增強農墾內生動力、發展活力和整體實力
——新一輪海南農墾改革實踐啟示

詹逢春 羅海波

增強農墾內生動力、發展活力和整體實力
——新一輪海南農墾改革實踐啟示

詹逢春 羅海波

中共海南省委、海南省人民政府《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》指出：推進新一輪農墾改革，解決海南農墾體制不順、機制不活、管理不嚴、分配不公、產業不大、人才不強等問題，全面增強農墾內生動力、發展活力、整體實力，切實發揮農墾在海南熱帶特色現代農業建設中的骨干引領作用。實現海南省委、省政府制定的農墾改革發展戰略目標，搞好人員安置工作至關重要，事關農墾改革發展大局。筆者分析了海南農墾改革的基本情況，總結闡述了海南農墾改革人員安排工作的做法和取得的成效，為其他領域改革人員安置問題提供了可資借鑒的經驗與啟示。

海南農墾改革；體制機制；實踐啟示

2015年12月16日，中共海南省委、海南省人民政府印發了《關于推進新一輪海南農墾改革發展的實施意見》（瓊發〔2015〕12號，以下簡稱《實施意見》），明確了新一輪海南農墾改革的總體要求、指導思想、基本原則、具體措施和工作要求。對深化農墾管理體制改革中的人員安置問題提出了總體要求。按照海南省委、省政府的部署和要求，省委組織部、省編辦、省人力資源社會保障廳負責農墾管理體制改革機構調整和人員安排工作。自2015年底至2016年底，農墾改革機構調整和人員安排工作順利完成，為農墾改革發展提供了體制機制和組織保障。

一、海南農墾改革基本情況和主要特點

（一）基本情況

農墾此次改革涉及人員6635人，其中在編3902人，非在編2733人。具體情況為：

1.改革涉及人員。農墾總局3家醫院5169人，其中：農墾總局醫院2419人，農墾三亞醫院1499人，農墾那大醫院1251人；在編人員2436人，非在編人員2733人；墾區公安系統772人；農墾總局機關194人；派出機構（駐各市縣紀檢審計組） 151人；所屬事業單位349人。

2.需要安置人員。原農墾總局機關、派出機構及其所屬事業單位，共需要安排人員668人，其中提前退休人員268人。需要重新安排工作單位和崗位的人員400人，其中，總局機關171人，派出機構86人，事業單位143人。

（二）主要特點

1.人員結構復雜。一是單位既有在編人員，又有非在編人員；二是機關中既有公務員，又有非公務員；三是事業單位有在編人員，又有聘用人員；四是機關事業單位派出機構還有在編不在崗的人員等。

2.文化程度不高。總局機關事業單位和派出機構中，申請提前退休人員大學本科以上學歷人員只有50人，本科以下的229人。

3.年齡老化。總局機關事業單位和派出機構中，申請提前退休人員中，55歲以上的155人，55歲以下的124人。

二、海南農墾改革的工作思路

（一）加強組織領導，為農墾改革人員安置工作提供組織保障

海南省委、省政府高度重視農墾改革人員安排工作。在2016年六屆省委常委會第121次會議上，省委書記羅保銘強調指出：“農墾體制改革中需要分流的干部全由各部門消化。這是我們黨集中統一領導、合力配套改革的優勢，也是政治優勢。”省長劉賜貴多次對農墾改革人員安排問題做出批示。要求各市縣和省直有關部門充分認識新一輪農墾改革發展的重大意義，牢固增強大局意識、責任意識，積極爭當改革的“促進派”，敢于啃硬骨頭，采取有效措施，確保按時完成人員接收任務。

為保證農墾改革人員安排工作順利進行，成立了海南省深化農墾管理體制改革領導小組，統籌組織實施、協調指導督促新一輪農墾改革發展的重大部署，研究解決農墾改革發展中遇到的重大問題。省委副書記李軍任組長，時任省委常委、組織部長李秀領、省政府副省長何西慶任副組長，成員單位由省委財經辦（農辦）、省委組織部等25個單位組成。并下設辦公室，具體負責制定總墾總局機構撤銷、人員安置、資產移交、社會職能移交、經費保障等改革任務及責任分解表、路線圖、時間表等各項具體工作。同時，成立人員安置組，由省委組織部牽頭，省編辦、省人力資源社會保障廳配合，具體負責此次農墾改機構調整和人員安排工作,在省深化農墾管理體制改革領導小組的統一領導下，按照各自職責，分工配合，抓好落實。省委組織部負責制定海南農墾機構調整和人員安排總體工作方案，協調省直有關部門、市縣落實有關工作任務；省編辦負責機構和人員編制調整和“三定”方案審核審批工作；省財政廳負責人員安排費用測算、核撥和劃轉工作，落實相關財政投入；省人力資源社會保障廳負責總局機關及其所屬單位人員安排具體細化政策制定，并指導相關單位組織實施；省直各有關單位認真做好相關人員的接收安排工作；市縣黨委、政府負責劃轉到市縣的機構及人員的調整和接收安排工作，形成從上到下，從市縣到省直各部門各單位同心協力、通力協作、齊抓共管的機制和格局。

做到組織機構落實，責任分工明確，為農墾改革機構調整和人員安排工作奠定了堅實組織基礎，提供了強有力的組織保障。

（二）搞好調查摸底，夯實農墾改革人員安置工作基礎

掌握農墾改革人員基本情況，摸情底數，做到心中有數，是做好農墾改革人員安排的基礎性工作，也是制定人員安置相關政策規定的前提和關鍵所在。為此，省委組織部、省編辦、省人力資源社會保障廳加強對農墾改革人員情況的調查研究工作，組織專門人員深入農墾總局及其事業單位和派出機構，通過召開座談會、實地調研、查閱人員檔案及相關文件資料等方法，全面了解掌此次農墾改革中涉及的機構性質、職責和人員具體情況，對人員身份等情況逐個進行核實，重點核實個人身份、工作年限、參加工作時間等。同時，了解安排人員去向意愿，廣泛聽取各方面對農墾改革人員安排工作的意見和建議，為制定機構調整和人員安排政策打下了堅實的基礎。

（三）制定人員安置方案和配套相關政策，妥善安排好接收單位和工作崗位

一是在調查摸底的基礎上，合理制定人員安排方案。省委組織部、省編辦和省人力資源社會保障廳共同制定了《海南省農墾改革機構調整和人員安排方案》，以省委辦公廳、省政府辦公廳名義印發實施，確定農墾改革機構調整和人員安排工作的指導思想、基本原則、機構調整和人員安排相關配套政策、實施步驟以及工作要求。指導思想是：“全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照政企分開、社企分離、建立現代企業制度的總體要求，進一步深化農墾管理體制和機制改革，積極穩妥地做好機構調整和人員安排，為加快海南農墾改革發展提供有力的體制環境和組織保證。”基本原則是：堅持政企分開、政事分開；堅持統籌兼顧、合力實施；堅持以人為本、改革為民。遵循這一指導思想和基本原則，對機構調整和人員安排事項規定了具體做法，對人員安排中涉及的提前退休、社會保障、離崗創業、自謀職業、檔案管理、人員安排經費等均做出了明確規定。為使人員安排工作更具可行性、合理性、科學性，便于操作，省人力資源社會保障廳擬定了《海南省農墾總局機關和派出機構及所屬事業單位人員安排細化方案》，會同省委組織部、省編辦研究確定后報省深化海南農墾管理體制改革領導小組批準實施。《細化方案》確定了人員安排的四個原則，即：堅持個人現有身份不變，堅持個人職級待遇不降，堅持對口安排和共同分擔，堅持屬地管理。進一步細化了安置原則和安置辦法。人員安排的四個原則，不僅使得安置渠道多樣化，而且有效維護改革人員的合法權益，同時充分考慮了個人意愿，體現人文關懷，使人員安排工作最大程度上體現公平合理。

二是根據農墾改革人員情況分類施策，破解人員安排難點問題。農墾改革人員涉及面廣，情況復雜，安置人員職責和崗位分工不同，身份不同，而且由于歷史原因，遺留問題較多，比如機關中非公務員身份人員安排問題、派出機構工作人員工作地與居住地不在一處，省直單位和市縣與農墾沒有對口機構、省直單位和市縣接收安排農墾人員沒有編制職數、農墾社會保險費存在欠繳問題，等等，這些問題成為人員安排工作的難點。為解決這些問題，把農墾改革人員安置好，在制定人員安排政策時，充分考慮農墾發展的歷史和現狀，以實事求是和改革創新的精神，采取了分類實施的辦法，合理制定人員安排具體政策，破解人員安排的難點問題。對總局機關具有公務員身份的人員由對口的省直機關部門和參照公務員管理事業單位單位接收安排，沒有公務員身份和工勤人員安排新成立的省農墾離退休老干部服務中心；總局派出機構（紀檢監察組和駐市縣辦事處）人員原則上安排到所在地的市縣公益一類事業單位。家庭不在工作地所在市縣的，根據本人申請，安排到家庭所在地市縣；事業單位人員由對口省直事業單位接收安排，沒有對口單位的由職能相近的省直事業單位接收安排；干休所及后勤事業單位由省直相關單位進行整合；在編不在崗人員分別情況給予經濟補償并解除關系等處理。對省直單位和市縣接收安排農墾改革人員的編制和職數問題，采取單向封閉管理辦法，人員只出不進，其中：機關或參照公務員法管理事業單位接收公務員，只接收人員，不劃轉編制，安排人員隨工作調動或自然減員逐步消化；事業單位接收人員可連人帶編劃轉，劃轉的編制隨自然減員退一減一，逐步收回。省直單位和各市縣接收農墾改革人員保留其原有職級待遇，不占接收市縣和接收單位的職數。對農墾改革人員社會保險關系接續問題，根據實際情況，采取妥善處理辦法；符合提前退休人員，由個人提出書面申請，經任免機關批準后，報省人力資源社會保障廳審核辦理相關手續，再到社會保險部門辦理退休手續。由于分類施策，較好地解決了人員安排過程中的實際問題，保證了人員安排工作順利進行。

（四）加強溝通協調，妥善處理安置工作中出現的問題

在人員安排過程中，也出現一些新的情況和問題。對此，省委組織部、省編辦、省人力資源社會保障廳與相關部門及時溝通協調，共同研究加以解決。一是對省農墾總局會計核算中心人員安排問題，《細化方案》原確定由省直會計管理中心接收整合，在實施過程中發現，該單位性質與省直會計管理中心不一致，經與省財政廳溝通協調，及時予以調整，由原省直單位會計管理中心整合調整為由省財政廳接收，安排到省財政廳所屬公益一類事業單位；二是農墾文化站24名退休人員原確定由省文體廳接收管理，撤銷農墾文化站，及時調整為省農墾離退休老干部服務中心管理。三是農墾總局龍華等5個干休所和機關服務中心、車輛管理中心、治安聯防總隊等3個事業單位人員共69人，及時劃轉省農墾離退休老干部服務中心管理，解決了后顧之憂。四是為做好農墾改革人員社保關系轉移接續工作。省人力資源社會保障廳專門研究制定了《海南省農墾總局機關分流安置人員參加機關事業單位養老保險工作方案》和《海南省農墾總局所屬單位參保人員養老保險關系轉移接續工作方案》，妥善解決了農墾改革人員參保繳費及待遇發放問題。

三、成效和啟示

（一）工作成效

經過一年時間的努力，海南農墾改革人員安排工排圓滿完成，取得了顯著成效。截止2016年12月31日，除成建制移交的3家醫院(省農墾總醫院、省農墾三亞醫院、省農墾那大醫院)、墾區公安系統和轉企改制的事業單位人員以外，農墾總局機關、派出機構及其所屬事業單位，共需安排人員668人，其中：經審核符合辦理提前退休人員268人；需重新安排工作單位和崗位的人員400人（總局機關171人，派出機構86人，事業單位143人）。668名人員已全部安排完畢，圓滿完成省委、省政府部署的工作任務，整個人員安排工作井然有序，農墾改革人員隊伍保持穩定，得到省委、省政府領導的高度肯定。

海南農墾改革人員安排工排圓滿完成，較好地解決海南農墾“行政化”“兩張皮”的問題，為農墾改革發展創造了良好條件。總體上體現了三個最大限度：一是最大限度地照顧農墾干部職工的切身利益。二是最大限度地減少接收單位的編制壓力，充分減輕了接收單位編制職數緊張情況。三是最大限度地減少新成立的農墾投資控股集團的壓力，實現了輕裝上陣。

（二）可資借鑒的有益啟示

1.加強領導，通力協作是工作取得成效的關鍵。

農墾改革人員安排工作是一個系統工程，沒有一個強有力的組織領導和各部門的協調配合是難以完成的。農墾改革人員安排工作自始至終得到省委、省政府高度重視和各市縣和省直各部門大力支持，正因為如此，農墾改革人員安排這一復雜系統工作才得以圓滿完成。

2.勇于改革是解決問題和矛盾的有效辦法。

農墾改革是大勢所趨，不改革就沒有出路。改革本身是一場革命，是新事物代替舊事物的必然選擇。改革不能沿襲老辦法，必須實事求是，有所突破。如按現行政策規定，事業單位不能實行提前退休。但考慮到海南實行“小政府、大社會”體制，機構數量少、人員編制少，如果不采取特殊政策，人員難以安排，接收單位壓力較大，且距離法定退休年齡不足5年人員較多，文化程度不高，轉崗適應性相對困難。因此，在制定農墾改革人員安排具體政策時，將提前退休政策擴大到了事業單位，且明確規定這項政策只限于此次農墾改革，屬于專屬性政策規定，其他改革人員一律不實行這一政策。這不僅解決了編制緊缺問題，同時減輕接收單位安置壓力，又充分尊重農墾改革人員的個人意愿，充分體現了改革精神和以人為本要求。

3.加強溝通協調是保證改革順利進行的重要手段。

海南省委組織部、省編辦、省人力資源社會保障廳在組織實施農墾改革人員安排工作中，注重上下左右的溝通協調工作，尤其是在改革相關政策制定上，充分研究，聽取意見和建議，積極向上級部門反映和說明情況，爭取國家有關部門的支持，從而確保了海南農墾改革人員安排工作的順利推進。

[1]中共海南省委、海南省人民政府.關于推進新一輪農墾改革發展的實施意見（瓊發〔2015〕12號）[R].

[2]中華人民共和國公務員法（2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過）[R].

[3]海南省事業單位實行聘用制辦法（瓊府〔2004〕34號）[R].

（作者單位：海南省人事勞動保障廳）

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