織項目制治理發展的必經階段。社會信任是國家實現善治的前提條件，是社會治理的重要“軟件”基礎。在政府與社會組織的委托代理關系中，社會信任影響著兩個理性行動者互動與博弈的過程。社會組織作為體制外的一種社會治理資源，基于傳統觀念與文化，處于主導地位的政府對社會力量是一種不信任的態度，會主動采取行為策略對社會治理風險進行監督。政府通過在項目發包中設置隱形壁壘，選擇具有“依附性”的社會組織進行內部化購買，或者基于“熟人”關系進行競標前合作的方式，增加社會組織信任度，降低購買行為的風險，使契約合同委托代理關系變為了以信任為基礎的管家關系，成為嵌入沖突發生的重要誘因。

3.社會組織生存與發展的政府依附性。從雙嵌入的關系來看，政府通過非常規行為對社會組織的項目嵌入，會引發嵌入沖突，同時社會組織對政府依附也是導致社會組織脫嵌于社會的重要因素。現階段，社會組織對政府的依附主要體現在兩個方面：經濟資源依賴與政治認同獲取。經濟資源構成了社會組織生存的基礎條件。同時，社會組織并不存在創造自身生存所依賴的經濟資源的能力，需要為了生存與外界環境進行資源的交換，[26]社會組織為獲得維持生存的經濟資源，則會采取組織模仿的行為策略，主動將環境中的制度法則結合到自身的結構、職能之中，而使其在結構上與處于同一工作環境中的其他組織行為邏輯趨向一致與相同。[27]組織模仿往往以犧牲社會組織的獨立性為代價，使得社會組織內部呈現類科層化發展趨勢，自身的公共性遭到削弱。[28]政治認同是社會組織發展的根本要素。社會組織發展的公共活動空間擴展離不開社會公信力。為了增強自身的社會公信力，社會組織往往以獲取政府政治認同的方式，贏得社會公信力。政治認同作為政府掌握的稀缺資源，是政府規范社會組織行為，吸納社會治理資源的重要工具。社會組織為獲取政府的政治認同，必然在功能上迎合政府的強服務、弱表達的政治偏好；在運作模式上逐漸向行政化趨勢發展。因此，社會組織在公共服務項目制中，社會組織往往以精英吸納、設置職能部門等方式，主動迎合政府，呈現出一種冀求擁有統治權力(即所謂公權力)或政府權威認同的心態或意向。社會組織為獲取政府公權力的建制化發展，消解了社會組織的公共性，使得非政府性質的社會治理資源出現行政化趨勢，成為政府的體制外可支配力量。

五、政策啟示

在全球治理現代化的時代背景下，社會組織對政府治理能力的提高越來越重要。政府通過公共服務項目制的方式，對社會組織進行技術化的理性治理已經在理論與實踐上得到了充分的證明。然而，在政府與社會組織的項目對接過程中，政府基于地方發展主義邏輯，以政治偏好為基礎，分配項目資源，容易誘發社會組織的行政化趨勢，消解社會組織的公共性。基于此，以“雙嵌入”為理論分析框架，從項目制“自上而下”的資源分配機制出發，探討社會組織項目制治理嵌入沖突困境的突破路徑，能夠獲得以下政策啟示。

1.培育社會公共理性精神，增強項目的公眾監督與互動。公共理性精神是社會所有公共活動參與者的基本倫理約束，是公共領域的行為與道德準則。首先，政府作為公共領域的重要活動者，項目內容的制定作為公共理性精神的凝聚，要依社會發展的實際，科學合理地制定項目內容；要建立動態的社會組織信息反饋機制，搭建公開透明的公共服務外包信息開放平臺，增強項目的公正性與權威性；要建立項目民意反映通道，積極與社會公眾交流，主動接受社會公眾的監督。其次，社會組織作為服務供給者，要優化公共服務供給方式，積極與社會公眾進行活動溝通，努力擴大社會公眾對公共服務項目的知情權與監督權。最后，要充分發揮大眾媒體作為社會公共活動參與者的監督作用，通過大眾媒體的外部監督，完善社會公眾對公共服務供給質量與效率的民意反映通道，激發社會公眾有序參與社會組織項目制治理的政治熱情，增強公共服務項目的外部監督。

2.加強公共服務項目需求評估，“自上而下”反映社會需求。嵌入沖突的重要外在表現形式為公共服務需求與供給的不匹配。通過加強公共服務項目的需求評估，以社會真實的公共服務需求為基礎，“自上而下”反映社會需求，增強項目的社會公共性。同時，項目需求評估不僅要體現在項目的立項中，更要展現在服務供給效果與效率的評估環節。政府要積極主動建立第三方評估機制，通過第三方組織對社會組織公共服務供給質量與效率的評估，增強公共服務供給的競爭性，打斷某一社會組織的項目壟斷，從而增強公共服務供給的公共性。另一方面，政府要通過加強項目需求評估，引導社會組織以社會公眾需求為服務供給宗旨，樹立正確的公共服務供給價值觀，增強社會組織自身的公共性與社會性。

3.促進項目設計的標準化與統一化，加強項目的技術理性。社會組織項目制治理最大的優勢在于通過標準化的技術手段，對社會組織進行動態的過程管理。項目制的標準化通過技術理性的方式，傳達公共服務項目制的公平性價值和民主參與價值；項目制的統一化以制度規范的要求，為項目的開展提供的全面性、持續性的制度支撐，擺脫項目的離散性。[29]因此，嵌入沖突問題的有效解決有賴于通過標準化與統一化的項目設計。政府與社會組織要積極合作，通過優化項目管理技術，增強項目的技術理性；通過科學的契約合同，嚴格劃分政府與社會組織在項目申報、審核、監管與驗收環節的各自職責，限制政府項目中的非常規性行為；通過搭建自由平等的項目承接平臺，以制度規范的方式給予社會組織平等而自由的項目承接主體身份，增強社會組織的公共性，避免社會組織迎合政府的行政化趨勢發生。

4.防止社會組織目標置換，提高組織成員的組織認同。目標置換是指組織成員更加關注組織生存、項目資源獲取和成員自身在組織中的位置，而漠視組織的社會公共性的使命。[30]社會組織目標置換的發生，使得社會組織忽視真實的公共服務需求，努力理解與迎合政府政治偏好，削弱了社會組織自主性。同時，目標置換也會使社會組織與政府的項目依附關系進一步固化。因此，社會組織要加強組織的自我審查，提高組織成員對社會組織的社會價值認同，對經典第三部門的戰略、結構與行動認知，要讓組織內部每一位成員清醒地認識到社會組織公共服務供給對于社會公共秩序構建的重要意義。同時，社會組織更要通過組織培訓與內部活動的方式團結組織成員，提升社會組織內部的凝聚力，防止社會組織在項目獲取過程中的目標置換，從而增強社會組織的自主性，為社會組織與政府合作關系的建立，營造一個良好的社會組織內部治理環境。[31]

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C912.2

A

1002-7408(2017)10-0009-06

教育部人文社會科學青年基金項目“地方政府發展社會組織的行為模式比較研究”(16YJC810016)；中央高校基本科研業務費、法治湖南建設與區域社會治理協同創新中心平臺資助。

顏克高(1979-)，男，湖南漣源人，湖南大學法學院公共管理系副教授，博士，研究方向：政社關系與社會組織治理；任彬彬(1993-)，男，河北廊坊人，湖南大學法學院公共管理系碩士研究生，研究方向：社會組織治理。

【責任編輯張曉妍】