現代治理意識的歷史發育機制與時代培育路徑

馬正立

現代治理意識的歷史發育機制與時代培育路徑

馬正立

作為一種進程和活動的“善治”，其根基在于培育作為價值取向的現代治理意識。追求公共利益最大化是現代治理意識的核心要義。在善治的理論框架下研究現代治理意識的發育模式，可以進一步探究我國現代治理意識形成的基礎機制、歷史脈絡、現實制約及其培育路徑。

善治；現代治理意識；培育路徑

意識是行為的先導。現代治理意識是善治的根基；“善治”是現代政治文明的標志。簡單來說，“善治”就是良好的治理，其內涵主要指公共利益最大化的公共管理［1］，即治理過程與治理活動對“善”的追求。作為善治體系形成的紐帶，現代治理意識具有自身的發育過程和培育路徑，它涉及治理主體對治理的本質、自身責任和互動關系等的自我覺醒意識過程。在一定的治理體系下，具備現代治理能力的治理主體通過現代治理意識彼此協調一致地行動，實現共同的治理目標。

一、現代治理意識發育基礎機制

黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系現代化戰略思想。這里的“治理”指將中國共產黨的領導、政府推動和人民當家作主有機結合，即在完善中國特色社會主義制度前提下，構建現代化治理體系，堅持共同理想，由中國共產黨領導人民，科學、民主、依法治國理政，推進“國家—市場—社會”協同治理，最終實現中國特色社會主義的總目標。它是在一個社會主義制度背景下多元治理主體互動協作的過程，并源于具有中國特色的現代治理意識。共享經濟的繁榮、社會組織的活躍、民主政治都共同指向公共利益的最大化，從而為現代治理意識的發育提供了基礎。

（一）現代治理意識發育經濟機制

治理意識是經濟形態意志化的產物。共享經濟是市場經濟發展的高水平階段。共享經濟的扁平化特性愈發強調主體意識、平等意識、參與意識、權責意識和民主意識。

首先，共享經濟的自由平等理念引發了治理主體的平等意識與主體意識。共享經濟擯棄了以往政治性的等級依附和強制服從關系，更多強調各主體之間的平等地位，主張自由平等的交換。“每個主體都作為全過程的最終目的，作為支配一切的主體而從交換行為本身中返回到自身，因而就實現了主體的完全自由”［2］，正是共享經濟所主張的這種主體性改變了自然經濟條件下的血緣倫理和依附意識。市場中交易各方的主體意識的不斷增強，彼此之間平等意識的逐漸形成，使多元主體認知到自身所具有的治理主體地位，從而奠定了治理意識發育的現實基礎。

其次，共享經濟的契約關系培育了治理主體的權利與責任意識。分工發達的共享經濟需要通過契約關系來滿足各自所需，而契約的建立總是在交換主體對雙方各自所持權利的共同承認基礎上完成的。共享經濟的契約性所表現出的這種對權責的認可，使那種以完備的個人權利與責任為基礎的主體意識得以存在，這也是市場機制正常運轉的基礎。輻射或滲透到政治領域中，契約關系中的權利性與責任性使公民產生理性自覺，能明確認知到自身與國家相互制約和彼此尊重的權責關系，意識到自身不再處于政治壓迫地位，而是具有一定自主性的治理主體，在自由表達權利的同時，具有對社會整體的責任意識。

最后，共享經濟的普遍交換體系形成了治理主體的參與意識和協同意識。自然經濟的制約性因素導致“各個人在一定的狹隘的生產關系內的自發的聯系”［3］，除政府之外，其他治理主體缺乏參與協同意識。共享經濟中“全面的關系，多方面的需求以及全面的能力體系”［4］的形成，使社會整體擺脫了以往群體內的生存格局。共享經濟的“交換關系又必然會激發市場主體參與的能動性”，使多元治理主體的參與意識逐漸發育。同時，也彌補了狹隘地域條件下治理主體間普遍聯結的不足，增強了多元治理主體的互動合作意識。

（二）現代治理意識發育社會機制

從個體與社會的關系來看，在血親關系向等級制關系的變遷過程中，人類整體意識發育過程表現為由對血親關系的依附意識轉變為等級制中個體與社會的沖突或不協作意識，再逐漸向個體與社會的互相建構關系所帶來的自由、平等和獨立意識轉變的演進過程。“我們越往前追溯歷史，個人，從而也是進行生產的個人，就越表現出不獨立”［5］，這深刻揭示出社會的發展進步使那種基于合意而產生的社會關系意識得以形成。社會和個體形成“相互需要的體系”。一方面，這種關系意識糾正了被共同體社會顛倒的社會與個體的關系意識，使個體與社會在互動過程中逐漸實現自身解放和社會開放，并形成以滿足個人利益為依歸的普遍社會意識。另一方面，在個體與社會的沖突向互構的演變過程中，個體成為更具有獨立意識的主體，擁有一定的主體性，社會成為以每個個體的主體意識為核心而形成的有機體，個體與社會互相構建時代真正開啟，形成了治理主體之間的獨立和平等互動意識。個體與社會關系意識的演變以及治理主體對治理關系認知的變化推動了治理意識的發育成熟。

從社會組織層面講，作為“相互需要的體系”的社會主體——治理主體的一部分——要以社會組織為依托，而社會組織的發育和成熟過程推動著治理意識的形成。一方面，社會組織的自愿聯結和它們的不斷成熟使社會主體的自由活動在整個社會獲得形式普遍性成為可能。社會組織實踐過程中所形成的自主自治性會極大增強組織自身的治理意識與治理能力，這可以有效培育多元治理主體在更大規模和更高層次上的雙向互動的協同合作意識，以及對黨和政府的自下而上的監督意識。另一方面，社會組織的發展也為那些不斷參與到社會組織中的公民——治理主體的一部分——的治理意識提供發育土壤，對社會事務的普遍關注使責任意識得以確立，參與意識和民主意識得以形成，自主意識和主體意識得以發育。隨著社會組織自治程度的增強，組織成員的增多，公民參與治理在廣泛的社會中具有了普遍的社會共識，多元治理主體的公共精神被塑造，這些都推動了治理意識的發育。總之，作為治理主體的社會組織，它是治理主體的治理意識發育的載體，為治理意識發育以及成熟提供了重要的組織保障。

（三）現代治理意識發育政治機制

治理意識的發育依賴于一定的政治機制，即微觀政治意識和宏觀政治制度。治理意識的發育植根于治理主體的情感和認知，包含治理主體在情感、認知和評價過程中被內化了的政治意識，表現為一種對政治制度的態度。通過治理體系的建立，作為治理主體的公民可以習得治理的規范和信念并內化為成熟的治理意識。而缺乏這種有利于治理意識成長的政治基礎、治理意識將很難發育。傳統政治通過共同體來控制個人，使其與社會相對立，又通過此而與國家相對立，這種環境下，公民不具有主體性，治理主體主要是國家。正如馬克思所說：“專制制度的唯一原則就是輕視人類”［6］，在這種政治意識下，多元治理主體很難具備參與治理的欲望和能力。隨著民主政治的產生，民主制度不斷完善，民主政治意識得以生成，這為治理意識的發育提供了良好的土壤，使公民參與的世俗化形成，現代民主政治意識的廣泛傳播使這種世俗化范圍逐漸擴寬，推動了多元治理主體參與治理意識的生發。

人既是制度創造的主體，也是制度形塑的客體。不同形式的政治制度會塑造一種特有的政治意識。統治型的政治制度下的公民是作為一種客體的存在，具有依附性意識，民主政治使公民的獨立性意識形成，主體性不斷提高，推動公民治理意識由人為到自然、由外塑到內生不斷地發育成熟，并形成了治理主體的權責意識，使治理意識的發育成為可能。同時，治理主體對自身治理地位的認知與參與治理實踐的態度同制度所能提供的現實條件關系密切，沒有廣泛的治理實踐經歷與體驗，治理意識發育很難實現，民主制度為公民提供了這種體驗的機會，廣泛的政治參與使公民意識到自身的政治角色，無形中激發了參與意識與主體意識，為治理意識發育提供了實踐基礎。

二、我國治理意識發育的歷史脈絡與制約因素

（一）我國治理意識發育歷史脈絡

傳統中國以修身和齊家為邏輯起點，構建了一整套治國和平天下的理論體系。這套理論體系強調個體道德的完善，以圣人德治為榜樣。王朝的更替主要是取決于君王個人的修為。天下得一明主而興，遇一昏君而終。中國社會也總在中央有序集權和地方割據爭霸的治亂循環中徘徊。自上而下的嚴密“組織”的力量正是解決傳統中國不穩定性的關鍵。中國共產黨成立以來，組織的地位被提到前所未有的高度。新中國成立以后，社會主義意識形態主張對“組織整體利益”的重視，突出國家整體“利益”，表現為國家對社會“整體”的嚴格管控和有效動員。但過分強調“組織整體”的利益必然會抑制個體意識的自由發展。

改革開放以后，農村與城市固有體制逐漸解體，社會異質性提高，公民人格上的獨立性以及在價值關系中的主體性增強，權責意識和平等自由意識逐漸萌發，要求發展自身、行使權利、平等參與社會交往，這對原有國家和社會一元化結構形成巨大的沖擊。隨著計劃經濟體制被打破，價值與利益逐步多元化，治理范圍逐步擴寬，國家規制能力下降。尤其是隨著市場范圍擴寬，效率正當性開始削弱強勢國家主義意識，效率意識逐步取代絕對公平的大鍋飯意識，參與市場活動主體的治理意識得以加強。個性的彰顯與權利的訴求使得公民的主體地位逐漸提高，“管控”意識逐漸被“管理”意識取代，其包含實現管理科學化和管理出效率的意識，改變了以往把群眾僅僅當作被動客體存在的意識。

隨著改革開放的深入，尤其是黨的十四大以后社會主義市場經濟體制的確立，將國家與社會的一元關系轉變為“國家—市場—社會”的多元關系，市場的發展使國家治理的邊界意識產生，也形成治理主體多元化意識。同時，效率正當性意識逐步被公平、責任和效益等多元價值理念所取代；政治民主的日益拓寬和法制的逐漸健全、教育的普及和參政途徑擴寬，提高了公民對治理本質和自身主體地位的認知程度，公民主體性進一步提高；社會組織逐漸發育，并通過自我管理的不斷完善來承擔更大部分社會責任，提高了自身的責任意識和治理意識，這也使公民萌生一種迫切需要多樣化的社會組織來實現自身參與公共事務的意識；信息化、全球化社會到來，使得國家與世界關系發生變化，在治理改革過程中保持一種具有開放狀態的意識。以上這些變化不同程度地改變了多元治理主體的思維習慣和認知方式，使治理主體的平等意識、權責意識和主體意識逐漸發育，多元治理主體之間的協同意識開始萌發，“治理”意識正在崛起。

（二）我國治理意識發育制約因素

一個國家的治理意識，由這個國家的公民意識決定，也由特定的歷史傳承、文化傳統和現實社會發展水平等因素決定。治理意識在我國生發雖然具有一定的客觀基礎，但是，在其發育過程中也面臨著某些制約性因素。

1.制約我國治理意識發育的傳統慣性因素

我國傳統文化中的“民享”“民有”和“德政”等思想一直貫穿于社會與國家關系的演進中，可以說為治理意識的發育奠定了一定思想基礎。然而，傳統的“民本思想”中并不具備現代化治理意識中所需要的“民治”意識，那種重“權威”輕“民主”、重“人治”輕“法治”的思想使公民在治理過程中一直處于客體地位，缺乏一定主體性。傳統文化中所具有的專制政治文化促使一種權威性、服從性和狹隘性人格形成，這種心理仍遺留于今，成為現代化治理意識發育的障礙。在普遍的臣服與順從意識下，作為治理主體的公民具備很強的服從意識，對黨和政府極大的依賴性使其反思與自治能力非常弱，表現出對處理公共事務和參與政治生活的冷淡，使多元治理主體的參政意識、管理意識和監督意識很難發育。在官本位思想的影響下，治理能力的相對貧弱與權利意識的普遍弱化使一種固守僵化準則的心理普遍存在于公民心中，公民的民主意識、自主意識、主體意識也很難發育。傳統文化還在部分治理主體意識中遺留了精英主義思維，認為治理主體應是擁有特殊身份的政治專家或擁有特殊技能的社會精英，這種心理使治理主體對自身治理地位的認知變得更加模糊，這些都阻礙現代化治理意識的發育。

傳統農業社會自然經濟條件下的用來維系人際關系的倫理思想對現代社會道德風氣形成具有一定的積極意義。然而，因其缺乏大規模與普遍性的社會交往和商品交換，使治理意識缺乏基本的生長點和發育場。單一的以家庭農業為主要經營形式的小農經濟的長期運行，形成了以倫理為主要調節方式的依賴型社會關系，這導致契約精神的缺乏，多元治理主體間的合作協同意識弱化，治理主體的理性化不足。低密度社會交往和計劃經濟導致封閉性和排他性意識普遍存在，使政府與公民之間缺乏必要和有效的溝通，治理過程缺乏透明度。同時，社會整體的自主意識、平等意識和參與意識的普遍缺失，使社會組織和公民對國家的直接依賴服從意識長期存在。以上構成治理主體間關系的主要形態，使治理意識的發育受到一定程度的制約。總之，傳統因素遺留的某些舊思想所導致治理主體間錯誤的關系認知仍固化于治理主體意識中，成為現代化治理意識發育的制約性因素。

我國傳統“特殊化”的“差序格局”的社會結構所導致公共精神的缺乏，也是治理意識難以發育的障礙性因素。具有民族特定的社會結構決定了該民族特殊的精神特質，也與這個民族在歷史發展過程中長期積淀于內心深處的治理意識關系密切。作為一種社會資本的公共精神的孕育需要很深厚的“公”的觀念土壤才能使其成長。然而，我國傳統社會的這種“差序格局”培養出很重的“私”的觀念，這種“特殊化”利益傾向使治理意識的自覺生發需要很長一段時間。公共精神的普遍缺失使治理主體參與治理的行動意識弱化，使治理意識的發育不僅被限制在極小的范圍內，而且其發育過程也被扭曲，這進一步阻抑現代化治理意識發育。

2.制約我國治理意識發育的現實因素

一個國家的治理意識既受特定的歷史傳承影響，但更多地受制于現實社會發展水平。由于市場經濟在我國發展的歷史還比較短，以指令指標和層級控制為標志的計劃經濟慣性仍廣泛存在。隨著市場經濟的不斷推進，計劃經濟的慣性弊端愈發凸顯。一方面，在計劃經濟慣性下，政府對經濟領域和社會自治領域的干預造成市場和社會對自身治理地位認知程度較低，其治理能力發揮受到局限。其他治理主體由于缺乏治理實踐，治理主體間的談判、協同和合作意識較弱；治理所需的社會合作機制也尚未形成，多元治理行動主體之間還缺乏政治認同，很難保證現代化治理意識的發育。另一方面，處于中心地位的政府長期運用手中權利進行社會管理，使社會組織參與治理的實踐不足，導致社會活力缺乏，社會組織治理意識發育和市場參與治理的頻度受到限制。

對治理本質和治理責任的認知模糊使社會組織與政府對各自的權責范圍界限不明確，治理各主體究竟應對何種事務承擔治理責任仍不清晰，這種認知的模式性很難生成具有共識性、協商性和多元性的治理意識。加之，我國社會組織缺乏“反思的理性”，并未能彌補存在于市場中的“形式理性”和政府機制的“實質理性”的不足，其缺乏自身所應發揮治理“潤滑劑”的意識，那種具有共同目標的多中心協同治理意識難以發育。除此之外，由于社會組織是公民再社會化的主要載體，社會組織發育的不完善也在某種程度上輻射到處于社會交往中的作為治理主體的公民，使其在再社會化過程中的權責意識、參與意識、主體意識和治理意識等發育缺少肥沃土壤。

三、我國現代治理意識的培育路徑

如果將善治的主要內容治理體系現代化與治理能力現代化看成是治理現代化的“硬件”，那么治理主體的現代治理意識便是善治的“軟件”。培育以公共利益最大化為核心的現代治理意識，推動治理體系現代化，提升治理能力現代化，是通向善治之路的根基。

（一）推進治理文化現代化，培育現代治理意識的精神土壤

現代治理意識的形成與發展是建立在具有現代化特征的治理文化基礎上的。現代化并不意味著全面推翻和否定傳統。現代化是建立在歷史傳統的地基上的大廈，現代化需要從傳統中汲取力量。治理文化現代化的內容既有綿亙千年的歷史基因，也有體現時代潮流的特點。弘揚中華優秀傳統文化既是治理文化現代化的重要組成部分，也是培育現代治理意識的精神寶庫。例如，“國以民為本”思想與旨在公共利益最大化的現代治理意識具有共通之處，“以和為貴”思想有利于培育多元治理主體之間的合作意識。因此，應更多地就地取才，充分挖掘傳統文化中那些對推進治理意識現代化有益因素。

此外，如果我們把治理文化現代化轉型看作是它在多元治理主體間傳播的系統過程，那么這個過程需要通過多種支撐來實現。首先，推進政治文化現代化轉型。摒棄傳統官本位思想中固守的臣民意識和精英主義思維下對治理的冷漠態度，改變舊有的習慣，革新政治生活中的交往和互動方式，實現“以人為本，以德為先”，為提高治理主體間的平等與合作文化營造氛圍。其次，明確正確的發展方向，弘揚社會主義核心價值觀，培育民主文化、契約精神和公共精神等，通過創新的理念、人文的關懷、科學的精神，激發全民族的現代化治理意識。最后，治理文化現代化轉型要反映在文化體制機制安排上，通過多種渠道與手段，擴寬各個領域中現代化的治理文化的傳播范圍，運用信息網絡技術，通過引導、教育和宣傳，采用制度創新和社區實踐等形式，加快培育充分反映民族特性、時代特征和本國特色的治理文化。

（二）理順多元治理主體間關系，構建現代治理意識的特殊機制

鑒于我國國情與自身發展特色，在培育現代治理意識的過程中，需要構建一種特殊機制，理順多元治理主體間的關系，合理劃分多元治理主體在各領域的職能和權限，增強多元治理主體的協同合作意識，既保證中國共產黨領導與政府主導，又使得體制機制和法律法規的制度安排在治理過程中緊密聯結。

一方面，現代治理意識很難在缺乏明確的制度保障的環境下生長。因此，要明確多元治理主體間的職責權限，即構建“中國共產黨領導、政府負責、市場推動、社會協同與公眾參與”的多中心治理的現代化治理體系，以法治化的方式厘清國家公權力與其他多元主體間的責任義務關系，使政府充當最后的防火墻，以此引導并促進現代化的治理意識健康發育。通過治理主體對自身以及其他治理主體的治理地位的認同，對相互間治理的權責的明晰，更好地協調多元治理主體間的關系，為治理意識現代化提供實踐基礎。

另一方面，增強多元治理主體之間的互動性、協調性和系統性，構建協同有效的治理運行機制。保障多元治理主體具有共同價值觀與治理目標，激發多元治理主體間的共識，形成一種各主體間對平等身份的認同意識，使其積極參與共同治理，一定的互動實踐又進一步加深彼此間認同。同時，建立多元治理主體之間的談判、協商和合作渠道，通過多中心的網絡協作淡化彼此間的利益矛盾，增強多元治理主體間的協同合作意識，在不斷的良性互動中推進治理意識現代化。在此過程中，要堅持黨的領導，提升各級組織和領導干部的治理意識與治理能力，并保障其他治理主體的治理意識與治理能力不斷提高，使其在各自領域內發揮最大作用，預防治理功能的失效。

（三）創新社會主體治理機制，培育現代治理意識的社會環境

當前我國社會是一個“多質態”的共存社會。完善中國特色社會主義是國家治理的導向。特殊的社會性質和價值導向決定了我國治理意識的培育過程也應具有本土性。實際上，社會本是一種區別于政府的存在，具有自身的獨立性。然而，由于我國一直以來具有政府主導型特點，社會自身發展程度低，仍處于起步階段，并不具備很強的自我管理能力。因此，我國的治理意識培育過程要以社會“共同管理”“合作管理”“共同治理”為基礎，這與西方所主張的“社會本位”實質不同。要根據我國國情，破解我國社會發展的結構性困境，創新有效化解各種矛盾的社會主體治理機制，實現社會主體治理轉型，增強社會運行與發展的活力，為現代化的治理意識生發營造良好的社會環境。

由獨立意識組成的社會對培養和提高公民的治理意識有重大作用。一方面，要促進社會自身發展：在財政上，通過多種渠道積極幫助社會組織壯大。在制度上，保障形成利于社會自身發展的法律體系，同時對其進行正確的引導和合理規范監督，使社會組織朝著有序化、理性化、穩定的方向發展，增強社會主體治理意識與治理能力。另一方面，只有在社會各主體間公平合理的良性互動背景下，才得以形成現代化的治理意識發育的長效機制。運用法治思維與方式，構建新型社會主體參與治理的有效機制和社會各主體間的合作平臺，使社會各主體承擔一定的責任與義務，增強合作，實現社會內部關系的合理化，充分發揮社會整體中各方行動者作用，使其在互動過程中形成一種彼此間平等和諧的治理意識。

（四）增強公民主體性，提高現代治理意識的普及程度

現代治理意識的培育要以強化公民主體性為基礎。公民主體性的增強依靠公民自覺,實現公民自覺需要培育公民的治理意識。培育公民的平等、公平和競爭意識，提升在市場領域的自主性；培育公民的自主意識、主體意識和法律意識，提高在社會領域的自治能力；培育公民的參政、民主和監督意識，保證積極參與政治事務。公民治理意識的增強可以通過參與治理實踐來實現，在這個過程中，社會主義民主的主人翁意識和責任意識也會進一步增強。加強公民意識教育是增強公民主體性的途徑：一方面，需要有效調整教育的內容和目標，普及善治的相關知識，將參與治理過程內化于公民意識之中；另一方面，注重教育的形式，變革灌輸式的教育方法，使公民真正理解參與治理的意義，通過有實質內容的教育體系來取代以往的思想政治教育，由意識形態教化轉為公民治理意識的培育。

此外，公民主體性的增強也取決于政府的引導。提高公民主體性應保證作為治理主體的公民擁有一定程度上有效運用自身治理能力的現實路徑。政府應當拓展公民參與的渠道和空間，積極引導和支持公民治理過程，保障公民發揮自身治理能力。公民在參與治理過程中所獲得治理知識和經驗可以使其充分權衡國家、社會和個人之間的利益關系，充分認知治理本質、自身治理責任和治理主體地位。通過構建政府與公民協同合作與良性互動的治理機制，不斷完善公民參與治理的制度與體系，為公民參與治理創造條件，逐漸促進公民治理由非參與、有限參與和不自覺參與向完全參與和自覺參與方向發展，保證“官民互治”的良性運作。

[1]俞可平.論國家治理現代化[M].北京:社會科學文獻出版社，2014:68.

[2]馬克思恩格斯全集：第46卷(下)[M].北京:人民出版社，1980:473.

[3]馬克思恩格斯全集：第30卷(下)[M].北京:人民出版社，1995:112.

[4]馬克思恩格斯全集：第46卷(上)[M].北京:人民出版社，1995:108.

[5]馬克思恩格斯全集：第46卷(上)[M].北京:人民出版社，1979:21.

[6]馬克思恩格斯全集：第1卷(下)[M].北京:人民出版社，1995:411.

（作者系中共中央黨校研究生院博士生）

D616

A

1004-700X（2017）04-0011-06

本文系北京市社會科學院重點課題“新形勢下加強北京基層黨組織政治生態建設研究”（項目編號：2016A3638）階段性研究成果