經濟責任審計制度變遷研究

（北京物資學院商學院 北京101125）

一、經濟責任審計發展歷程——制度變遷視角

（一）“自下而上”的需求誘致型制度變遷（1985—1997年）

與我國其他審計制度不同，經濟責任審計是從基層逐步探索、發展起來的，而不是借鑒國外審計制度經驗設計推行的。

1.離任經濟責任評議。經濟責任審計制度發展與廠長（經理）負責制、承包經營責任制以及后來的黨政領導干部任期責任制密切相關。經濟責任審計最初是從適應微觀經濟個體的制度需求而出現的。制度是一個規則系統，通過運用制約手段即獎懲制度來限制主體行為。上世紀80年代的城市經濟改革主要實行放權讓利的經濟責任制，廠長（經理）作為企業的首要責任主體，負責企業的具體經營，決策自主權擴大。企業經濟責任主體的經營業績如何，是否提高了企業的經濟效益和實現了資產的保值增值，在廠長（經理）離任時，成為人們關注的焦點內容。比如，廠長（經理）是否經營管理不善或通過隱匿、欺騙等手段，侵吞企業利潤？應建立怎樣的制度來規范領導干部的不法違規行為？于是廠長（經理）離任經濟責任評議（即經濟責任審計的雛形）應運而生。審計評議除了觸犯了少數經濟責任人的既得利益外，對于集體、政府等都是有益的，從而實現了帕累托改進。為滿足這一制度需求，地方審計機關充當了變遷的“第一行動集團”，主動謀取當時制度的潛在收益。從1985年起，我國部分省、市機關開始對廠長 （經理）離任經濟責任審計進行了探索性的實踐，拉開了經濟責任審計發展的序幕。黑龍江省齊齊哈爾市率先開展了對全民所有制企業廠長、經理進行離任經濟責任評議，其他省市地方審計機關也進行了有益探索。

2.由離任經濟責任評議上升為經濟責任審計。1987年第六屆全國人民代表大會第五次會議審議的《政府工作報告》中提出要廣泛實行廠長任期目標責任制和任期終結審計制，作為深化企業改革的一項重要配套制度。把廠長任期終結時的經濟責任審計作為制度固定下來，由經濟責任評議上升為經濟責任審計。1987年，審計署在安排審計工作中將經濟責任審計列為必須推行的一項審計制度。1995年至1997年，山東省菏澤地區對479名單位負責人進行了經濟責任審計。最初的經濟責任審計的局限性表現在僅僅是對干部離任時的經濟責任履行效果的評議，不具有強制力，還存在走過場的情況，對干部起不到約束、引導、激勵的作用。這就需要實施強制性的供給主導型變遷來彌補制度制訂供給的不足，促進經濟責任審計制度變遷的順利實現。供給主導型的強制性制度變遷的優勢在于可以減少制度變遷的阻力，以最短的時間和最快的速度推進制度變遷，確保制度變遷順利進行。

（二）“自上而下”的供給主導型制度變遷（1998年—現在）

1.經濟責任審計制度確立。菏澤地區對干部的審計經驗引起了國家有關部門的關注，1998年2月五部委聯合印發《關于轉發〈關于菏澤地區實行領導干部離任審計制度的調查報告〉的通知》，推廣菏澤經驗。1999年5月24日，經黨中央、國務院批準，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》和《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》。審計對象的范圍明顯擴大，經濟責任審計正式納入國家審計范圍。經濟責任審計從地方審計機關的探索演變，到國家重視認可并推廣，制度的約束條件也相應擴大。

2.法律及政治地位提升。2006年，經濟責任審計寫入了新修訂的《審計法》，為黨政領導干部經濟責任審計明確了法律依據。2007年10月，健全經濟責任審計制度被寫入黨的十七大報告，成為國家審計工作的一項重要任務和使命。經濟責任審計在加強領導干部監督、完善權力運行制約和監督機制方面，將發揮越來越重要的作用。2010年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，為經濟責任審計的實施提供了詳細指引。與1999年的兩個《規定》相比，審計對象由地方領導擴展到中央，審計程序及結果運用更加規范。同時宣布廢止了1999年的兩個《規定》。

（三）供給主導型下的需求誘致型制度創新

基層審計機關對經濟責任審計實踐的有益探索，不斷推動著經濟責任審計的需求誘致型制度變遷。一是對前移審計端口的探索。二是對提高經濟責任審計效率的探索。三是對經濟責任審計的思路探索。上海市靜安區聚焦經濟責任審計的三個重點問題，強化審計計劃管理，聚焦體制性、機制性及制度性問題的整改問題，及聚焦紀檢監督、組織監督和審計監督等監督資源，形成監督合力，有效提升經濟責任審計水平。四是對經濟責任審計方法的探索。江蘇省東海縣審計局在總結以往工作經驗的基礎上，創新經濟責任審計“三表聯查法”，將單位前期及被審計責任人上期審計存在問題進行統計分析，并與本期發現問題進行對比。

二、經濟責任審計制度變遷分析

（一）經濟責任審計制度變遷中的不同作用

由前文可知，政府圍繞黨的方針政策開展工作，貫徹執行黨制定的各項發展戰略。黨在經濟責任審計制度變遷中扮演著權力中心的角色，認可并推動經濟責任審計需求誘致型制度向供給主導型制度轉變，使新制度安排的收益大于成本，提高了制度效率，使其具有激勵的功能（盧現祥，2011）。在對干部的管理上，我國始終堅持“黨管干部”的原則，經濟責任審計制度是黨管干部的重要措施，黨委組織部門是經濟責任審計的委托人。經濟責任審計意見對干部的獎懲、升調有重要影響。通過經濟責任審計來約束、引導黨政領導干部的行為，為黨和國家培養干部隊伍，確保政府權力在黨的執政理念及預期的國家治理目標內運行。要實現對領導干部的有效監督，就要發揮黨的領導地位。行政型的審計模式下要實現對“一把手”的有效監督就必須依靠黨委的力量進行，切實做到黨要管黨、從嚴治黨。

（二）經濟責任審計路徑依賴

制度性框架一旦創立就會得以延續。典型模式一旦形成，可能就在同樣的框架下迅速發展，這就是 “路徑依賴”的過程。經濟責任審計的制度變遷的主要路徑是“自下而上”的需求誘致型制度變遷到“自上而下”的中央供給主導型制度變遷的路徑。制度變遷一旦選擇了某一路徑，它的既定方向會在以后的發展中得到自我強化。經濟責任審計沿著這一路徑，在對領導干部的監督范圍及監督力度的方向上不斷強化。從經濟責任審計的制度變遷過程中可以看出審計端口不斷前移，由離任審計到任中、任前審計的強化，不斷降低審計風險。審計地位不斷得到提升，由評議到制度確立再到法律地位的保障，經濟責任審計在對領導干部的審計中發揮著越來越重要的作用。審計對象范圍不斷擴大，經濟責任審計的作用對象范圍越來越廣，級別也逐步提高。經濟責任審計制度的建立是領導決策層對權力監督認知的變化和適應性學習的過程。領導決策層的偏好影響經濟責任審計功能的成效。沿著這樣的路徑依賴，經濟責任審計的作用和地位更加受到重視，對社會經濟權力的安全、規范、有效運行的貢獻越來越大。

三、政策建議

（一）完善經濟責任體系，促進有效問責

領導干部的責任感不強，一方面是因為職責范圍太過寬泛，不能很好預期自身行為所發生的成本及帶來的收益；另一方面是因為權責沒有合理對等。要促進行為責任人恰當、正確、有效行使經濟權力，明確界定各崗位職能及領導干部的經濟責任是前提條件。完善的經濟責任體系的建立為問責的有效開展提供制度系統保障。依法實施經濟責任審計，按照法定程序對領導干部的經濟責任履行情況開展審查，對于違規及瀆職事件，界定決策者及執行者的責任，依據責任體系追究到相應的領導干部，并加強經濟責任審計結果運用及公開機制，進一步協調與其他相關部門的聯系，實現對領導干部的組織監督、紀檢監督與審計監督的有機結合，加大懲治力度，推動現代責任政府的建立。

（二）規范制度權力運行，遏制腐敗行為

經濟責任審計通過加大責任人的尋租風險，弱化腐敗動機，從源頭上遏制腐敗的發生。經濟責任審計是在改革開放時代背景下權力運行缺乏有效制約的情況下產生的，經濟責任審計的審計對象是單位主要領導，具有很強的針對性。經濟責任審計可以有效規范權力運行，遏制腐敗行為。今后，需要進一步完善制度，形成離任必審、任中審計相輔相成的審計制度，加強對權力運行的監督。

（三）完善制度環境建設，強化經濟責任審計制度約束作用

制度約束軟化指的是制度對不良行為的發生不能起到預期的約束規范作用，導致制度的權威性及效力大打折扣，隨著經濟責任審計法律及政治地位的不斷提升，其制度的約束范圍擴大，效力增強。但經濟責任審計還存在沒有依法審計、制度建設不夠科學合理及制度執行力不夠等問題。《審計法》只是授權審計機關對經濟責任審計的對象及內容做了概括性的規定，而對于經濟責任審計的程序、違規法律責任及職責權限沒有明確規定，法律層面的約束還不夠詳細具體。經濟責任審計的評價體系還不完善，不能為集體與個人、上屆與本屆責任的界定提供科學合理的依據。審計評價標準不一。審計對象沒有實現真正的全面覆蓋。對經濟責任審計的重要性認識不夠，經濟責任審計存在走過場現象，在基層尤為明顯，審計中發現的問題沒有及時整改。應該從法律層面上進一步進行完善，優化經濟責任審計法制環境建設，積極推動經濟責任審計制度科學化建設，嚴肅經濟責任審計的貫徹實施。

（四）正確處理制度變遷路徑關系

路徑依賴即制度在特定條件下的自我增強機制。地方審計機關不懈探索，抓住新制度框架下的制度創新機會，使經濟責任審計形成正反饋機制，推動我國經濟責任審計制度完善。中央與地方審計機關協調配合，促使經濟責任審計制度確立并不斷完善，產生制度的適應性預期，持續發展的不確定性隨之減少，制度變遷得以順利實現。縱觀經濟責任審計的發展歷程，可以發現，地方審計機關的積極探索為其發展提供源源不斷的動力和路徑。國家有關部門將具有普遍適用性的制度創新以法律、法規形式予以認可、推廣。因此，正確處理國家有關部門與地方審計機關的關系，確保地方審計機關探索的優秀實踐成果能夠得到總結、推廣及中央經濟責任審計政令、法規的貫徹執行，這對經濟責任審計的可持續發展至關重要。

（五）提高經濟責任審計知識技術水平，降低制度變遷成本

制度能否有效供給依賴于知識基礎和創新成本的高低。近幾年，經濟責任審計發展較快，作用效力明顯增強。這與審計隊伍人員素質不斷提高，相關法律、法規建設不斷完善，審計技術特別是信息化建設水平不斷提高密切相關。經濟責任審計不僅涉及到具體項目、財經政策的審計，還對領導干部的經濟責任履行情況進行審計。這就要求政府審計人員不斷精通專業審計技術，熟悉相關法律法規，不斷提升自身綜合素質，增強環境適應力及應對能力，依法進行審計。