湖南衡陽：東洲島開發(fā)用地違法嗎

文/《法人》記者 黃貴耕

湖南衡陽：東洲島開發(fā)用地違法嗎

湖南衡陽東洲島一宗30余畝的土地在20年前由區(qū)政府批準(zhǔn)征用，因為巨額補(bǔ)償之爭，被現(xiàn)在的市國土局認(rèn)定當(dāng)初審批系違法。蹊蹺的是，同樣還是這塊土地，面對記者，該市國土局不得不再次確認(rèn)該土地現(xiàn)在又涉嫌未批先建。而這次的違法主體居然是衡陽市政府重點(diǎn)工程——東洲島整體開發(fā)項目的業(yè)主單位。開發(fā)東洲島背后有哪些不為人知的秘密？

秋天的東洲島依然風(fēng)景如畫。

東洲島位于衡陽市區(qū)東南面的湘江中央，長2公里左右，寬約二百余米，沙灘面積25畝，東面水域?qū)?00米，西面水域?qū)?00米。島上有庵殿、有書院、有古樹、有桃花，水少的季節(jié)還能看到沙灘。該島四面環(huán)水，島上樹木茂密，綠蔭濃蔽，環(huán)境十分幽靜，岳陽君山、長沙橘子洲、衡陽東洲島并稱湘江流域3大洲。

東洲島是古衡陽八景之一。2013年，衡陽市政府將東洲島整體開發(fā)列為市重點(diǎn)項目，以船山文化為魂，以休閑娛樂為特色，意圖將東洲島打造成文化之島、生態(tài)之島、休閑之島，建成衡陽全域旅游的一張靚麗名片。同年7月30日，東洲島居民搬遷工作正式啟動。

整體開發(fā)引發(fā)征地補(bǔ)償之爭

據(jù)了解，東洲島地處衡陽市雁峰區(qū)轄區(qū)內(nèi)，因此，東洲島整體開發(fā)項目的征地拆遷，就由雁峰區(qū)政府負(fù)責(zé)具體實施，該項目的建設(shè)單位系衡陽市湘江水利投資開發(fā)有限公司（下簡稱水利投公司）。

2015年，東洲島開發(fā)正式動工，項目占地總面積323畝，計劃于2018年元旦建成。

在該項目所占的323畝土地中，其中有東洲島南頭30.4279畝土地屬于東洲旅游實業(yè)公司（下簡稱東洲旅游公司）及股東所有。

湘江中的東洲島

據(jù)東洲旅游公司股東們反映，該30余畝土地于1998年經(jīng)與村組鄉(xiāng)三級協(xié)商后，他們分別以股東個人名義通過原衡陽市郊區(qū)人民政府、郊區(qū)國土局批準(zhǔn)取得該宗土地的國有土地使用權(quán)，并規(guī)劃用于建設(shè)游泳等娛樂場。

隨后，魏又元、陳風(fēng)似等人變賣住宅和自有商鋪、加上部分高息借貸及簽訂墊資做工程合同籌集資金，陸續(xù)投入了400余萬元，對該宗土地進(jìn)行有計劃的開發(fā)建設(shè)，修砌了護(hù)坡、隔離帶、游泳場等設(shè)施。

但自從2013年東洲島開發(fā)開始大舉征地拆遷后，以陳鳳似為首的東洲旅游公司其他股東陳風(fēng)書、魏啟生、陳慧國、李開菊、魏杰、陳杰等六人就從區(qū)政府到市政府，從建設(shè)單位到市國土局來回奔波，請求依法補(bǔ)償其被征占的30余畝土地，其土地上投資建設(shè)的設(shè)施，早已被拆除，土地也早在2015年就被東洲島開發(fā)項目陸續(xù)占用，征地拆遷補(bǔ)償卻至今無果。

另據(jù)反映，2013年衡陽市政府提出了整體開發(fā)東洲島的設(shè)想，并由雁峰區(qū)政府主持了島內(nèi)拆遷工作，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾口頭承諾給予東洲旅游公司已建項目設(shè)施和土地補(bǔ)償；東洲旅游公司全體股東為了支持政府工作和東洲島的整體開發(fā)建設(shè)，便同意政府工程隊將東洲旅游公司所建設(shè)設(shè)施進(jìn)行拆除。

然而，幾年過去了，雁峰區(qū)政府的承諾沒兌現(xiàn)，該公司島上建筑設(shè)施已全部被拆除，他們公司及股東擁有的土地也被政府強(qiáng)行占用開發(fā)東洲島項目；他們當(dāng)初變賣了房子住所沒有了、高息借貸本息還不了，工程隊墊資的工程款償付不了，常常面臨著債主追逼的窘境。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雁峰區(qū)政府也并非完全不給東洲旅游公司及股東進(jìn)行征地補(bǔ)償，征地后數(shù)年補(bǔ)償不到位的深層原因以及雙方爭議的焦點(diǎn)在于，雁峰區(qū)政府及建設(shè)業(yè)主單位只同意按照農(nóng)村集體土地給予東洲旅游公司及股東適當(dāng)補(bǔ)償并其實際支出的基礎(chǔ)上略微增加少量溢價，完全不同意按照國有土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。因為征用集體土地的補(bǔ)償每畝僅為兩萬余元，而按照衡陽市最低六級基價計算，每畝國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償價位是120萬元/畝，兩者相差數(shù)十倍，30余畝土地，補(bǔ)償總額相差數(shù)千萬元，因雙方爭議巨大而無法達(dá)成協(xié)議。

但是，東洲旅游公司及股東均認(rèn)為，他們當(dāng)初支付了相應(yīng)的征地補(bǔ)償款并向原郊區(qū)政府繳納土地出讓金，也取得原郊區(qū)政府頒發(fā)的征地批準(zhǔn)文件及建設(shè)用地許可證等相關(guān)證件。因此，現(xiàn)在雁峰區(qū)政府征用他們的土地就應(yīng)該按照國有土地使用權(quán)予以補(bǔ)償。

雁峰區(qū)政府的理由是，東洲旅游公司及股東們始終未取得國有土地使用權(quán)證，因此，不能按照國有土地使用權(quán)補(bǔ)償。

來之不易的國土局確權(quán)復(fù)函

東洲旅游公司及股東未辦理國有土地使用權(quán)證也是事實。但是他們隨后通過向衡陽市國土局提供衡陽市郊區(qū)政府《國家建設(shè)征用土地批準(zhǔn)書》、《建設(shè)用地許可證》、《國家建設(shè)征（撥）土地呈報表》、當(dāng)時村委會與村小組簽訂的《征地協(xié)議》及征地紅線圖等資料，申請對其擁有的東洲島南頭30.4279畝土地予以確權(quán)。

2016年6月24日，衡陽市國土局出具關(guān)于《請求確認(rèn)東洲旅游公司陳鳳書、魏啟生、陳惠國、李開菊、魏杰、陳杰在原郊區(qū)政府批準(zhǔn)征地（30.4279畝）予以確認(rèn)的請示報告》的復(fù)函（下簡稱《確權(quán)復(fù)函》稱：經(jīng)調(diào)查、咨詢當(dāng)年該土地的辦理人員及召開相關(guān)人員就該土地權(quán)屬的討論會，現(xiàn)將你們提問復(fù)函如下：

根據(jù)《衡陽市城區(qū)居民國有建設(shè)用地使用權(quán)登記暫行辦法》第三十五條之規(guī)定：“衡陽市區(qū)劃調(diào)整調(diào)整前，原郊區(qū)人民政府發(fā)放的相關(guān)土地文書、土地使用權(quán)證及土地價款繳納憑證予以認(rèn)可……”，因此，在你們提供的相關(guān)證明材料真實可信的前提下，該30.4279畝土地的使用權(quán)屬于你們所有，你們應(yīng)享有該30.4279畝土地使用權(quán)的相應(yīng)權(quán)益。

在該確權(quán)復(fù)函出臺之前，衡陽市國土局政策法規(guī)科于2016年5月27日，給衡陽市國土局領(lǐng)導(dǎo)還出具過一份《關(guān)于衡陽市東洲旅游實業(yè)公司用地核實的報告》（下簡稱《報告》），該《報告》證實魏杰等六名東洲旅游公司股東于1998年先經(jīng)過衡陽市郊區(qū)建設(shè)局規(guī)劃許可下，有償征用東洲村84畝荒地，但最后通過衡陽市郊區(qū)人民政府批準(zhǔn)的只有30.4279畝并為其頒發(fā)《國家建設(shè)征用土地批準(zhǔn)書》，隨后，他們按照政策對當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行了補(bǔ)償和繳納了相應(yīng)的土地費(fèi)和稅后，郊區(qū)人民政府向魏杰等六人頒發(fā)了30.4279畝的《建設(shè)用地許可證》。

《報告》還證實，正當(dāng)魏杰等六人在該30.4279畝土地上投入資金進(jìn)行開發(fā)的時候，時值衡陽市區(qū)規(guī)劃調(diào)整，東洲村從市郊區(qū)并入雁峰區(qū)，同時因干部人士調(diào)整等實際情況導(dǎo)致東洲島南頭的開發(fā)拖延至今，并且因開發(fā)建設(shè)拖延導(dǎo)致魏杰等六人的《國有土地使用權(quán)證》一直未能辦理。

東洲旅游公司及股東被占用卻未得到補(bǔ)償?shù)耐恋?/p>

《報告》中特別說明：為了查證魏杰等六人提供的《國家建設(shè)征用土地批準(zhǔn)書》與《建設(shè)用地許可證》的真?zhèn)危铱剖医?jīng)過查找城區(qū)分局的歷史檔案，同時咨詢當(dāng)年經(jīng)辦過此項工作的局退休干部，以及召集相關(guān)部門討論研究后，均認(rèn)為東洲公司提供的征地批文等書面材料內(nèi)容前后銜接具備連貫性，造假的可能性不大。

盡管如此，衡陽市國土局給魏杰等六人出具的土地《確權(quán)復(fù)函》，還是先后遭遇相關(guān)政府部門的反復(fù)質(zhì)疑。

首先是衡陽市政府法制辦于8月11日，根據(jù)有關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)的批示，提出應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步核實魏杰等人提供的相關(guān)證據(jù)材料的真?zhèn)危?/p>

其次是，衡陽市領(lǐng)導(dǎo)要求衡陽市住建局根據(jù)《確權(quán)復(fù)函》對魏杰等六人的30.4279畝土地盡快做出評估，以便依據(jù)評估報告予以補(bǔ)償。但是，衡陽市住建局抽簽選定的評估公司認(rèn)為沒有國有土地使用權(quán)證，無法就該土地的使用年限、土地取得方式及用途進(jìn)行界定，因而拒絕為其評估；

2017年10月9日，雁峰區(qū)政府又因為評估公司拒絕評估，隨后致函衡陽市國土局，要求對《確權(quán)復(fù)函》的真實性及相關(guān)證據(jù)材料的真?zhèn)斡枰源_認(rèn)；并對郊區(qū)政府當(dāng)年頒發(fā)給魏杰等六人的《國家建設(shè)征用土地批準(zhǔn)書》的合法性和土地權(quán)屬性質(zhì)進(jìn)行鑒定。

東洲旅游公司股東代表老陳針對上述質(zhì)疑作出的解釋是，衡陽市政府法制辦的質(zhì)疑，在市國土局的相關(guān)調(diào)查核實后，其疑問均一一得到排除，否則，《確權(quán)復(fù)函》早就被收回或宣布作廢。

就評估公司認(rèn)為無國有土地使用權(quán)證就不知道土地用途及使用年限的說法，老陳認(rèn)為純屬找借口和推脫之詞，因為《國家建設(shè)征用土地批準(zhǔn)書》中明確注明的建設(shè)項目是旅游設(shè)施，因此就可以確定為商業(yè)性質(zhì)的旅游用地，其使用年限自然也可以套用商業(yè)用地。關(guān)于土地取得方式，作為搞旅游開發(fā)，不可能符合劃撥用地的條件，劃撥方式就完全可以排除，所以也可以確定為出讓方式取得。

東洲旅游公司股東老魏告訴記者，評估公司的難言之隱其實就是不敢如實評估該土地，私底下評估公司老板也是如此對老陳他們這么說的。因為如實評估，政府將要付出一筆巨額的征地補(bǔ)償款，政府必將記恨該評估公司，其以后就不可能再取得政府方面的評估業(yè)務(wù)，甚至被政府部門穿小鞋。因此，不敢評估是實，不能評估就完全是借口。

針對雁峰區(qū)政府的質(zhì)疑，老魏就更認(rèn)為站不住腳，因為早在《確權(quán)復(fù)函》出來之后的不久，2016年7月26日，該區(qū)政府就向衡陽市政府寫請示報告，即《關(guān)于啟動?xùn)|洲島上30.4279畝國有土地征收的請示》（雁政【2016】62號），該請示報告懇請市政府同意該宗土地納入國有土地征收范圍并盡快啟動評審程序。后來雁峰區(qū)政府有反過來懷疑《確權(quán)復(fù)函》的合法性，完全是故意拖延時間，企圖為不依法補(bǔ)償?shù)闹圃炖碛伞?/p>

經(jīng)此反復(fù)折騰，衡陽市國土局也正在為當(dāng)初出具的《確權(quán)復(fù)函》承受巨大壓力，或許是因為難以承受之重。

國土局認(rèn)定政府違法征地

“我們開始為東洲島開發(fā)項目征地時，國土局給我們的土地規(guī)劃顯示就是全部的農(nóng)村集體土地，當(dāng)時并沒有聽說還有一塊30余畝的國有土地。” 2017年10月12，雁峰區(qū)政法委張副書記接受《法人》記者采訪時，如是說。

張副書記補(bǔ)充說道：“后來進(jìn)行登記征地補(bǔ)償時，也沒有看到東洲旅游公司及股東前來申報。”

張副書記還強(qiáng)調(diào)：“我們要求市國土局對《確權(quán)復(fù)函》進(jìn)行再次確認(rèn)，是因為該《確權(quán)復(fù)函》只是針對東洲旅游公司和他們股東的要求給予的回復(fù)，市國土局并不沒有給我們雁峰區(qū)政府下發(fā)過類似的文件，因此，要求確認(rèn)也是正常的履行手續(xù)，不是故意拖延和推諉。相反，針對東洲旅游公司的補(bǔ)償問題，我們區(qū)政府是積極的，我們曾多次召開有當(dāng)事人和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)會，專門討論其補(bǔ)償問題。”

被認(rèn)定違法用地上打滿樁基

10月12日，《法人》記者就東洲島整體開發(fā)項目的征地程序及東洲旅游公司股東反映其土地被征占卻補(bǔ)償不到位的問題，給衡陽市政府市長與分管副市長送達(dá)了書面采訪提綱。

10月16日，衡陽市國土局廖局長受市領(lǐng)導(dǎo)委托，牽頭有東洲島開發(fā)的業(yè)主單位——水利投公司、雁峰區(qū)政府及市國土局多名負(fù)責(zé)人參加，集體回答《法人》記者給市政府領(lǐng)導(dǎo)采訪提綱中提到的問題。

首先是市國土局用地科長介紹有關(guān)占地和征地情況，該科長說，東洲島整體開發(fā)項目總占地323畝，其中耕地只有90畝、林地87.58畝、其余為道路及農(nóng)村住宅建設(shè)用地等地類。

“因為該項目屬于生態(tài)性開發(fā)，林地性質(zhì)可基本保持不變，所以不要報批，耕地正在組織報批，未獲批但也還沒有動用。項目建設(shè)以原址翻建為主，近期檢查后發(fā)現(xiàn)，確實存在部分違法用地情況。”用地科長補(bǔ)充說。

隨后，由市國土局蔣書記重點(diǎn)說明，市國土局現(xiàn)在不能確定陳鳳書、魏杰等六人擁有該宗土地使用權(quán)，并強(qiáng)調(diào)，與之前市國土局給他們的《確權(quán)復(fù)函》并不矛盾。

具體列舉的法律依據(jù)有四點(diǎn)：1、認(rèn)定用地單位未完全盡到征地責(zé)任，主要是在征地協(xié)議中沒有明確安置補(bǔ)助費(fèi)；2、認(rèn)定原郊區(qū)政府簽發(fā)的征地批文涉嫌違法，屬于無效文件。具體是30. 4279畝土地被分成三個批文批準(zhǔn)，涉嫌化整為零審批，因此，三個批文無效；3、認(rèn)定原郊區(qū)政府征地批文已超期，自動失效。用地單位至今沒能完成土地征收，也沒有具體的用地行為，該批文超過兩年自動失效；4、不能提供土地使用權(quán)的有效證據(jù)。

最后，由市國土局廖局長總結(jié)發(fā)言，廖局長強(qiáng)調(diào)，東洲島不是開發(fā)，是進(jìn)行保護(hù)性和公益性的建設(shè)。但是，記者采訪提綱中提到該項目征地審批的問題后，國土局隨即派人經(jīng)過調(diào)查也發(fā)現(xiàn)存在兩處未經(jīng)審批，涉嫌未批先建的違法用地現(xiàn)象。

“這些用地未經(jīng)報批，存在一定的客觀困難，就是因為衡陽市占補(bǔ)平衡指標(biāo)嚴(yán)重不足，所以，就沒有去報批。”廖局長解釋說，“但不管有什么理由，發(fā)現(xiàn)違法用地就必須嚴(yán)肅處理，絕不放過。”

廖局長指出，其中一處違法用地就是東洲旅游公司及股東要求確權(quán)的土地上，規(guī)劃動工興建“夫子樓”。

廖局長以不容置疑的口氣強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在已經(jīng)可以確定東洲旅游公司及股東的30. 4279土地，不是國有土地，因為當(dāng)時郊區(qū)人民政府簽發(fā)的征地批文涉嫌違法，因此，這些土地仍然還是農(nóng)村集體土地。

廖局長表示，對東洲旅游公司及股東雖然不能按照國有土地的基價予以補(bǔ)償，但是合理的補(bǔ)償還是應(yīng)該依法依規(guī)進(jìn)行，對他們在征地時支出的相關(guān)費(fèi)用，土地的合理補(bǔ)償、公司組建費(fèi)用及在該土地上投資興建的設(shè)施費(fèi)用等都要予以補(bǔ)償。

但是，一位知悉內(nèi)情的業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)同衡陽市國土局通過認(rèn)定原郊區(qū)政府征地批文違法及承認(rèn)東洲島開發(fā)涉嫌違法用地，以達(dá)到否定該局之前給東洲旅游公司及股東出具的《確權(quán)復(fù)函》的有效性。

該人士指出，首先，在出具《確權(quán)復(fù)函》時，市國土局為何沒有對原郊區(qū)政府的征地批文的合法性進(jìn)行審查？難道當(dāng)時他們不懂法嗎？復(fù)函中只是對文件中的復(fù)印件的真實性存疑，并沒有提出征地批文的合法性的問題。其次，否定《確權(quán)復(fù)函》實際就是否定衡陽市國土局2013年5月16日印發(fā)的《衡陽市城區(qū)居民國有建設(shè)用地使用權(quán)登記暫行辦法》。其三，通過認(rèn)定原郊區(qū)政府批文違法，否定《確權(quán)復(fù)函》的合法性，從而規(guī)避對東洲旅游公司所擁有的國有土地的補(bǔ)償，是違背歷史事實和對東洲旅游公司及股東不公平的。因為當(dāng)時類似不合法的征地批文，原郊區(qū)政府簽發(fā)的批文絕不是個例，而是數(shù)百宗土地都是如此批準(zhǔn)的，這也是上述登記暫行辦法的出臺背景。現(xiàn)在其他批過的土地都按照上述登記暫行辦法，予以認(rèn)定合法有效，為何單單對東洲旅游公司該宗土地就一定要求郊區(qū)政府當(dāng)時的批文必須合法呢？

東洲旅游公司股東老魏也表示，這完全是市國土局為了幫助衡陽市政府賴掉應(yīng)該給與他們的征地補(bǔ)償，故意將違法責(zé)任推給已經(jīng)不存在的郊區(qū)政府，而承擔(dān)其違法后果就無疑落到東洲旅游公司及股東身上，這明顯不公平。

老魏還說，市國土局一方面指責(zé)原郊區(qū)政府違法批準(zhǔn)征地，同時，又對東洲島開發(fā)涉嫌違法用地視而不見，現(xiàn)在承認(rèn)發(fā)現(xiàn)其違法，也是在《法人》記者采訪中指出之后，他們才發(fā)現(xiàn)的，這個項目已經(jīng)動工數(shù)年，違法用地也不是近期才發(fā)生，現(xiàn)在承認(rèn)違法完全是應(yīng)付記者的采訪和規(guī)避對東洲旅游公司的合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)宜之計。

按規(guī)定，對違法用地的施工項目必須叫停，并要求拆除違法建筑物，恢復(fù)土地原狀。但是，記者在現(xiàn)場看到，在被認(rèn)定涉嫌違法用地的地塊上，已經(jīng)密密麻麻打滿了深深的混泥土樁，如何拆除？又如何恢復(fù)土地原狀？

據(jù)雁峰區(qū)政府網(wǎng)報道，東洲島項目計劃2018年元旦迎客，涉嫌違法用地的地塊上——位于東洲島南端最寬處的“夫子樓”將于12月中旬屹立而起。

但現(xiàn)在“夫子樓”建筑被認(rèn)定涉嫌違法用地，衡陽市國土局將如何依法處理？“夫子樓”能否如期竣工，東洲旅游公司及股東何時能夠得到合理補(bǔ)償？《法人》雜志繼續(xù)關(guān)注。