完善上海市二手住房交易流程監管機制的探討

文/初志坤 陳亮

完善上海市二手住房交易流程監管機制的探討

文/初志坤 陳亮

2015年7月10日，國土資源部、住房和城鄉建設部頒布了《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發〔2015〕90 號），要求各級房產管理部門加強配合，相互兼顧，統籌協調，按照方便群眾辦事、保障交易安全、提升管理效率的原則，確保房地產交易市場規范有序，做好與不動產統一登記的平穩銜接。

2015年9月28日，住房和城鄉建設部辦公廳印發了《房屋交易與產權管理工作導則》，明確指出，建立規則完善、職能明確、流程清晰、規范有序的房屋交易與產權管理制度，是保證房屋交易安全、維護房屋權利人合法權益、促進房地產市場平穩健康發展的必然要求，是各級房產管理部門重要的基礎性工作。

2016年3月25日，為有效遏制持續上漲的房價，上海市政府出臺《關于進一步完善本市住房市場體系和保障體系促進房地產市場平穩健康發展的若干意見》，要求進一步加強交易管理，將住房限購審核從房產登記環節前置至交易備案環節。

為進一步加強二手住房交易流程的管理，強化對交易流程安全的監管，預防各類風險，上海市房地產交易中心要求各區房地產交易中心建立健全二手住房交易流程監管、防范風險的長效機制。

一、上海市二手住房交易流程監管存在的主要問題

（一）交易全流程條塊化，信息未實現共享

上海市二手住房交易全流程條塊化，互聯互通水平低。首先，房地產交易中心內部的交易流程模塊自成體系，目前上海各區的交易模塊雖然總體上包含了法律法規要求的基本程序，但交易的流程監管也各有其特點；第二，稅務機關內部二手住房稅收流程監管模塊自成體系，根據各區的流程和監管模式，稅務機關和房地產交易中心在業務上實現部分協作，如資料內部流轉，很大程度上減少了二手住房的交易風險，但各區整合的模式存在很大的差異；第三，房地產經紀機構內部的交易流程模塊也自成體系，各不相同的房地產經紀機構的流程存在著很大的差異，有一定品牌和實力的房地產經紀機構的流程內部監管機制相對比較健全；第四，以銀行為代表的二手住房融資機構模塊尚未與上述交易流程銜接。

（二）交易中存在偽造、變造房地產交易材料現象

房地產買賣雙方以及房地產交易中介組織大量偽造、變造房地產交易書面材料，近年來此類案件呈現不斷上升的趨勢。部分窗口工作人員與房地產中介相互勾結，共同偽造材料。如某區房地產交易人員黃某某擅自偽造27套房地產的完稅憑證交給當事人，并違規為其中22套房屋辦理了買賣轉移登記，以此逃避稅款，造成國家稅收的巨大損失。

（三）經紀機構監管需要進一步堵塞漏洞

首先，消費者和經紀人對經紀公司不誠信的問題仍然存在。人們在呼喚房地產經紀誠信的同時，也要限制供需雙方不守信諾的“跳單”行為，防止經紀公司被坑害。福州市中級人民法院對我國首例房地產經紀公司訴其服務客戶“跳單”案進行了終審判決，購房者林某與某經紀公司簽訂了《委托房地產經紀服務協議》,獲得房源信息后避開經紀私下交易，被判支付經紀公司雙倍中介費4000元并承擔案件訴訟費。

其次，一些房地產經紀中介公司通過一些違法或不正當手段損害消費者權益，不僅使消費者的財產受到損失，而且還增加了日常煩惱。如以包銷的名義，隱瞞委托人的實際出賣價格和第三方進行交易，獲取傭金以外的報酬。部分經紀人或經紀公司制造虛假或不實廣告信息，欺騙或引誘消費者，其中包括虛構房源。

二、上海市二手住房交易流程監管存在問題的原因

（一）房地產交易市場的原因

1.房地產經紀行業管理有待加強。房地產經紀機構入市門檻低，許多從業人員專業知識不足，素質較差，缺乏一定職業道德。目前，絕大多數房地產經紀機構尚未形成自己真正強有力的品牌，并且在經營中缺乏長期的考慮，只圖短期利益。一些不成規模的小機構基礎薄弱，其從業經驗、操作手段和經營意識均與社會理想水平相差甚遠。

房地產經紀從業人員資格認證制度尚未全面建立。目前此類資格從行業準入類劃歸至職業資格類，匆匆上崗的多數人員沒有接受過全面的專業培訓，也沒有相關經營活動的經歷。一些從業人員雖然取得了相關的職業資格證書，但在低要求的制度環境中往往會過分追求商業利益而忽視誠信，這與二手房交易過程中可能涉及的大額資金管理要求極不對稱。

有些經紀機構和從業人員缺乏職業精神和從業道德，為促成交易而發布虛假信息，經紀人員互相串通，廣設陷阱，協助消費者制造虛假交易材料，偷稅漏稅，以及采取不正當的手段與房地產交易中心工作人員相互串聯作案。

2.房地產交易信息不對稱。房地產交易中存在著買賣雙方的信息不對稱、買賣雙方與房地產經紀機構的信息不對稱，以及房地產交易中心與經紀機構、買賣雙方的信息不對稱。房地產交易中心由于信息不對稱，無法獲得買賣的真實信息，包括交易的價格、交易程序、稅收的轉嫁等。

3.對制假、造假、行賄人員懲罰力度不夠。對偽造國家印章、公文以及各類身份證件的行為，沒有具體的處罰措施（最新的刑法修訂，已加大了這方面的懲罰力度），違法成本較低。對經紀機構參與造假，沒有相應處罰措施，監管難度較大。制假、造假發生后，房地產交易中心往往只能采用民事案件調節的方式處理，不能實現與公安機關的有效鏈接。

(二)各房地產行政管理機構的原因

1.工商、稅務、公安等部門未共享信息，核查機制存在漏洞。上海市自2011年開始實施房地產限購政策，要求非上海市戶籍的居民在申請房地產登記時應當提供個稅證明或納稅證明，但是由于各區交易中心與本市的社保、稅收部門信息未聯網，交易中心無恰當的渠道核對相關材料的真實性。個別工作人員利用信息不聯網、核查機制存在漏洞的情況，在明知當事人提供偽造的社保證明情況下，仍為其辦理房地產登記。

2.相關部門出具文件的防偽水平低。由于相關部門出具的一些證明材料防偽性較弱，給不法分子以虛假材料騙取登記提供了可乘之機。2014年，某區發生了購房者與中介人員相互勾結，利用偽造的《契稅已申報辦理證明》及其他材料至房地產交易中心辦理房產登記手續的刑事案件，造成國家稅款損失人民幣30余萬元。

三、完善上海市二手住房交易流程監管機制的建議

(一)完善交易流程監管的組織領導

為了進一步加強本市二手住房交易的全流程監管，需要涉及的行政事業單位加強協作。首先，上級行政機關要加強領導，實現各行政機關的網絡互聯互通，由于同為行政機關，安全性可以得到保證。其次，消除各行政機關的部門壁壘，實現網絡互通互聯，實現信息共享，資源共享，從而降低各部門的行政管理成本。如房地產交易中心和稅務部門網絡互聯，稅務部門能夠通過房地產交易中心的交易網絡和管理網絡自動獲取稅收的納稅主體、稅源，實現稅收公平，提高稅收征管效力，降低稅收損失，這也是稅務機關樂見其成的。

（二）完善交易網絡安全管理

1.完善網絡安全管理制度。本市二手住房網上簽訂合同納入流程監管范圍后，應高度強調網絡平臺的安全管理，確保交易信息的安全，防止信息泄露。首先，在技術上，設立開發交易網關系統，嚴禁未經許可的非法進入，加強網上密鑰管理，根據網上系統的查詢、上傳、下載和網簽合同的等級差異，設定網上密鑰分級管理。在分級系統中，按照用戶安全等級設定互不相交的等級，滿足多層次網絡身份識別需要。其次，網絡管理部門與網絡警察部門密切協作，嚴厲打擊非法入侵行為，發現問題及時報警。再次，建立網絡日常管理制度，及時清除無效的買賣合同、撤銷的申請資料信息，確保網絡的通暢。密切監視網絡的異常交易行為，發現后及時報告。最后，健全申請人和房地產經紀機構的身份資格和信息真實的承諾制度，申請人和房地產經紀機構如在網絡平臺的信息比對過程中被發現存在重大或故意的錯誤申請，即視為不誠信行為，予以嚴厲處罰。

2.提高違規、違法、犯罪的懲罰力度。除司法部門的懲罰和相應的賠償體系外，房地產交易中心應該針對違規、違法、犯罪等不誠信行為，建立自身的不誠信懲罰體系。如將房屋類別中發生不誠信行為的次數和過錯程度分為若干風險等級，最高等級可以在系統中5年內禁止或不予受理房屋交易。對于個人的不誠信行為，最高可以禁止其5年內在網絡交易系統中交易，可以在其通過網絡掛牌或注冊時，自動退回申請，不予接受并說明理由。同時，此類措施可在網絡電子合同中予以約定，形成格式條款，注冊者和掛牌者同意，方可注冊或掛牌。

（三）完善交易流程監管的范圍和重點

監管的范圍包括房地產交易中心內部的監管，如：交易主體資格的審核，包括主體的真實性、主體資料的真實性、交易主體的交易資格等；交易對象或標的的審核，包括交易主體住房信息的準確性、住房信息檔案的比對、交易時住房是否可以交易等；交易行為的審核：包括交易行為真實性、是否脅迫和假冒的交易，以及是否存在規避限購、限貸等違規行為。

將二手住房資金監管納入監管范圍，監管的資金范圍應包括購房首付款、銀行貸款、尾款，以及中介服務費用。將中介費用納入其中，可對中介服務形成有力約束，迫使其按照現有行業規范行事，不會出現“逼訂”、“吃差價”等違規行為。在上海市實施房地產限購政策的環境下，由于一些改善性需求的家庭需要先行出售原有房產，才能購買新的房產，二手房交易資金的監管應在交易安全和提高效率的前提下，適當壓縮資金監管的時間。

將網上簽約納入流程監管范圍。當前，網上存在著買賣合同惡意備案，虛假備案、利用網上備案監管的漏洞從事違法行為甚至犯罪行為等諸多情況，而網上簽約卻是監管的空白，所以，要在技術上和管理上同時加大監管力度。

與有關部門合作，尤其是與房地產經紀協會合作，將房地產經紀機構納入監管，構建合法、合理、有效的監管體制。

（四）完善房地產經紀機構監管

1.建立房地產經紀機構“黑名單”制度。隨著行業的蓬勃發展，行業從業人員規模也在快速擴展，人員參差不齊。盡快建立房地產經紀行業從業人員黑名單制度已經成為行業內的共識。建議上海市房地產經紀行業協會通過信息積累，建立完善的誠信檔案管理系統，并形成制度。從業人員上崗前接受誠信教育，持證上崗，違規違紀將被列入黑名單，形成行業信息共享、公開公平、自律管理的良性閉環。從業人員基本信息主要來源如下：參加協會誠信教育，在協會信息系統已經留下的學員基本信息；上海協理證書留存的考生信息；全國證留存的考生信息。未來各經紀公司信息系統從業人員基本信息將與協會信息系統互聯互通，各房地產經紀公司與協會共同推進行業健康發展、信息共享，積極配合協會工作，并主動上報違規違紀的從業人員。從業人員若發生違規、違紀、傷害消費者權益的行為，一經查實，經過一定的認定程序后便被列入行業黑名單體系，該信息即時共享、及時更新，保證信息的及時性、準確性、完整性。

黑名單制度，包括經紀機構的黑名單和經紀機構工作人員的黑名單。對被列入黑名單的經紀機構，限制或取消其優惠政策。對被列入黑名單的經紀機構的工作人員，限制或禁止其從事房地產經紀業務。對于誠信的經紀機構和工作人員，房地產交易中心可以給予優惠安排，如給予預約名額等。

2.提高對誠信經紀服務機構的優惠條件。交易中心加強對誠信的經紀服務機構的服務力度，如收件審核時，給予一些優惠安排，也可以對誠信的經紀服務機構實行預約制度，設定每天預約名額，這也是對誠信的褒獎。

（五）構建二手住房交易與不動產登記的有序銜接機制

在推進本市不動產統一登記的過程中，一方面要加強房屋交易管理，另一方面要在保證交易與登記安全、便民的基礎上，梳理流程再造，實現信息互通共享,探討并建立“聯合、共享、簡便”的全新服務模式。

1.聯合窗口建立，一套資料申請。吸收自貿區行政辦事窗口的工作經驗，由房屋交易機構、不動產登記機構與稅務機關共同探索建立“聯合受理”服務模式。通過內部一套實體資料流轉和資料數據前期掃描信息共享的方式，按照各自工作職責進行串聯審核。各部門之間內部業務流轉，有助于進一步提高行政效率，簡化辦事手續，極大方便群眾辦事。

2.數據信息共享，工作有序銜接。建立房屋交易與登記信息共享平臺。充分利用已有資源，整合現有房屋交易信息系統與登記管理系統共享信息平臺，保障交易與登記工作的有序銜接。

3.內部流程簡化，服務方便于民。通過對房屋交易機構、不動產登記機構和稅務機關職責與工作流程的梳理，建立內部流轉機制。新工作模式既能杜絕企業、群眾重復提交相關資料和重復申請的情況發生，也能夠避免因部門之間職責不清而產生的重復審核情況，進一步提升工作效率。

通過對區房地產交易中心大廳的重新布局，按照職能的重組與整合，重新劃分業務功能區域，即業務受理、收費及證件發放三大功能化區域，使交易大廳功能劃分更為醒目，百姓申請更為簡便，交易流程更為便捷，辦事效率更為高效。

（六）構建二手住房交易信用檔案制度

為加強誠信體系建設，應當在二手住房交易中進一步重視所有交易當事人及其他相關人的信用檔案，將所有的誠信信息如實記錄在案，動態地適時更新信用數據庫，大幅提高不誠信行為的成本，凈化二手住房交易市場環境，降低誠信交易相關人的交易成本。

1.構建二手住房服務組織的信用檔案制度。將房地產交易服務的經紀組織、專業代理機構和其他服務組織制假造假、偽造證件、虛假宣傳，合謀或串謀等唆使他人實施上述行為或為他人提供實施上述行為便利的行為記入信用檔案，并開發相應的數據庫系統。對信用檔案資料的來源、分類完全按照二手住房交易當事人的信用檔案所能確定的方式處理。對服務組織的懲罰，最高可以禁止其在網絡交易系統中注冊，禁止其在網絡交易系統從事任何二手住房交易服務業務。對經紀人和專業代理人士的懲罰力度比照服務組織處理。

2.構建二手住房交易當事人的信用檔案制度。房地產買賣雙方偽造、變造房地產交易書面材料和證件等行為均應如實記錄在案，形成信用檔案。信用檔案材料的來源包括工商、稅務、公安、社保、公證等政府行政機關和其他社會組織通過網絡公布的信用信息，將其按照來源分類，形成數據庫體系，凡是涉及二手住房交易的部門，對其所涉信息問題均有義務向網絡系統公布。此外，交易中心在交易管理系統發現的信用問題也是信用材料的重要來源。信用體系可按來源或類型進行分類以便搜索，也應按照過錯程度，分為一般過失、重大過失和故意過失，同時也應區分不可抗力造成的行為。任何互聯互通的行政事業單位和其他社會組織，經過授權后均可訪問二手住房交易信用檔案數據庫。

(作者單位:上海師范大學商學院 上海市房地產經紀行業協會)