推進住房公積金供給側結構性改革研究報告

文/李飛 王倫鋒

推進住房公積金供給側結構性改革研究報告

文/李飛 王倫鋒

“十三五”時期，我國經濟發展的顯著特征是進入新常態，呈現速度變化、結構優化、動力轉換等特點。認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。推動供給側結構性改革是適應和引領新常態的戰略行動，為新常態下“怎么干”指明了方向。2016年5月，習近平同志在主持召開中央財經領導小組第十三次會議時強調，推進供給側結構性改革，是綜合研判世界經濟形勢和我國經濟發展新常態后作出的重大決策，要求各地區各部門要把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，樹立必勝信念，堅定不移把這項工作向前推進。揚州市住房公積金管理中心深入學習領會習總書記講話精神，深入推進住房公積金供給側結構性改革，增強供給側對需求側變化的適應性，在支持繳存職工合理住房消費需求中加快全市住房公積金事業科學發展。

一、住房公積金供給側結構性改革的實質內涵和重點任務

供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。在適度擴大總需求的同時，加強優質供給，減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構的適應性和靈活性，使供給體系更好適應需求結構變化。從住房公積金制度來看，其作為我國一項長期住房儲金制度，為解決城鎮職工住房問題和促進房地產市場健康發展發揮了重要作用。在制度取得初步成果的基礎上，圍繞經濟社會發展和制度實際，如何進一步深化住房公積金供給側結構性改革，使供給側結構性改革和需求管理相互配合、協調推進，成為當前亟待解決的問題。這需要我們在理論和實踐相結合的基礎上，充分認識住房公積金制度所具有的基本供給屬性以及當前住房公積金供給側結構性改革的重點任務，從而更好地采取較為精準的改革舉措。

（一）住房公積金具有的基本供給屬性

1.住房貨幣性制度供給屬性。住房公積金作為我國住房制度體系的重要組成部分，產生于為解決城鎮職工住房困難而推進實施的住房制度改革之際，又在進一步深化住房制度改革中得到發展，并圍繞解決職工基本住房問題而得到進一步規范。住房公積金作為一種住房貨幣性制度供給，供給屬性是其本質特征。住房制度改革前，我國實行的是住房福利實物分配，制度的供給對象主要限于行政、事業單位和國營、集體企業職工等。停止住房實物分配后，住房分配貨幣化供給對象也被限制為無房和住房面積未達標的“有條件單位”職工。因此，其制度供給對象不具有受眾的普遍性和法定的約束性。而住房公積金作為一種不受戶籍、身份等條件限制的住房制度性供給，則以其普遍執行的法定約束性，成為我國最基本的住房制度性貸幣供給形式。截至2016年，揚州市住房公積金實繳人數已增加至74.1萬人。此外，按照2016年國務院辦公廳《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》的明確要求，住房公積金作為一種住房制度性供給，將在承擔解決城鎮職工住房問題的基礎上，“推進擴大住房公積金繳存面，將農業轉移人口納入覆蓋范圍”。其住房制度性供給作用將進一步拓展到解決農業轉移人口進城后的住房問題，這就更需要通過供給側結構性改革，推動制度轉型和功能拓展，有效發揮住房公積金對新型城鎮化建設的促進作用。從這一屬性可以看出，發揮制度的供給作用和供給效應，需要在深化供給側結構性改革中，著力擴大制度收益群體，提高制度覆蓋范圍，從而有效增加制度的供給對象。

2.政策性住房金融供給屬性。住房公積金以職工繳存與資金使用互助形式為基礎，通過政府提供的免稅等配套政策措施，提高廣大繳存職工住房消費能力，推動其通過市場化途徑解決住房問題。但對城鎮職工或農民工等“新市民”而言，無論是產品消費還是服務消費，住房都是最大的消費項目，一次性投入大，普通職工難以負擔，需要有一種負債期限較長的住房融資機制。而住房公積金則具有資金來源穩、繳存期限長、積累數額大等特點，能有效解決職工負債期限不匹配問題。正是住房公積金制度的實施，培育形成了政策性住房抵押貸款制度，并帶動了商業性個人住房金融業務的迅速發展。至2016年末，揚州市已累計為職工辦理住房公積金提取226.3億元，發放住房公積金個人住房貸款305億元。住房公積金作為一種住房金融性供給，成為轉變職工住房觀念、支持職工家庭住房消費的重要政策性金融工具，有效推動了房地產市場繁榮和經濟社會發展。然而，“十二五”以來，揚州市住房公積金政策性金融供給已呈現“供低于求”的特征，這需要揚州市住房公積金管理中心通過深化供給側改革，減少低效供給，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，使規模有限的資金供給發揮出更大的功效。

（二）住房公積金供給側結構性改革的重點任務

住房公積金供給側結構性改革是用改革的辦法，矯正供需結構錯配，減少低效供給，擴大有效供給，促進供給資源優化配置，實現更高水平的供需平衡。住房公積金供給側結構性改革的最終目的是更好、更有效地滿足居民住房消費需求，主攻方向是提高供給質量和效率，根本途徑是深化改革。因此，當前的重點任務是要以“十三五”事業發展規劃為指導，將住房公積金各項工作統一到中央和省、市關于房地產市場改革的要求上來，明確推進供給側結構性改革的重點任務。根據經濟形勢和房地產市場變化，逐步優化供給結構，改善供給質量，規范供給秩序，增強供給安全，充分發揮制度在支持“三去一降一補”工作中的應有作用。

揚州市住房公積金管理中心在支持去產能的過程中，努力做好企業分流職工的住房公積金繳存、銜接和轉移接續等服務工作，切實維護好職工權益；積極貫徹落實國務院關于規范和階段性降低企業住房公積金繳存比例的規定，為困難企業切實減負。在助力去庫存的工作中，住房公積金通過加大政策性住房金融支持，促進繳存職工剛性住房消費。在支持房地產企業降成本過程中，逐步降低乃至取消房地產開發企業的住房公積金貸款保證金，并通過不斷提高部門服務效率，加速房地產企業資金周轉速度，促進房地產企業降低財務成本。在補短板方面，按照“高端有市場、中端有支持、低端有保障”的分層次住房供給和保障體系，住房公積金立足“中端”，側重支持中低收入繳存職工解決剛性基本住房需求，促進補齊住房民生短板。

二、揚州住房公積金制度性供給面臨的形勢和問題

“十二五”以來，揚州市住房公積金制度供給的可持續性和資金使用的安全性都面臨一些新情況和新問題。經濟發展的新形勢也給住房公積金制度性供給帶來新考驗。住房公積金使用需求增長大于供給增長已經成為影響制度作用進一步發揮的瓶頸，并給住房公積金使用管理帶來了新的壓力，這種影響和壓力主要表現為“兩緩一快兩險。”

一是實繳職工人數和年繳存額的增幅放緩。首先，住房公積金實繳職工人數年增幅放緩，不僅制約制度保障覆蓋范圍的擴大，同時也制約住房公積金歸集的增長。2016年，揚州市住房公積金實繳職工人數增加到74.1萬人，但年增幅已由2012年的9.1%下降為2016年的3.7%。其次，年度繳存額增幅放緩。住房公積金繳存額的增長，直接關系到職工住房消費能力和制度供給能力的提升。2016年，揚州市住房公積金年繳存額達57.6億元，雖實現了持續遞增，但其年增幅已由2012年的25.4%逐步降為2016年的14.4%。住房公積金實繳人數和繳存額年增長的共同放緩，嚴重制約了住房公積金制度供給能力的提升。

二是繳存職工使用需求的增長過快。在房地產去庫存和鼓勵職工住房消費等政策措施推動下，與實繳職工人數和年繳存額增長放緩情況相反，繳存職工住房消費使用需求呈現大幅增長態勢。從使用情況來看，至2016年，揚州市住房公積金年提取使用額達41.7億，當期提取率已由2012年的51.3%提升至2016年的72.4%。住房公積金提取總額和貸款發放總額兩項指標年增長率均連續5年超過20%。

三是住房公積金流動性和安全性風險正在不斷加大。至2016年末，揚州市住房公積金個貸比率由2011年的75.7%提高到107.3%的新高，資金使用率也達到103.1%的歷史高位，流動性各項指標均呈下降趨勢，全市住房公積金流動性供給嚴重緊缺。此外，貸款使用的安全性風險也在不斷增加。貸款使用安全性風險基本同貸款總額的增長呈正相關，去庫存形勢下的大量新增個人住房貸款所隱含的資金安全性風險也不容輕視。

三、住房公積金供給側結構性改革的方向和舉措

正確認識住房公積金供給側結構性改革所面臨的形勢和問題，將有利于我們增強深化住房公積金供給側結構性改革的主動性、針對性、系統性和有效性，使我們能夠準確把握住房公積金供給側結構性改革的方向，從而更好地用它指導我們的實踐工作。

（一）以擴面建制增強制度保障作用

住房公積金作為一種住房制度性供給，要發揮對解決人民群眾住房問題的保障性供給作用，發揮穩定房地產市場健康發展的促進作用，其前提是將更多城鎮職工和農業轉移人口納入制度保障覆蓋范圍，使他們能夠享有住房公積金，并在享有和使用住房公積金解決住房問題中成為房地產去庫存新的消費群體。近年來，制度保障的覆蓋范圍雖然不斷擴大，但與農民工、新就業職工、自由職業者等“新市民”的期盼還存在一定差距，擴面建制已成為推動制度發展的關鍵要素。揚州市在“十二五”新增開戶職工近40萬人的基礎上，2016年突出以擴面建制推進供給側結構性改革，按照《揚州市住房公積金事業“十三五”發展規則》確定的目標，進一步完善落實擴面建制工作考核責任制，積極構建擴面建制系統化工作機制。以共建共享的發展理念，有效提高“新市民”群體對依法維護自身住房保障權益的認同意識、自覺意識。增強企業經營者為職工開戶繳存住房公積金的法定義務意識、社會責任意識，以及住房公積金管理機構和相關部門的履職意識、配合意識，積極推進將繳存住房公積金納入勞動合同文本，構建起地方政府、住房公積金管理機構、相關部門、單位和職工共同參與、共建共享的擴面建制工作新格局。2016年在經濟增速減緩的困難情況下，仍實現新增開戶單位1085個，開戶職工70444人。從大數據分析還可看出，在實現量增長的基礎上，建制單位和開戶職工結構也發生了新的變化：新開戶單位中，繳存職工人數在5人及以下的單位占60.3%；新開戶職工中，非公企業職工占比達80.3%。這說明在供給側結構性改革中，制度保障作用供給正在從以行政事業單位、國營、集體企業及職工為主，進一步向小微企業、民營企業及職工轉型拓展和強化覆蓋。這也表明我們在全面建成小康社會新的歷史階段，深化制度供給側結構性改革，要抓住“擴面建制”這個發展關鍵，始終堅持以人為本的發展理念，改善制度供給結構，提升制度供給能力，這樣才能更好地體現住房公積金制度供給屬性。

（二）以管理和創新增加住房公積金政策性金融供給

在現行屬地化管理體制下，隨著住房公積金使用效率的提高，個人住房貸款資金流動性緊缺已成為影響制度供給作用發揮的突出問題。住房公積金個人住房貸款具有低息優勢，能夠激發和釋放繳存職工的有效住房需求，近年來，揚州市個人住房貸款資金流動性已從階段性、局部性緊缺轉變為長期性、普遍性緊缺。在供給側結構性改革中，揚州市以管理創新、金融創新為著力點，首先從充分挖掘內部資金潛力入手，加大了市中心與各分支機構之間資金統一調度、統籌使用的管理力度，以規范的內部資金融通機制，先后統籌調度使用住房公積金10億元，有效提高了貸款資金供給能力。在對內挖潛的基礎上，加大了金融創新力度，積極尋求同商業銀行合作，大力發展“公商組合貸款”，形成了政策性和商業性住房金融合力支持職工住房需求的倍加效應。此外，揚州中心還積極推動住房公積金增值收益分配改革，加大在融資性貼息方面的支出。為解決職工貸款輪候周期長、有效需求短期內難以解決的問題，在江蘇省住建廳和揚州市政府的支持下，獲批使用總額16個億的“公轉商”貼息貸款，有效緩解了資金流動性緊缺矛盾。

（三）以完善需求側管理優化住房公積金供給結構

在推動住房公積金供給側結構性改革的同時，揚州市住房公積金管理中心還積極推進落實對住房公積金需求側的管理，通過供給側結構性改革和需求側管理相互配合、協調推進形成的新合力，進一步提高制度供給的適應性。

1.嚴格規范使用投向性管理。住房公積金作為一種住房制度性供給，其使用供給投向在不同時期有著不同特點和構成。新時期，制度供給的使用投向密切圍繞國家“十三五”規劃綱要提出的“以解決城鎮新居民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向”的要求，堅持按照2016年中央經濟工作會議關于“房子是用來住的，不是用來炒的”新定位以及2017年住建部等九部門關于推進“購租并舉”住房供應體系新轉變的精神，加強和改進住房公積金使用投向管理。在提取使用投向管理上，首先保證繳存職工合理的提取使用需求，確保應提盡提，其次以擴大提取使用范圍、滿足職工多樣化住房消費使用需求為目標，形成“購、租、建、修、用”等住房消費提取使用上的合理結構。在貸款使用投向管理上，進一步完善和落實住房公積金差別化的貸款政策，首要保證職工自住型、剛性住房需求，優先解決職工住房從無到有的剛性需求，其次考慮滿足職工改善性住房消費需求，并且嚴格避免貸款資金流向投資投機性購房。

2.改進完善使用需求性管理。在嚴格規范使用投向性管理、明確住房公積金往哪里用的同時，還積極通過改進完善使用需求性管理，解決怎么用好的問題，從而保證制度供給和使用需求的相對平衡。首先，揚州市住房公積金管理中心合理確定貸款的使用頻次，重點保證繳存職工首次貸款使用需求。在鼓勵住房消費的同時，靈活把握貸款政策的尺度，在流動性緊缺的情況下，適時采取適度的差別化調控措施。其次，合理確定貸款額度。根據貸款資金供給能力、當地普通商品住宅價格水平、支持職工購房面積、個人繳存等方面情況，合理確定個人住房貸款額度。

3.加強資金流動性和安全性管理。住房公積金資金流動性和安全性管理既有與商業性住房金融相同的共性，更有其鮮明的個性特征，主要是管理體制的封閉性、資金來源的單一性、運營使用的政策性、區域之間的差異性等。近年來，圍繞“用足用好”住房公積金的工作要求，揚州市住房公積金流動性已由“基本平衡”加快轉變為“趨緊不足”，資金流動性和安全性管理也成為工作中的重點之重。對此，我們既要解放思想，多渠道籌集資金，全力滿足職工合理的住房使用需求，同時也要尊重住房金融運行規律，以國家住宅產業政策、金融信貸政策為導向，保持供給和使用需求的總體平衡，使住房公積金事業能夠科學、可持續發展。此外，還要進一步加強資金安全性管理，防范貸款系統性風險，確保資金安全完整。

2017年，揚州市住房公積金管理中心在住房公積金供給側結構性改革取得初步成效的基礎上，繼續按照中央、省市的有關部署和要求，堅持從加快解決職工基本住房問題、改善住房條件出發，以創新制度供給能力帶動職工有效住房需求擴展以滿足職工有效住房需求，繼續發揮促進房地產市場健康穩定發展中的重要作用，在深化供給側結構性改革中推動住房公積金事業取得新的更大發展。

（作者單位：揚州市住房公積金管理中心寶應分中心）