以規范業主自治推進住宅小區綜合治理

文/杜學峰

以規范業主自治推進住宅小區綜合治理

文/杜學峰

住宅小區是市民生活的基本場所，是城市管理的基本單元，也是社會治理的重要領域，加強住宅小區綜合治理是政府治理體系和治理能力現代化的具體舉措。當前，上海住宅小區數量大、類型多、結構復雜，隨著經濟發展和社會轉型的加速，住宅小區的各類矛盾相對突出，亟待研究解決。

一、住宅小區治理方面存在的突出問題

（一）住宅小區綜合治理面臨較大壓力

以某區為例，目前全區有各類住宅小區411個，總建筑面積達3401萬平方米，其中：商品住宅小區215個，占52.31%；售后公房（含直管公房）小區55個，占13.38%；動遷房小區63個，占15.33%；農民集資房小區51個，占12.41%；混合型小區27個，占6.57%。

隨著住宅量的快速增長，區域內物業規模也在不斷擴大，總體來看其“量”增而“質”未升，住宅小區綜合治理面臨一定壓力。在全部411個小區中，有專業物業管理的333個，無專業物業管理的有78個。在有物業管理的小區，物業費普遍較低，其中服務收費標準每月每平方米在0.5元以下的有171個，占52%。由于服務費長期沒有調整，嚴重制約了物業服務水平和居民滿意度的提升。再加上區域內動遷房、集資房問題比較復雜，部分老舊小區或面積較小樓盤因經費問題，無法維持小區運行，長期處于無物業管理、無居民自治的失管狀態，增加了許多不穩定因素，給當地政府的社會治理帶來了難度。

（二）住宅小區矛盾糾紛多發，涉案率高

2016年至2017年6月，某區12345、12319、962121平臺受理投訴類案件共有6911件，其中：涉及業主不文明行為的有4175件，占60.41%；涉及物業服務的有1318件，占19.07%；涉及停車、違建、業主大會運作的有1418件，占20.52%。2013年至2016年間，某區人民法院審理判決的物業類案件共12765起，起因主要是房屋漏水、墻體開裂、地表下沉、違法搭建、違法經營、寵物擾民、停車難、環境衛生和綠化養護。2010年至2015年6月，某區法院受理調解了28089件案件，其中住宅小區矛盾糾紛8314件名列第一，占總數的31%，是排名第二的交通事故糾紛的1.2倍，是勞動爭議、醫患糾紛、消費糾紛、土地承包糾紛總和的2.3倍。

（三）業委會規范建設與全市要求還存在很大差距

某區現有居住小區中，符合業委會成立條件的有212個，已經有192個小區成立了業委會，占90.57%。已成立的小區業委會能夠保持正常運作的167個，業委會因種種原因不能正常運作的25個，業委會非正常運作率13.02%。

從業委會人員組成情況來看，在正常運作的167個業委會中，共有業委會委員853人，其基本特點為：一是年齡普遍偏高，50歲以下的僅占16%；二是構成比較復雜，機關事業人員占33%，企業人員占20%，其他占47%，其中退休人員占60%；三是黨員比例較高，業委會委員中黨員占比為68%，各業委會中黨員人數過半數的小區占52%。

從業委會參與小區治理的情況看，無論是運轉機制，還是管理落實，都與全市要求有一定差距。目前，實施業委會、居委會人員交叉任職的僅有9個小區，業主大會使用新版《三項規約》的占比僅6%，使用2016版物業服務合同的占9%，已組建的業委會每季度定期召開會議的占87%，半年召開一次或者長期不開的占13%。

（四）業主在公共義務承擔方面存在責任缺失

業主的積極參與和居民自治，是住宅小區綜合治理的基礎。但現實問題是多數業主缺乏責任意識，參與小區事務的積極性不高。調研中發現，多數業主對居住小區沒有主人翁感，權利義務意識和文明居住意識非常薄弱，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”是普遍心態。特別是實施違法違規行為的居民，公共意識缺失、法制觀念淡薄的問題比較突出。2015年上海市政府辦公廳對2000多位居民進行調查，結果顯示,居民反映需要優先解決的10個突出問題（停車難、群租、違法建設、寵物擾民、堆物占道、高空拋物、技防安保、物業服務不到位、居住環境和房屋維修），幾乎都與居民責任意識缺乏、自我管理不夠有關。再加上現代社區中業主群體構成復雜、利益訴求多樣，真正有公德、有能力、愿意為集體公益付出的居民并不多，因而關心公共利益、參與到小區治理的業主不多。

二、發揮業主作用，完善住宅小區治理的思路對策

要實現住宅小區的有效治理，協調分工關系、規范業主物業使用行為、提升業主自我管理能力非常重要。當前住宅小區治理問題的產生，涉及多方面的因素，但根本還在于業主主體作用發揮不到位，未能形成真正的業主自治管理。對此提出的基本思路是，遵循社區發展規律，以提升住宅小區綜合治理績效為目標，切實完善和落實居民自治機制，著力培養業主主體意識，引導業主主動參與，發揮業主作用，為加強和創新特大型城市社會治理奠定堅實基礎。具體的對策和措施如下。

（一）完善居民自治機制以增強業主自我管理能力

用制度規范并處理好居民自治的外部關系，減少外部不當干預，讓小區業主自治真正發揮作用。街鎮、居委會要充分尊重業主的主體地位，讓業主有權利根據自己的意愿選擇業委會成員和選聘物業服務企業，只要不違背法律和社會良俗，街鎮無權撤銷業主大會決定。但考慮到目前多數小區業主主體意識還未達到一定水平，社區參與意識較弱等情況，有必要強化居委會對業主大會、業委會的組建、換屆、日常運作的指導服務和監督職責，要加強對新組建、換屆業委會的人員構成的干預，在3-5年內使黨員和專業人員比例達半數以上。

完善業主自治的內部治理結構，實現內部權力制衡，防止業主委員會專權。業主大會是業主自治的決策機構，業主通過業主大會共同決定小區立法立約、選擇物業服務人、決定建設項目、制止違約行為等重大事務，依法具有足夠的治理權。業主委員會是執行者，主要是按照業主大會的決定做好執行和落實工作。在小區業主自我管理意識普遍不足的情況下，為了防范業主委員會權力過于集中和執行不力，建議街鎮或居委會做好監督工作，履行監督責任。考慮到政府承擔民事責任的尷尬，必要時可以引入監事會，規范內部制衡機制。

（二）通過規約制定與執行的協調，優化小區治理結構

小區治理分權不足的核心問題是“制定規約”與“執行規約”的權利基本都統一到業主委員會，這也是經常遭致詬病的主要機制缺陷。建議住宅小區成立獨立于“業主委員會”的小區“立法委員會”，主要吸納業主代表、業主專家、街道、黨小組等進入其中。這一方面有利于調動業主的參與熱情，規約業委會行為，使得業委會在處理棘手問題時，能得到更多業主的支持，且不傷及業委會在獨立辦事上的權利與積極性；另一方面有利于建立規范的公權、其他組織影響小區的合規途徑，即通過立法立約途徑，而不是干預執行途徑。

（三）保障權利以調動業主參與治理的積極性和主動性

充分重視并有效發揮業主的主體作用，調動業主參與治理的積極性和主動性，是發揮居民自治和社區共治作用、增強住宅小區綜合治理能力的基礎。因此，居委會和業委會必須從保障業主知情權、維護業主合法權益入手，增強業主的主體意識和責任觀念。通過定期召開民情懇談會、矛盾協調會、事務聽證會以及進行政策法規培訓等渠道，經常廣泛聽取業主意見，引導業主真正關注小區治理工作。鼓勵業主為小區治理和建設貢獻聰明才智，對其中的“金點子”在采納后予以公告表彰。挖掘人才，發揮小區內具備專業知識和技能的業主的作用，為居民服務，為小區治理出力。

（四）發揮黨組織和黨員作用以引領小區有效治理

充分發揮黨組織優勢，推進社區黨建聯建，以社區黨組織為核心，當好居委會、業委會和物業企業的“掌舵者”。進一步推進社區黨組織和業委會人員交叉任職，強化居住小區綜合聯席會議制度的落實，必要時可在符合條件的業委會中成立黨的工作小組。鼓勵黨員和干部積極參與小區自治管理、矛盾化解和公益活動，以身示范，并作為其晉升條件之一，將包括小區矛盾在內的社會矛盾化解數量作為對街鎮班子考核的內容之一。

（作者單位：中共上海市奉賢區委黨校）