西北內陸河流域水資源管理利用的經驗與啟示

周立華，魏 軒，黃 珊

（1.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京…100190；2.中國科學院西北生態環境資源研究院，…甘肅……730000；3.國土資源部戰略研究重點實驗室，北京…100182；4.中國科學院大學，北京……100049）

西北地區是我國“絲綢之路經濟帶”建設的主體區域，但其資源與環境系統脆弱，加之人類不合理的開發利用等原因，生態環境問題日益突出，如過度開墾、過度放牧導致的生態系統退化；資源粗放開發利用導致的水土流失、環境污染問題等。近十幾年來，得益于國家和地方政府的一系列生態治理政策，西北地區的生態環境有了很大改善，相應的經濟和社會效益也明顯提高。深入探討重大生態治理政策及其生態、經濟和社會影響，對促進西北地區生態經濟的協調發展，進而推進“絲綢之路經濟帶”的生態文明建設，是非常有意義的。

在西北地區，尤其是內陸河流域，水資源是其生態環境的主要制約因素。因此，水資源的管理利用是該區生態治理政策的主要內容。通過分析水資源的管理利用，可以反映出生態治理政策的實施效果，并汲取相應的生態文明建設的經驗與啟示。李鋒瑞[1]探討了我國西北干旱區流域水資源的管理制度改革以及管理體系建立等問題，并提出了水資源管理制度創新的初步思路。杜群[2]分析和評價了石羊河流域水資源政策，指出該區生態系統服務功能退化與缺乏有效運行的補償機制直接相關，并提出了政策完善的建議。盡管上述研究說明了當時或某一短時間內水資源管理利用的狀況，但缺少對水資源管理利用的長期趨勢和階段性變化的探討。事實上，水資源的管理和利用隨時期不同而有所區別，其產生的生態經濟影響也會隨之變動。基于此，本文以石羊河流域的民勤綠洲為例，探討重大生態治理政策實施過程中，當地水資源管理利用60余年的經驗與啟示，以期為我國西北地區未來的生態治理提供經驗參考，并進而為國家的生態文明建設提供理論依據。

1 研究區概況

民勤綠洲（圖1）位于河西走廊東部、石羊河流域下游，地理位置：38°03′N-39°28′N，101°49′E-104°12′E。其東北面是騰格里沙漠，西北面是巴丹吉林沙漠。綠洲中部是石羊河沖積、洪積形成的綠洲帶，狹長而趨平坦。全縣總面積約為1.6×104km2，其中沙漠、戈壁占82%，綠洲平原占9%[3]。受青藏高原氣候和溫帶大陸性氣候的綜合影響較大，年降水量約113.0 mm，年蒸發能力約為2623.0 mm，降水時空分布不均，日照時間長。民勤綠洲基本無徑流產生，僅有的地表水資源是南部涼州區的灌溉余水、下泄洪水和部分泉水匯入石羊河進入紅崖山水庫的水[3]。躍進渠是民勤縣的輸水總動脈[4]，1958年興修水利之后，縣內河流由自然水系進入到人工水系階段，除了各種交織如網的人工渠道外，該區并無天然水面存在，整體生態環境十分脆弱。

圖1 民勤綠洲示意圖

至2013年末，全縣國內生產總值59.05億元，其中，第一、二、三產業分別占35.99%、33.36%和30.64%。城鎮居民人均可支配收入14683元，農村居民人均純收入7893元。農業方面，全縣農作物播種面積499.33km2，其中，糧食作物132.87km2，主要經濟作物350.87km2。大牲畜存欄4.78萬頭，肉類總產量 1.67 萬 t。

歷史上民勤綠洲水草豐盛[5]，西漢之前曾是內流河濕地生態系統，之后由于各種自然和人為原因，水源減少、湖水干涸、沙漠入侵、植被退化，逐漸演變為現在的荒漠綠洲生態系統，且沙漠化的趨勢和危害現今依然存在。

2 水資源管理利用的歷程及其影響

2.1 “以糧為綱”時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀50年代至70年代末。“以糧為綱”政策是新中國成立初期，為從根本上解決糧食供應困難問題而制定的一項國家政策。在這一政策主導下，民勤的水資源管理利用有兩方面特點：一是盲目開荒取水，二是農田水利建設。

開荒增加了用水需求。作為西北內陸地區人口最為集中、灌溉農業較為發達的區域之一，石羊河流域在“以糧為綱”政策的指導下，為了完成國家規定的產糧指標，想方設法開墾荒地，灌溉需水量也隨之急劇增加。在下游的民勤綠洲，面積較大的開墾活動有1956年昌寧區完成的開荒任務10萬畝，以及1958～1959年期間勤峰農場、扎子溝農場、小西溝農場3個國營農場的建設[6]，此時全縣耕地面積達到一個峰值（圖2）。由于當時的農業技術條件落后，大面積的荒地開墾，就意味著粗放式的水資源使用。

圖2 民勤地區耕地、上游來水量、電機井數分時期變化示意圖

水利工程建設提供了水源保證。石羊河流域中上游的開荒，導致下游民勤的來水量減少，開墾的耕地因無水灌溉出現撂荒，耕地面積自1959年的高峰期后開始迅速減少，嚴重影響了當地的糧食產量。為了保證農業用水，進而保證糧食產量，民勤掀起了一個農田水利建設的高潮[7]。民勤縣在1958年開始建設紅崖山水庫和躍進總干渠，隨后也陸續修建了各種大小的干、支、斗、農、毛渠。最關鍵的是從1965年開始，當地開始打井抽取地下水作為農用水源，因此在第一個打井高峰期（1968～1976年）內，民勤的耕地面積在急劇減少后得以增加。

“以糧為綱”時期，民勤糧食總產量從起初的3.84萬t上升到10.68萬t（1959～1961年三年困難時期除外），但由于粗放用水以及打井取水，為當地生態環境的退化埋下了隱患。

2.2 改革開放時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀70年代末至90年代末。改革開放是1978年以來中國實行的一項重大政策。農村家庭聯產承包責任制的確立，拉開了我國對內改革的大幕，它改變了單一的“以糧為綱”，積極發展多種經營方式[8]。它實行多勞多得、按勞分配為主的原則，極大地調動了農民的生產積極性，解放了農村勞動力。1992年市場經濟體制確立，國家區域發展政策進入第二次調整階段，要求加快中西部地區的發展，減緩地區差距擴大的趨勢[9]，西部經濟得到空前發展。這一時期，民勤的水資源利用在兩方面發生變化并產生了影響：農作物種植結構調整和新一輪開荒用水。

與前一階段只重視糧食作物不同，這一時期政府的工作重點放在了快速提高農戶收入上，力求將有限的水資源利用在單位水產值高的作物品種上，由此大量的經濟作物被引進種植。這一水資源利用特點改變了民勤糧經作物的種植面積比例，由1978年的60∶23轉變為2000年的40∶34（圖3）。

圖3 民勤地區糧經作物、農民收入分時期變化示意圖

經濟作物帶來的可觀收入，引發了民勤的新一輪開墾高峰，至2000年耕地面積增加了4.64萬畝。開荒種地意味著消耗更多的水資源，此時，石羊河流域上游的來水量仍逐年減少，為滿足用水需求，民勤進入了第二次打井高峰期（1992～2000年）。打機井過度開采地下水，導致地下水位持續下降，到2000年地下水位已下降至13.6m，比1978年下降了大約10m。同時，地下水的開采也導致了地下水礦化度的增加，從而加劇了土地鹽堿化，很多地方的植被大量死亡。

改革開放以來，民勤經濟發展迅速，至2000年國內生產總值達84863萬元，是1978年的24倍。農民人均純收入達2216元，是1978年的21倍。但對水資源缺乏可持續性的管理，基本上仍是過度開采、粗放利用。因此到20世紀末，民勤的生態惡化已達到了新中國成立以來的最嚴重程度[10]。

2.3 生態保護時期的水資源管理利用及其影響

這一時間段為20世紀末至今。我國廣大的西部地區生態脆弱、經濟和社會發展長期滯后[11]。鑒于此，我國于2000年開始實行西部大開發，在提高經濟和社會發展水平的同時，積極開展生態文明建設，以政策引導資源管理和利用，相繼啟動實施了退耕還林還草工程、天然林資源保護工程、退牧還草工程等一批重點生態治理工程。這一時期與民勤綠洲水資源利用有關的政策措施主要有退耕還林工程和石羊河流域重點治理規劃。

2002年民勤縣被首次列為全省退耕還林工程建設區，政策實施后期，從以耕地退耕為主轉變為以荒灘造林為主。經過政策十多年的實施，民勤的風沙沿線已經初步建立起了喬灌草、帶片網結合的立體防護體系[12]，能夠調節氣候、降低風速、減小風蝕侵害[13]。一方面，退耕地和新造林地用水較以前大為減少，節約了珍貴的水資源；另一方面，防護林體系可以避免綠洲邊緣的水土流失，減少浪費后的水資源利用更有效率。

石羊河流域重點治理規劃于2006年開始實施，以全面建設節水型社會為主線，以生態環境的保護為根本，以水資源的合理配置、節約及保護為核心，以經濟社會的可持續發展為目標，按照下游搶救民勤綠洲、中游修復生態環境、上游保護水源的總體思路，對整個石羊河流域進行重點治理。該規劃中最主要的舉措就是“關井壓田”（關閉機井、壓減耕地），關閉機井是減少對綠洲地下水資源的開采，壓減耕地是從需求上減少對水資源的消耗。另外，不壓減的耕地也進行灌溉方式改造，拋棄粗放的漫灌而采用科學的滴灌、膜上灌等，并盡量種植節水和低耗水作物，最大程度地保護和高效利用水資源。

上述一系列措施實施后，民勤綠洲的生態狀況有多方面改善：上游來水量明顯增多，從2002年起以0.26億m3/a的速度增加，至2012年已上升到3.48億m3；地水位下降的勢頭得到遏制，尤其從2007年開始，下降速度是改革開放以來的最慢時期，且部分區域出現了自流井，干涸了54年的青土湖也開始出現季節性水面；地下水礦化度的上升速度減小，其中昌寧、環河灌區地下水礦化度開始下降；電機井數減少，至2012年減少了2451眼；森林覆蓋率達11.82%，是60余年來的最高值；沙塵暴次數減少，比“三北”防護林建設之前減少了3倍多；荒漠化面積較2000年減少了162.37 km2。雖然耕地面積從2007年起迅速減少，至2011年達到歷史最低值89.73萬畝，但并沒有影響農業經濟的發展和農民生活水平的提高，這正是得益于當地日漸科學的水資源管理和利用。

3 水資源管理利用的經驗教訓

從20世紀50年代至今的60余年來，民勤綠洲水資源管理利用的歷程可以被劃分為三個時期，即“以糧為綱”時期（20世紀50～70年代末）、改革開放時期（20世紀70～90年代末）和生態保護時期（20世紀90年代末至今）。各種與水資源管理利用有關的政策措施被實施，政策通過影響農戶行為而對自然環境和社會經濟產生復雜的影響，得到的經驗教訓可以從以下兩個方面進行總結。

3.1 按水資源管理利用的影響范圍總結

民勤綠洲當地水資源的管理利用在很多方面產生了影響，可以總結如下：

（1）水資源的科學管理為當地社會經濟的發展起到了支撐作用。一方面，合理的水資源供應促進了包括種植業、林業和牧業在內大農業的發展，也推進了近些年開始的農業節水轉化；另一方面，科學的水資源調配也逐漸改變著民勤的三次產業結構，使耗水嚴重的第一產業比重下降而耗水較少的第二、三產業比重上升[14]，三次產業產值之比從1956年的13.9∶3.2∶1，調整到2012年的1.2∶1.1∶1。

（2）水資源的不當利用對當地的生態環境產生了負面影響。數十年來對地下水的大規模超采直接導致了地下水位的下降和水質的惡化。一方面，地下水位的逐年下降使具有生態保護作用的植被退化，進而造成大片土地沙漠化；另一方面，水質的惡化加之使用地下咸水進行漫灌導致大片土地鹽堿化。這些導致了民勤綠洲整體生態環境的惡化，也是后來治理環境的重點。

（3）水資源的管理利用對農戶行為產生了較大的引導性影響。在生態治理政策實施的過程中，水資源的管理利用有具體的規章制度，它們規范和引導著農戶的行為。從20世紀50年代以來，由于水資源管理利用的影響，民勤當地的農戶行為發生了巨大變化，表現在自由開荒逐漸轉變為禁止開荒兼壓減耕地；自由打井逐漸轉變為限制打井兼關閉機井；以漫灌溝灌為主逐漸轉變為多種灌溉方式并存；自由放牧逐漸轉變為舍飼和半舍飼養殖。

3.2 按水資源管理利用的階段特征總結

按照時間脈絡，從水資源管理利用的生態、經濟、社會效果及其階段性演變的角度，可以總結如下：

（1）“以糧為綱”時期，民勤當地單純重視農業發展，生態效益開始下降，經濟效益和社會效益僅有微小增加。開始打井取水且用水粗放，出現地下水位下降和礦化度增加等現象，而農戶的社會生活和經濟生活并沒有很大改善。這一時期水資源管理利用的效果欠佳。

（2）改革開放時期，民勤當地逐漸重視經濟的發展和人民生活水平的提高，經濟效益和社會效益都有明顯增長，但生態效益出現新一輪下降。這一時期經濟發展、社會進步，農戶生活明顯好轉，但由于廣泛的打井取水，使水資源的過度開采越來越嚴重，原有的水位下降、植被退化、土地沙化鹽堿化等生態問題逐年加劇。這一時期水資源利用的效果有利有弊。

（3）生態保護時期，尤其在石羊河流域重點治理規劃實施之后，民勤的生態、經濟和社會效益都開始上升。退耕還林和關井壓田的實施大幅減少了水資源的過度開采和粗放浪費，加上水資源的利用日趨集約化、科學化，植被退化等生態問題得到一定程度的遏制，部分區域出現生態環境改善的現象[15]，農戶生活水平也在逐年上升。這一時期水資源利用的效果在三個時期中最好，趨向均衡、可持續的發展狀態。

總的來說，目前石羊河流域重點治理規劃的實施達到了預期目標，民勤綠洲的水資源管理利用開始走向可持續發展之路。然而這并不表明只要繼續維持現有水資源管理利用的方法措施，就能保證該區未來綜合效益的長期、持續增長。應當注意到，民勤的生態問題依然嚴重且很難在短期內得到解決[16]，而且新的問題也會不斷出現。另外，還有一些已經提出的政策措施尚未得到真正落實，例如在整個石羊河流域設置權威性的水資源管理機構，對地表和地下水資源進行統一規劃、管理和調配。可以說，民勤當地的水資源管理和利用，還有很大的改進空間。

總之，水資源是民勤綠洲的關鍵制約因素，只有科學合理地進行水資源的管理和利用，不斷解決好與水資源有關的各種問題，制定和實施有針對性的管理和利用舉措，兼顧水資源利用的生態、經濟和社會效益，才能真正實現民勤綠洲的可持續發展以及更大區域的生態文明建設。

4 結論與啟示

西北內陸河流域的生態治理政策，重點在于水資源的管理利用。民勤綠洲的水資源管理利用是西北地區生態治理政策的典型，為了有利于生態治理政策今后更好地實施，總結其60余年來的經驗教訓，得到以下重要啟示：

（1）生態治理政策對西北地區尤其是內陸河流域的生態環境具有重要甚至主導作用。20世紀50年代以來各項國家重大生態治理政策對西北地區極度脆弱的生態系統產生了好壞迥異的效果；當前階段，生態治理政策的實施有助于退化生態系統的恢復，政策法規的可操行性也在逐漸提升；未來生態治理政策的制定要更多依靠科學規劃，突出地域特點和區域差異，將保護與發展相結合。

（2）重大生態治理政策對農戶行為的導向作用明顯，解決好生態脆弱地區的農民生計問題是關系生態文明建設成敗的關鍵；建立生態治理的制度經濟保障機制，推動生態治理的產業化發展，通過產業發展方式轉變農戶生產方式，有助于促進區域生態與經濟的協調發展。

（3）政府導向和適當的經濟補償有助于緩解農戶與企業的發展困境，但生態治理與社會經濟和諧發展的關鍵是完善的生態補償機制。建立和完善生態補償的許可證制度，激勵企業參與生態治理和國家生態公園的建設管理將是生態治理產業的有效途徑之一。

（4）生態治理政策實施的后續管理問題突出，重建設輕管理成為生態治理政策實施的普遍問題；建立可持續的后效評估體系，強化生態治理工程長效監督和管理體制是今后西北地區生態治理的重點；建議構建生態治理工程和政策的長效機制和第三方評估機制，統籌生態保護和資源開發的利益關系。