湖南衡陽：東洲島開發用地違法嗎

文/《法人》記者 黃貴耕

湖南衡陽：東洲島開發用地違法嗎

湖南衡陽東洲島一宗30余畝的土地在20年前由區政府批準征用，因為巨額補償之爭，被現在的市國土局認定當初審批系違法。蹊蹺的是，同樣還是這塊土地，面對記者，該市國土局不得不再次確認該土地現在又涉嫌未批先建。而這次的違法主體居然是衡陽市政府重點工程——東洲島整體開發項目的業主單位。開發東洲島背后有哪些不為人知的秘密？

秋天的東洲島依然風景如畫。

東洲島位于衡陽市區東南面的湘江中央，長2公里左右，寬約二百余米，沙灘面積25畝，東面水域寬300米，西面水域寬500米。島上有庵殿、有書院、有古樹、有桃花，水少的季節還能看到沙灘。該島四面環水，島上樹木茂密，綠蔭濃蔽，環境十分幽靜，岳陽君山、長沙橘子洲、衡陽東洲島并稱湘江流域3大洲。

東洲島是古衡陽八景之一。2013年，衡陽市政府將東洲島整體開發列為市重點項目，以船山文化為魂，以休閑娛樂為特色，意圖將東洲島打造成文化之島、生態之島、休閑之島，建成衡陽全域旅游的一張靚麗名片。同年7月30日，東洲島居民搬遷工作正式啟動。

整體開發引發征地補償之爭

據了解，東洲島地處衡陽市雁峰區轄區內，因此，東洲島整體開發項目的征地拆遷，就由雁峰區政府負責具體實施，該項目的建設單位系衡陽市湘江水利投資開發有限公司（下簡稱水利投公司）。

2015年，東洲島開發正式動工，項目占地總面積323畝，計劃于2018年元旦建成。

在該項目所占的323畝土地中，其中有東洲島南頭30.4279畝土地屬于東洲旅游實業公司（下簡稱東洲旅游公司）及股東所有。

湘江中的東洲島

據東洲旅游公司股東們反映，該30余畝土地于1998年經與村組鄉三級協商后，他們分別以股東個人名義通過原衡陽市郊區人民政府、郊區國土局批準取得該宗土地的國有土地使用權，并規劃用于建設游泳等娛樂場。

隨后，魏又元、陳風似等人變賣住宅和自有商鋪、加上部分高息借貸及簽訂墊資做工程合同籌集資金，陸續投入了400余萬元，對該宗土地進行有計劃的開發建設，修砌了護坡、隔離帶、游泳場等設施。

但自從2013年東洲島開發開始大舉征地拆遷后，以陳鳳似為首的東洲旅游公司其他股東陳風書、魏啟生、陳慧國、李開菊、魏杰、陳杰等六人就從區政府到市政府，從建設單位到市國土局來回奔波，請求依法補償其被征占的30余畝土地，其土地上投資建設的設施，早已被拆除，土地也早在2015年就被東洲島開發項目陸續占用，征地拆遷補償卻至今無果。

另據反映，2013年衡陽市政府提出了整體開發東洲島的設想，并由雁峰區政府主持了島內拆遷工作，相關領導曾口頭承諾給予東洲旅游公司已建項目設施和土地補償；東洲旅游公司全體股東為了支持政府工作和東洲島的整體開發建設，便同意政府工程隊將東洲旅游公司所建設設施進行拆除。

然而，幾年過去了，雁峰區政府的承諾沒兌現，該公司島上建筑設施已全部被拆除，他們公司及股東擁有的土地也被政府強行占用開發東洲島項目；他們當初變賣了房子住所沒有了、高息借貸本息還不了，工程隊墊資的工程款償付不了，常常面臨著債主追逼的窘境。

記者調查發現，雁峰區政府也并非完全不給東洲旅游公司及股東進行征地補償，征地后數年補償不到位的深層原因以及雙方爭議的焦點在于，雁峰區政府及建設業主單位只同意按照農村集體土地給予東洲旅游公司及股東適當補償并其實際支出的基礎上略微增加少量溢價，完全不同意按照國有土地使用權進行補償。因為征用集體土地的補償每畝僅為兩萬余元，而按照衡陽市最低六級基價計算，每畝國有土地使用權的補償價位是120萬元/畝，兩者相差數十倍，30余畝土地，補償總額相差數千萬元，因雙方爭議巨大而無法達成協議。

但是，東洲旅游公司及股東均認為，他們當初支付了相應的征地補償款并向原郊區政府繳納土地出讓金，也取得原郊區政府頒發的征地批準文件及建設用地許可證等相關證件。因此，現在雁峰區政府征用他們的土地就應該按照國有土地使用權予以補償。

雁峰區政府的理由是，東洲旅游公司及股東們始終未取得國有土地使用權證，因此，不能按照國有土地使用權補償。

來之不易的國土局確權復函

東洲旅游公司及股東未辦理國有土地使用權證也是事實。但是他們隨后通過向衡陽市國土局提供衡陽市郊區政府《國家建設征用土地批準書》、《建設用地許可證》、《國家建設征（撥）土地呈報表》、當時村委會與村小組簽訂的《征地協議》及征地紅線圖等資料，申請對其擁有的東洲島南頭30.4279畝土地予以確權。

2016年6月24日，衡陽市國土局出具關于《請求確認東洲旅游公司陳鳳書、魏啟生、陳惠國、李開菊、魏杰、陳杰在原郊區政府批準征地（30.4279畝）予以確認的請示報告》的復函（下簡稱《確權復函》稱：經調查、咨詢當年該土地的辦理人員及召開相關人員就該土地權屬的討論會，現將你們提問復函如下：

根據《衡陽市城區居民國有建設用地使用權登記暫行辦法》第三十五條之規定：“衡陽市區劃調整調整前，原郊區人民政府發放的相關土地文書、土地使用權證及土地價款繳納憑證予以認可……”，因此，在你們提供的相關證明材料真實可信的前提下，該30.4279畝土地的使用權屬于你們所有，你們應享有該30.4279畝土地使用權的相應權益。

在該確權復函出臺之前，衡陽市國土局政策法規科于2016年5月27日，給衡陽市國土局領導還出具過一份《關于衡陽市東洲旅游實業公司用地核實的報告》（下簡稱《報告》），該《報告》證實魏杰等六名東洲旅游公司股東于1998年先經過衡陽市郊區建設局規劃許可下，有償征用東洲村84畝荒地，但最后通過衡陽市郊區人民政府批準的只有30.4279畝并為其頒發《國家建設征用土地批準書》，隨后，他們按照政策對當地村民進行了補償和繳納了相應的土地費和稅后，郊區人民政府向魏杰等六人頒發了30.4279畝的《建設用地許可證》。

《報告》還證實，正當魏杰等六人在該30.4279畝土地上投入資金進行開發的時候，時值衡陽市區規劃調整，東洲村從市郊區并入雁峰區，同時因干部人士調整等實際情況導致東洲島南頭的開發拖延至今，并且因開發建設拖延導致魏杰等六人的《國有土地使用權證》一直未能辦理。

東洲旅游公司及股東被占用卻未得到補償的土地

《報告》中特別說明：為了查證魏杰等六人提供的《國家建設征用土地批準書》與《建設用地許可證》的真偽，我科室經過查找城區分局的歷史檔案，同時咨詢當年經辦過此項工作的局退休干部，以及召集相關部門討論研究后，均認為東洲公司提供的征地批文等書面材料內容前后銜接具備連貫性，造假的可能性不大。

盡管如此，衡陽市國土局給魏杰等六人出具的土地《確權復函》，還是先后遭遇相關政府部門的反復質疑。

首先是衡陽市政府法制辦于8月11日，根據有關市領導的批示，提出應當進一步核實魏杰等人提供的相關證據材料的真偽；

其次是，衡陽市領導要求衡陽市住建局根據《確權復函》對魏杰等六人的30.4279畝土地盡快做出評估，以便依據評估報告予以補償。但是，衡陽市住建局抽簽選定的評估公司認為沒有國有土地使用權證，無法就該土地的使用年限、土地取得方式及用途進行界定，因而拒絕為其評估；

2017年10月9日，雁峰區政府又因為評估公司拒絕評估，隨后致函衡陽市國土局，要求對《確權復函》的真實性及相關證據材料的真偽予以確認；并對郊區政府當年頒發給魏杰等六人的《國家建設征用土地批準書》的合法性和土地權屬性質進行鑒定。

東洲旅游公司股東代表老陳針對上述質疑作出的解釋是，衡陽市政府法制辦的質疑，在市國土局的相關調查核實后，其疑問均一一得到排除，否則，《確權復函》早就被收回或宣布作廢。

就評估公司認為無國有土地使用權證就不知道土地用途及使用年限的說法，老陳認為純屬找借口和推脫之詞，因為《國家建設征用土地批準書》中明確注明的建設項目是旅游設施，因此就可以確定為商業性質的旅游用地，其使用年限自然也可以套用商業用地。關于土地取得方式，作為搞旅游開發，不可能符合劃撥用地的條件，劃撥方式就完全可以排除，所以也可以確定為出讓方式取得。

東洲旅游公司股東老魏告訴記者，評估公司的難言之隱其實就是不敢如實評估該土地，私底下評估公司老板也是如此對老陳他們這么說的。因為如實評估，政府將要付出一筆巨額的征地補償款，政府必將記恨該評估公司，其以后就不可能再取得政府方面的評估業務，甚至被政府部門穿小鞋。因此，不敢評估是實，不能評估就完全是借口。

針對雁峰區政府的質疑，老魏就更認為站不住腳，因為早在《確權復函》出來之后的不久，2016年7月26日，該區政府就向衡陽市政府寫請示報告，即《關于啟動東洲島上30.4279畝國有土地征收的請示》（雁政【2016】62號），該請示報告懇請市政府同意該宗土地納入國有土地征收范圍并盡快啟動評審程序。后來雁峰區政府有反過來懷疑《確權復函》的合法性，完全是故意拖延時間，企圖為不依法補償的制造理由。

經此反復折騰，衡陽市國土局也正在為當初出具的《確權復函》承受巨大壓力，或許是因為難以承受之重。

國土局認定政府違法征地

“我們開始為東洲島開發項目征地時，國土局給我們的土地規劃顯示就是全部的農村集體土地，當時并沒有聽說還有一塊30余畝的國有土地。” 2017年10月12，雁峰區政法委張副書記接受《法人》記者采訪時，如是說。

張副書記補充說道：“后來進行登記征地補償時，也沒有看到東洲旅游公司及股東前來申報。”

張副書記還強調：“我們要求市國土局對《確權復函》進行再次確認，是因為該《確權復函》只是針對東洲旅游公司和他們股東的要求給予的回復，市國土局并不沒有給我們雁峰區政府下發過類似的文件，因此，要求確認也是正常的履行手續，不是故意拖延和推諉。相反，針對東洲旅游公司的補償問題，我們區政府是積極的，我們曾多次召開有當事人和相關部門負責人參加的協調會，專門討論其補償問題。”

被認定違法用地上打滿樁基

10月12日，《法人》記者就東洲島整體開發項目的征地程序及東洲旅游公司股東反映其土地被征占卻補償不到位的問題，給衡陽市政府市長與分管副市長送達了書面采訪提綱。

10月16日，衡陽市國土局廖局長受市領導委托，牽頭有東洲島開發的業主單位——水利投公司、雁峰區政府及市國土局多名負責人參加，集體回答《法人》記者給市政府領導采訪提綱中提到的問題。

首先是市國土局用地科長介紹有關占地和征地情況，該科長說，東洲島整體開發項目總占地323畝，其中耕地只有90畝、林地87.58畝、其余為道路及農村住宅建設用地等地類。

“因為該項目屬于生態性開發，林地性質可基本保持不變，所以不要報批，耕地正在組織報批，未獲批但也還沒有動用。項目建設以原址翻建為主，近期檢查后發現，確實存在部分違法用地情況。”用地科長補充說。

隨后，由市國土局蔣書記重點說明，市國土局現在不能確定陳鳳書、魏杰等六人擁有該宗土地使用權，并強調，與之前市國土局給他們的《確權復函》并不矛盾。

具體列舉的法律依據有四點：1、認定用地單位未完全盡到征地責任，主要是在征地協議中沒有明確安置補助費；2、認定原郊區政府簽發的征地批文涉嫌違法，屬于無效文件。具體是30. 4279畝土地被分成三個批文批準，涉嫌化整為零審批，因此，三個批文無效；3、認定原郊區政府征地批文已超期，自動失效。用地單位至今沒能完成土地征收，也沒有具體的用地行為，該批文超過兩年自動失效；4、不能提供土地使用權的有效證據。

最后，由市國土局廖局長總結發言，廖局長強調，東洲島不是開發，是進行保護性和公益性的建設。但是，記者采訪提綱中提到該項目征地審批的問題后，國土局隨即派人經過調查也發現存在兩處未經審批，涉嫌未批先建的違法用地現象。

“這些用地未經報批，存在一定的客觀困難，就是因為衡陽市占補平衡指標嚴重不足，所以，就沒有去報批。”廖局長解釋說，“但不管有什么理由，發現違法用地就必須嚴肅處理，絕不放過。”

廖局長指出，其中一處違法用地就是東洲旅游公司及股東要求確權的土地上，規劃動工興建“夫子樓”。

廖局長以不容置疑的口氣強調，現在已經可以確定東洲旅游公司及股東的30. 4279土地，不是國有土地，因為當時郊區人民政府簽發的征地批文涉嫌違法，因此，這些土地仍然還是農村集體土地。

廖局長表示，對東洲旅游公司及股東雖然不能按照國有土地的基價予以補償，但是合理的補償還是應該依法依規進行，對他們在征地時支出的相關費用，土地的合理補償、公司組建費用及在該土地上投資興建的設施費用等都要予以補償。

但是，一位知悉內情的業內人士并不認同衡陽市國土局通過認定原郊區政府征地批文違法及承認東洲島開發涉嫌違法用地，以達到否定該局之前給東洲旅游公司及股東出具的《確權復函》的有效性。

該人士指出，首先，在出具《確權復函》時，市國土局為何沒有對原郊區政府的征地批文的合法性進行審查？難道當時他們不懂法嗎？復函中只是對文件中的復印件的真實性存疑，并沒有提出征地批文的合法性的問題。其次，否定《確權復函》實際就是否定衡陽市國土局2013年5月16日印發的《衡陽市城區居民國有建設用地使用權登記暫行辦法》。其三，通過認定原郊區政府批文違法，否定《確權復函》的合法性，從而規避對東洲旅游公司所擁有的國有土地的補償，是違背歷史事實和對東洲旅游公司及股東不公平的。因為當時類似不合法的征地批文，原郊區政府簽發的批文絕不是個例，而是數百宗土地都是如此批準的，這也是上述登記暫行辦法的出臺背景。現在其他批過的土地都按照上述登記暫行辦法，予以認定合法有效，為何單單對東洲旅游公司該宗土地就一定要求郊區政府當時的批文必須合法呢？

東洲旅游公司股東老魏也表示，這完全是市國土局為了幫助衡陽市政府賴掉應該給與他們的征地補償，故意將違法責任推給已經不存在的郊區政府，而承擔其違法后果就無疑落到東洲旅游公司及股東身上，這明顯不公平。

老魏還說，市國土局一方面指責原郊區政府違法批準征地，同時，又對東洲島開發涉嫌違法用地視而不見，現在承認發現其違法，也是在《法人》記者采訪中指出之后，他們才發現的，這個項目已經動工數年，違法用地也不是近期才發生，現在承認違法完全是應付記者的采訪和規避對東洲旅游公司的合理補償的權宜之計。

按規定，對違法用地的施工項目必須叫停，并要求拆除違法建筑物，恢復土地原狀。但是，記者在現場看到，在被認定涉嫌違法用地的地塊上，已經密密麻麻打滿了深深的混泥土樁，如何拆除？又如何恢復土地原狀？

據雁峰區政府網報道，東洲島項目計劃2018年元旦迎客，涉嫌違法用地的地塊上——位于東洲島南端最寬處的“夫子樓”將于12月中旬屹立而起。

但現在“夫子樓”建筑被認定涉嫌違法用地，衡陽市國土局將如何依法處理？“夫子樓”能否如期竣工，東洲旅游公司及股東何時能夠得到合理補償？《法人》雜志繼續關注。