解決海南場社土地糾紛的對策與建議
——基于海南省瓊海市的調查分析

李 釗

解決海南場社土地糾紛的對策與建議
——基于海南省瓊海市的調查分析

李 釗

場社土地糾紛是指國營農場與周邊農村圍繞土地權屬、使用等問題所產生的糾紛。它具有糾紛范圍廣、盤根錯節，糾紛比重大、矛盾尖銳,持續時間長、成因復雜等特點。對場社土地糾紛問題的探討，現有研究主要居于兩種理論視角，即產權殘缺的制度性視角、調解滯后的治理性視角。在情況萬千、現象繁雜的場社土地糾紛問題面前，制度性視角及治理性視角本身所具有的宏觀性、靜態化特征已經難以滿足解決問題的需要，這就需要通過微觀層面個體性的視角，立足于土地自身所具有的保障功能與增值功能基礎上，研究農民與農場土地利益博弈的動態過程、心理特征和行為邏輯，從而采取相應的策略加以解決。

場社土地糾紛；海南省；瓊海市；對策建議

2015年11月27日，中共中央、國務院下發了《關于進一步推進農墾改革發展的意見》，明確要求強化農墾土地權益保護，嚴肅查處非法侵占農墾土地行為，用3年左右時間基本完成農墾國有土地使用權確權登記發證任務。海南省委省政府結合海南農墾存在的問題，頒布了《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》，強調進一步優化海南農墾土地政策，依法妥善處理農墾土地遺留問題，嚴禁非法侵占農墾土地，以推進農墾集團化、企業化改革。筆者主持并全程參與海南省社科聯2016年年度資助課題《海南場社土地糾紛問題研究》調研，課題組以瓊海市轄區東升、東紅、東平、東太、南俸5個國營農場作為調研對象，通過實地走訪、深度訪談、資料搜索和案例剖析，筆者發現，時至今日，場社土地糾紛仍是農墾土地遺留問題的重點與難點，是新一輪海南農墾改革發展能否順利推進的關鍵，應下大力氣，切實解決。

一、存在問題

（一）糾紛范圍廣，盤根錯節

海南省18個市縣普遍存在場社土地糾紛，涉及92個國營農場、100多個其他國營農林牧場、5000多個農民集體經濟組織，以及場社關系、軍地關系、林權管理、行政界線等各方面因素，常常與地方利益、部門利益、民族利益、宗族利益混雜在一起，有些甚至被封建宗教迷信以及各種不法犯罪分子所利用，情況十分復雜。

（二）糾紛比重大，矛盾尖銳

隨著人口增加和經濟發展，對土地的需求驟增，使土地矛盾更加尖銳，土地糾紛頻繁發生，不少糾紛演變成群體性事件或惡性流血事件。公安部門的資料顯示，2001年以來，因土地權屬糾紛引發的群體性事件占全省群體性事件總數的30%以上。一些案件沖突激烈，損失巨大，造成惡劣影響。如澄邁縣紅光農場與黃龍村之間，從20世紀60年代開始，土地權屬糾紛不斷，2002年3月發生流血事件，造成1死3傷。根據相關研究，自1997年后，海南場社土地權屬糾紛發案率猛增，1997年至2001年之間共發生糾紛11603起，平均每年2000多起，2002年后，雖然得到一定緩解，但每年仍有1000起左右。

（三）持續時間長，成因復雜

海南省農場土地確權工作客觀存在的問題比預想的要多得多、復雜得多，主要原因是土地權屬普遍缺乏證明資料，地形地貌復雜，歷史遺留問題多。海南省的土地在土改時僅頒發了10%左右的土地證，有些地方仍按祖宗地使用土地；合作化、人民公社化時期土地頻繁調整，很少留下憑據；1962年“四固定”不徹底，沒有留下文字材料；各歷史時期國營農場成立過程中劃撥土地手續過于粗陋，與周邊農村矛盾尖銳，而且長時間沒有得到解決；歷史上幾個階段對土地的劃撥和流轉過程遺留的權利和義務不對等、部分地區土地資源擁有嚴重不均，以及基層政府和土地權益人重視不夠等。與此同時，土地對于農民有著極其重要的保障功能，尤其是，經濟發展以及城鎮化進程帶來的土地增值利益巨大，農民對于分享土地增值利益有著強烈的渴望，土地價值成為場社土地糾紛的動力來源。農民依賴土地的情結牢固，其特有的權屬觀念，即實際占有，為其占有農場土地提供內在思維邏輯。隨著市場經濟以及社會轉型的沖擊，農場職工個體對農場共同體的認同感、歸屬感逐漸弱化，農場社會化程度逐步加深，從而造成了行動能力的低下，導致農民占用農場土地從最初小心翼翼試探性“暗奪”到后來明目張膽半公開式“明搶”，使得事態難以控制。在現實當中，很多案件一拖就是幾十年。

就瓊海市場社土地糾紛情況來看，形勢同樣嚴峻，亦具有糾紛范圍廣泛、主體多樣、時間持久等特點。

1.范圍廣泛。隨著經濟和城鎮化發展，土地作為一種不可再生的資源，增值效應越發明顯，各方利益爭執糾集到里面。一方面，農場與農民之間，農場與村委會、當地政府之間，主體范圍逐漸擴大；另一方面，涉及糾紛土地面積巨大。根據東升、東紅、東太、東平等4個農場的數據統計，截至2016年底，4個農場與周邊農村存在糾紛的土地達56814.44畝，尚未確權的土地33155.46畝。

2.主體多樣。糾紛主體多樣性體現在個體、集體、政府三大類上。通過對土地糾紛案例分析，這三大類主體可以細分為農民個人與農場、農村集體與農場、地方政府與農場等，糾紛主體呈多樣化。

3.時間持久。糾紛主體的多樣性使糾紛案件發生成因更具復雜性，同時，不同糾紛主體在面對土地糾紛時候都會竭力爭取自己的利益，使糾紛解決方案在落實時遇到很大阻力，往往久拖不決。

二、對策建議

（一）盡快完善農墾土地的確權登記工作

針對上一輪海南省農村土地確權登記農墾土地確權存在的問題，要根據存在問題的根源，農墾（農場）應主動介入，與各級地方政府以及國土、林業等相關部門積極互動，盡快組織力量把復雜情況摸清楚。針對存在場社糾紛的土地，本著“尊重歷史、面對現實、互利互讓”的原則，妥善處理和化解矛盾,消除糾紛土地的存量，解決場社土地糾紛的歷史遺留問題，力爭用3年時間基本完成農墾土地確權登記發證任務，確保土地權屬清晰。

（二）加快土地信息系統建設

上一輪海南省農村土地確權登記農墾土地確權工作之所以十分艱難，原因之一就是農場土地成立時期土地手續過于粗陋，缺少明確的土地界線登記，普遍缺乏證明資料，地形地貌復雜，且管理手段落后。為了對農場土地全面準確及時的了解，有必要建立農場土地信息系統。一方面，對農場現有土地和使用情況要建立數據信息；另一方面，對場社糾紛的土地要有數據體現。解決這個問題，可以利用衛星定位等高科技手段，對農場土地建立包括土地類型、權屬界線、利用現狀等各方面資料信息的土地數據庫。收錄每一地塊的位置、面積、類別、等級等基本信息，在此基礎上形成地籍圖、土地利用現狀圖。此外，還可以建立土地開發和承包租賃數據庫，記載土地利用、項目開發、項目收益以及土地承包租賃、租金繳交等動態數據信息，實行“信息管地”。根據每一地塊的生產經營、權屬變化等情況，利用高科技手段的及時性、準確性，即時更新，形成數據進行保存，實時反映監測動態，全程管控和動態監管，為土地糾紛的預防與解決提供技術保障。

（三）不斷完善土地經營管理

1.開展土地承包租賃專項清理整頓。不少農場土地承包租賃方面存在面積過大、期限過長、租金過低等問題，以及破壞環境資源等行為。為此，應開展土地承包租賃專項清理整頓。針對農場土地承包租賃中存在面積過大、期限過長、租金過低的問題，按照“尊重歷史、實事求是”的原則，依法依規妥善處理。對拖欠租金、擅自改變土地用途、破壞生態環境等不符合協約行為，依法解除合同，并收回土地。對被私墾私占的農場土地，要堅決收回。領導干部在清理土地問題時，要起帶頭作用，主動退回不合理的承包土地或私墾私占的土地，及早解決農場內部土地資源分配不公的現象，使農場的土地合理分配。同時，規范土地承包租賃管理，加大審計力度，實行財務公開，接受社會監督。

2.深化農場土地承包經營制度改革。在場社土地糾紛中，農場土地使用主體的模糊化使得在和明晰的農村個體使用者利益爭奪時缺乏優勢。對此，農場土地使用權下放給農場員工，讓模糊的使用者清晰化，個體利益對抗個體利益，這樣才能解決農場土地不斷被農村占用的問題。具體操作如下：（1）農場閑置土地對職工發包。在東升農場調研時發現，產生糾紛的土地大部分是因為之前閑置而被周邊村民占用耕作的，主要原因是農場作為一個龐大的生產經營主體，對土地進行規劃耕作手續繁瑣，缺乏靈活性，其流程耗時過長。這樣，不僅造成土地閑置浪費，還給農民侵占提供可乘之機。在農場經濟效益日漸下滑的當今，把閑置土地承包給農場職工生產經營，既能預防土地被侵占，又能增加農場的經濟收入。（2）農場種植區劃區域負責。這類種植區劃區域負責不同于現今的連隊作業區域負責制，是連隊作業區域負責的基礎上，每一地塊具體細化到職工個體負責經營，經營所得按比例上交給農場，剩下的歸個人。如此，可充分激發職工生產的積極性，防止村民對農場土地進行侵占。

3.完善“基本田”和“經營田”制度。“基本田”即職工生活基本保障田，分配對象為具有農場戶籍，在勞動年齡范圍內，實際參加生產經營活動的農業從業人員，以及有勞動能力的殘疾人員（免地租）。農場是一個以土地經營為主的生產單位，土地經營是農場群體生產生活的基礎。農場土地每塊地塊都應有責任主體，守土有責。為了既解決農場職工生產經營，又避免農場土地被農民占用，可按照“均衡分配、公平公正”的原則，規范“基本田”和“經營田”分配制度。“基本田”應優先分配給無地的職工家庭，特別是就業困難的家庭，確保每個職工家庭都有自己的“基本田”。對“經營田”實行承包或租賃，以增加農場職工“基本田”以外的收入。

（四）完善機構，加強土地糾紛調處的監管

場社土地糾紛涉及面廣、時間持久、成因復雜，僅靠農場與周邊農村的交涉根本無法解決。所以，要建立完善的機制，充分發揮農場、地方各級政府、各部門在土地糾紛處理中的作用，聯手處理問題。

1.建立聯合機構。建立土地糾紛調處聯合機構，按法律賦予各自的職責，明確分工，確保每宗糾紛的土地一一對應落實到相應的部門，限期解決。涉及到多個部門的土地糾紛案件，由國土部門牽頭，其他相關部門密切配合，依法處理。

2.實行領導責任制。對具體劃歸各部門的土地糾紛案件，責任部門的主要領導要親自過問，分管領導具體抓落實。主要領導是第一責任人，分管領導是直接負責人。

3.實行土地糾紛調處監督機制。定期召開聯席會議，聽取情況匯報，發現不作為、及時通報，掛牌督辦、限時辦理，逾期則嚴厲問責。

4.建立土地糾紛處理評估體系。評估體系內容要點應包括負責部門在處理問題過程當事人的滿意度如何、所解決的問題、未能解決的問題、未能解決的原因和建議等等。

這樣，才能直觀的了解糾紛處理程度、糾紛難點，總結經驗，以便于實現監管的長效性。

（五）推進農場社會轉型，重建農場共同體

1.推進農場社會管理屬地化。長期以來，農場由農墾總局統一管理，隨著社會經濟的轉型，農場的生存與發展面臨的壓力隨之加大，農場經濟融入場外社會經濟勢在必行。如何實現農場從封閉性社會向開放性社會的變遷與發展？筆者認為，可將農場的社會管理和公共職能納入所在市縣統一管理，切實解決其機構編制、人員安置、工作經費等問題。尤其是農場在職在崗人員的安置，他們長期身處基層，熟悉基層工作，工作經驗豐富，大多年富力強，可就地劃歸鄉鎮或社區，保留相應的政治及對應的經濟待遇，充分發揮其主觀能動性及工作積極性，確保工作有序銜接，職能履行到位。人口比較多的場總部或大一點的農場，可以設立“鎮”，像連隊這樣級別的，可以設為“社區”或“居委會”。在農場社會屬地化過程中，包括公共職能部門、學校、醫院、養老、住房保障等，統一由市縣管理。

2.推進農場經營模式的改革。按照目前市場經濟的發展趨勢，實行農場集團化、企業化管理是最佳的選擇。農墾系統在海南經濟方面優勢獨特，人多、地廣、資源豐富，可聯合構建集團公司，由集團—農場—連隊—家庭四級組成。集團公司以現代化企業管理制度，建立農場職工與農場，農場與集團之間合作機制，以入股分紅的形式，實行職工與農場、集團之間利益共享，風險同擔。集團公司可宏觀調控，因地制宜，以多種模式經營。如采取農業綜合體的經營模式，利用農墾系統獨特的資源稟賦，擴展休閑農莊、農產品種植、生態農業觀光、休閑旅游等產業，進一步挖掘農墾經濟發展的潛力。在用人時，保證職工優先，就業優先。建立激勵機制，鼓勵技術創新，提高經濟效益。員工工作有著落，養老有保障，生活有奔頭了，自然而然就會增強員工對農場的認同感和歸屬感。

3.推進農場社會轉型。社會轉型的主體是社會結構，具體內容包括觀念轉變、結構轉換、機制轉軌和利益調整。農場社會轉型不僅僅是某些單向發展指標的實現，而是一種全面的結構狀態的過渡。推進農場社會轉型，就是讓農場融入當地，實現農場地方互助共贏。在當前經濟形勢下，農場社會不可能作為一個封閉社會獨立存在，為了自身的生存發展，農場應該轉變思維，積極進行結構轉換、機制轉軌、利益調整和觀念轉變，利用農場的土地資源、人力資源、作業優勢等，與當地社會合作交流，如土地聯營、技術培訓，互相扶持，盡快地融入到當地社會的經濟市場中，從而實現農場地方之間優勢互補，聯手互助，合作共贏。

（六）解決農場周邊農村存在的相關問題

1.加快推進農村城鎮化進程。推進農村城鎮化，不僅能讓農民獲得物質的滿足，它還有著更深層次的意義，即對“民間法”的破除。農民對法律法規的排斥不能簡單的理解為其法律觀念淡薄，農民有自己一套看待事物的思想。這套思想已經滲透到他們日常生活的方方面面，歷經幾千年，沿用至今，已形成一種“集體無意識”，它植根的土壤在于農村物質基礎的貧乏性以及面對自然災害的脆弱性。推進農村城鎮化，能使農民之間發生更多經濟利益的聯系，讓他們逐步的意識到解決土地糾紛，依靠模糊、曖昧的“民間法”已經不可靠。農村城鎮化可為農民法律意識培養提供植根的土壤。

2.加大土地法律法規普及教育力度。推進農村城鎮化是農民法律意識培養的一個重要途徑，但不能簡單地等待農村城鎮化后才進行農民法律意識的培養。普法教育是一個思想觀念潛移默化的過程，任何時候都需要進行，只是農村城鎮化后法律法規更容易被農民所接受，進而體現到行為中來。普法教育的主要目的，就是要讓農民充分認識到國家對待土地糾紛有一套不同于“民間法”的具有規范性、強制性的“國家法”，使農民對待占地行為先要考慮到法律后果。根據調查數據統計顯示，瓊海市農民對國家現行的土地管理法律法規了解甚少，對土地權屬等法規常識能正確理解的農民不到40%，98%以上的農民希望進行法律法規普及教育。因此，普法教育應成為各級地方黨委政府的一項重要工作，使之成為制度化、常態化。

3.探索與完善農村社會保障機制。無論社會如何變遷，法規政策如何規定，農民始終認為，他們對于土地擁有兩項無可置疑的權利，即生存權和發展權。因此，當政府需要征收土地時，必須盡到幫助他們重新獲得生存和發展所需的責任和義務。現行的土地征收補償制度，政府的一次性補償中，一般僅操心失地農民的基本生存問題，主要是養老問題，對長遠的發展關注不夠，長遠生計考慮不足，對于貨幣的貶值、生活費用的上升、醫療風險的不確定性難以準確測算。對被征地農民的不斷抗爭和維權，政府應該思考：在征地補償時，如何解決失地農民生活保障之憂，消除農民對土地養老的依賴。

4.切實解決失地農民的就業問題。農民依賴土地生存發展，一旦失去土地，無業可就，生存無著落，矛盾就無法解決。因此，解決失地農民的就業問題不容忽視。根據調研發現，失地農民因受限于受教育程度及掌握的技能水平，大多數只能選擇依靠從事體力勞動的建筑工、生產操作工、餐飲服務員、保安以及靈活就業等主要依靠體力勞動的崗位就業，工作不穩定，收入比較低，甚至出現勞動時長，工資不保障，個人權益、尊嚴得不到維護，更談不上其他福利保障。這就需要政府考慮對失地農民的就業安排問題，在被征地的地方優先考慮這些農民，必要時，可以給他們提供崗位技能培訓，解決他們的后顧之憂。

5.妥善處置農民占地的存量問題。農民占用農場土地原因復雜，不能簡單理解為其法律觀念淡薄，從20世紀80年代初其占用農場土地的開始萌芽可看出，其中，既有農民依賴土地的情結，又有其對此時期國家鼓勵對于荒蕪之地“誰開發、誰受益”政策的誤解，也有體制弊病及農場自身監管缺位、農場經營管理與擁有土地資源不對稱等歷史原因。因此，應以新一輪農墾改革為契機，全面清理農民占地的存量，區分情況，區別對待，特別是針對現被農民實際占有，且種植長期農作物的這部分土地，可向農民優惠發包，簽訂承包合同，或者委托占地農村集體所在的村（居）委會代管，土地承包租金用于支持地方農村經濟建設。這樣，一方面，可緩解農民的抵觸情緒，達成場社雙方認同基礎上的法理共識，減輕農場土地確權難度，減少農場被占土地存量；另一方面，可多一點人文關懷，為農場逐步融入當地社會，實現互助共贏，創造和諧的社會環境。

當這五個方面的問題落實解決了，農民占有土地的動機和意識就不會那么強烈，場社土地糾紛的案率必然逐漸減少，并最終為場社土地糾紛的徹底解決奠定基礎。

（作者單位：中共瓊海市委黨校）

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