上海學校體育政策體系評價與優化研究①

杜梅 劉寧寧

（華東理工大學體育經濟理論研究所 上海 200237）

上海學校體育政策體系評價與優化研究①

杜梅 劉寧寧

（華東理工大學體育經濟理論研究所 上海 200237）

為完善上海學校體育政策體系，更好地指導學校體育改革與發展，本研究綜合運用文獻資料法、專家訪談法和問卷調查法，在梳理相關文獻基礎上，對學校體育政策內容體系、執行體系和監督體系進行了深入剖析。結果表明：學校體育政策存在著內容模糊、目標不明確、執行不順暢、監督不到位等問題。基于此，提出要加強學校體育政策的均衡性和全面性、強化學校體育政策的針對性和專門性、增強學校體育政策的具體性和操作性、提高學校體育政策的時效性和預測性、構建學校體育政策的執行指標體系、建立學校體育政策的監督評估機制等建議。

學校體育 政策體系 評價 優化

學校體育政策是國家實現學校體育發展目標的重要干預手段，它明確了學校體育特定時期的發展方向，是研究學校體育改革與發展的重要組成部分[1]。近年來，上海市作為與教育部共建的綜合教育改革試驗區，出臺了《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》《關于切實規范中小學課程教學工作深入實施素質教育的若干意見》《上海市學校體育發展“十三五”規劃》等多項學校體育工作和活動的政策性文件。這些政策、文件提出“健康第一、終身發展”理念，將體育與德育、智育、美育等有機統一，促使上海學校體育收獲了良好的成績。然而，部分政策的落實效果未能達到預期。因此，本文對上海學校體育政策體系開展研究，以期為優化政策體系，改善執行效果，及上海學校體育改革經驗向全國推廣提供參考。

1 學校體育政策體系界定

通過查閱、梳理學校體育[2-3]、教育政策[4-5]、體育政策[6-8]、學校體育政策[9-11]概念，本文認為，學校體育政策體系是指為促進學校體育的改革和發展，由政府制定的規范學校體育運行的原則、策略、措施和辦法的總和，它是由政策內容、政策執行和政策監督等一系列要素所構成的有機整體。全面理解學校體育政策體系，應注意以下三點，首先，強調“體系”。既然是體系，就意味著構成“體系”的多項政策之間，或者某一政策的多項措施及規范之間，存在著相互的有機聯系，并相輔相成。其次，在注重政策目標（如促進學校體育發展）的同時，還要強調這一政策體系的諸多功能（引導、激勵、扶持、規范等）或價值。最后，注重學校體育政策的全過程，即包括政策目標、制定、發布、實施、監控、總結、反饋、完善等各個環節。

2 研究方法

2.1 文獻資料法

本研究以教育部、上海市教育委員會和上海市體育局官方網站、中國知網、EBSCOhost數據庫為主要搜索平臺，檢索有關政策文件資料和相關研究，并進行梳理分析。

2.2 專家訪談法

本研究針對學校體育政策內容、執行與監督評價進行專家訪談。訪談對象包括學校體育教育主管部門相關領導及工作人員、大中小學校體育部門相關領導、體育行政主管部門、青少年體育工作相關領導及工作人員。

2.3 問卷調查法

本研究基于文獻梳理及專家訪談構建《學校體育政策執行狀況調查問卷》，面向學校領導、體育教師和學生，內容略有調整。共發放領導問卷66份，回收56份，其中有效問卷54份，有效率為96.42%；體育教師問卷120份，回收107份，有效問卷102份，有效率95.32%；學生問卷600份，回收513份，其中有效問卷447份，有效率達87.1%。

3 結果與分析

3.1 學校體育工作開展情況

調查顯示，每周開設2節體育課的學校占37.3%，而每周3～4節課時則占到42.7%，每周0節體育課的占7.1%，每周一節體育課的占12.9%，但仍有6%的受訪對象表示體育課被其他課程占用。中央七號文件規定的“1～2年級每周4課時，小學3～6年級和初中每周3課時，高中每周2課時”的要求尚未得到完全貫徹執行。

關于大課間活動開展情況，調查結果顯示，學校進行2次課間操活動的占17.9%，進行1次課間操活動的占36.7%，而沒有進行課間操活動的則達到45.4%。經調查，原因主要有兩點：第一，學校沒有組織；第二，學生為了有個好成績而放棄運動時間。

關于課外體育活動的調查顯示，每天鍛煉少于30min的占20%，30～60min的占34%，60min以上占30%，另有16%該項數據缺失。有2.3%的受訪對象表示學校不會每年一度舉辦運動會。可見，仍有少部分學校執行有關學生課外活動政策不到位。

3.2 學校體育政策內容體系評價

學校體育政策內容評價包括是否具有明確的目標、內容是否具體、是否具有可操作性、完整性四個方面，結果顯示大多數領導和教師對體育政策內容的明確性、具體性、操作性、完整性評價介于“一般”與“較為認可”之間（均值=3.63，標準差=0.63）。深入調查發現從學校體育政策內容來看還存在如下兩點問題。

第一，學校體育政策內容不均衡。梳理學校體育政策演進過程發現，目前，上海學校體育政策側重于學生體質健康、體育課程、課外體育活動和體育場地器材等方面的政策的制定，缺乏其他方面政策，導致學校體育各方面發展的不協調，最終影響學校體育工作的良性開展。當然，造成此狀況的原因可能與嚴格執行國家學校體育政策有著很大的關系，但上海作為新課改的實施基地，應該在執行國家政策的基礎上，結合本地區學校體育發展制定全面發展的政策，才能為其他地區學校體育改革提供科學性的參考。

第二，學校體育政策目標不明確。學校體育政策目標的明確與否直接影響著其執行效果的好與壞。梳理近20年上海市學校體育政策發現，大多數學校體育政策屬于綜合性文件，只是對學校體育各方面的發展目的作了簡單的規定，而具體采用什么方法卻鮮有指導。這就容易使得相關執行者緊扣字眼，不認真履行政策。另一方面，目標不明確還體現在政策中缺乏硬性指標，例如，有的政策中提到“加強教師隊伍建設”，但卻未提出指標和標準。因此，政策彈性過大，范圍過廣，為相關執行者不認真執行學校體育政策提供了借口。

3.3 學校體育政策執行體系評價

學校體育政策執行力調查分學校領導和體育教師兩個層面，總體來看，領導對執行體系的評價介于“一般”與“較為認可”之間（均值＝3.37，標準差=0.43），體育教師的評價相對略高（均值＝3.96，標準差=0.80），但兩者之間并無顯著差異。而對于與政策執行相關的財力、物力、人力等資源的評價則呈現出較低的水平，均值均在3左右徘徊。深入研究發現，學校體育政策執行不暢是多方面因素綜合的結果，除了學校體育政策內容不清晰，目標籠統等原因外，與執行者、執行資源和執行環境也有著密不可分的關系。首先對于執行者，如果政策的執行效果與其自身利益無關，那么他們就會不重視。而體育教師、體育場地和器材以及體育經費等資源的短缺成為制約政策執行的重要因素[9]。另外，學校、家長和學生的健康觀念和升學觀念，校園體育文化的建設，都深深影響著學校體育政策的執行效率。除此之外，獎懲制度的缺失也是阻礙學校體育政策順利執行的因素之一。

3.4 學校體育政策監督體系評價

政策監督體系主要包含獎懲制度是否合理、有效，監督制度是否健全、合理、有效，信息反饋是否有效等內容，統計分析發現，對獎懲制度的有效性評價不高（均值=3.10，標準差=1.07），可見對學校體育政策執行中的各項獎懲制度的設計和執行有待加強。首先，在目標不夠明確的情況下缺乏常態化、制度化的過程監督，導致監督失效。其次，對學校體育政策執行監督形式單一，存在形式化、走過場的現象，難以達到監督的效果及出臺政策的目的。

4 學校體育政策體系優化建議

4.1 加強學校體育政策的均衡性和全面性

學校體育政策的各個方面要同步發展，如學生體質健康政策、體育課程政策、體育課外活動政策、體育教師政策、學校體育安全政策等要全方位發展。相對而言，上海對學校體育安全、學校體育教師發展等出臺的政策比較少。學校體育的健康可持續發展，要從各個方面著手，不僅要關心學生的體質，還要探究提升學生體質的影響因素，保證這些因素發揮正能量，因此加強體育教師發展政策、體育安全政策、體育科研政策等與之相關政策的制定與實施，是確保學校體育工作順利開展的重要保障。

4.2 強化學校體育政策的針對性和專門性

針對性和專門性即對于學校體育的其中某一具體部分所制定專業的政策。目前，上海學校體育政策多為綜合性的政策，如《上海市學校體育發展“十三五”規劃》《上海市市民體育健身條例》等，雖然文件有涉及學校體育的部分，但缺乏針對性和專門性，很容易被學校忽略，造成政策成為虛設。例如，關于殘疾學生的體育政策，只在關于體育考試政策里提到“學生因病或殘疾免予體育測試申請表”，殘疾學生平時的體育活動權利卻被忽視；教師作為學校體育政策的直接執行者，是學校體育工作效果好與否的直接相關者，上海應在規定體育教師義務的同時，給予體育教師相應的權利保障。另外，強化學校體育政策的針對性和專門性，上海應在國家學校體育政策的指導下，制定實施與本地區學校體育發展相適應的政策，以更好地促進本地區學校體育的發展。

4.3 增強學校體育政策的具體性和操作性

學校體育政策內容的模糊和目標的不明確是當前上海制定學校體育政策應特別改善的地方。學校體育政策能否順利實施與政策本身的質量密不可分，政策目標的正確性、清晰性和政策內容的具體性、可操作性是保證政策質量的主要標準。但目前，上海大多數學校體育政策是綜合性的，對學校體育工作各方面的指導較為模糊。例如，關于學校體育經費，大部分政策中都以“完善學校體育投入機制，增加學校體育經費投入”等為目標，但關于經費投入的數額和投入的方式等都沒具體說明，造成這一規定難以落實。而2016年出臺的《上海市學校體育發展“十三五”規劃》是一部內容明確，可操作性強的政策文件，其中關于校園足球的政策，從建立足球學校的數量、足球隊伍、指導員和教練員、裁判員的數量等方面對發展校園足球提供了可參考的數據，為校園足球在上海市的順利推廣提供了政策支持。因此，加強學校體育政策硬性指標建立，減少政策內容的彈性，應該成為上海學校體育政策不斷完善的方向。

4.4 提高學校體育政策的時效性和預測性

學校體育政策缺乏時效性和預測性，是阻礙學校體育工作順利開展的原因之一。在考量近幾十年學校體育政策出臺背景，不難發現，大多數學校體育政策是補救學校體育工作中出現問題的方案措施，使得學校體育政策滯后于學校體育的實踐，難以促進學校體育工作的快速開展。例如，2002年的《學生傷害事故處理辦法》是在屢次出現學生運動傷害事故，但學校沒有依據處理這些事故之時而出臺的。學校為了避免不必要的麻煩，在不能百分百保證學生進行體育活動安全情況下，限制課外體育活動。為了促使學校正常開展體育工作，相關政府不得不制定相應的措施，來維護學校和學生的權益。上海學校體育政策的制定與完善應以此為戒，相關政府人員及學校領導要到學生中去，及時了解學校體育活動中可能存在的問題，并針對這些問題出臺相應的措施，從而提高學校體育政策的預測性和時效性，提高學校體育工作的質量。

4.5 構建學校體育政策的執行指標體系

學校體育政策的執行是學校體育政策實現價值的一個重要環節。然而，目前學校體育政策實施遇阻使得學校體育政策成為虛設。探究學校體育政策落實困難的原因，主要涉及學校體育領導、體育教師、體育資源和執行環境等方面。學校體育領導是學校體育政策貫徹實施的組織者和指引者，校長對學校體育政策的理解及重視直接影響著學校體育政策落實的效果；教師是學校體育政策直接執行者，關系著學校體育政策落實的有效性和準確性；體育場地和器材、體育經費等學校體育資源是實現學校體育政策目標的基礎條件；而執行環境，比如宏觀的政治、經濟環境，和微觀的體育健康觀、校園體育文化等，是政策執行順利的重要保障。綜上所述，從這幾方面建立起學校體育政策執行指標體系是保證學校體育可持續發展的保證。

4.6 建立學校體育政策的監督評估機制

學校體育政策要想得到積極的實施，離不開監督評估機制的保障。形成上級工作監督、公眾輿論監督、政策對象投訴控告等一整套完善的政策監督評估機制，成為大勢所趨[13]。所以，相關政府可以構建學校體育工作巡視督查機制，并對巡視督查機制進行合理完善，賦予其一定的權力。另外，利用網絡平臺，比如微信、微博等，采用現代的手段，建立起社會和家庭共同監督學校體育工作的網絡，科學有效地監督學校體育政策的執行與實施。除此之外，推行“懲罰機制”或“問責制”，做到有權必有責，有責必監督。因此，對政策執行好的學校及人員，給予獎勵；相反，對在實施學校體育政策落實不到位或弄虛作假的行為進行處罰，并且追究相關人員的責任，從而能夠為學校政策的實施提供合理的保證。

5 結語

學校體育政策作為學校體育工作的重要指導，在推進學校體育健康可持續發展、保障學生身體素質和全面發展方面起著不容忽視的作用。然而，目前上海學校體育政策在發展過程中仍存在著一些亟待解決的問題。例如，政策內容模糊、目標不明確，對政策的執行不順暢、監督不到位。針對這些問題，結合上海學校體育政策發展的實際情況，從加強學校體育政策的均衡性和全面性、強化學校體育政策的針對性和專門性、增強學校體育政策的具體性和操作性、提高學校體育政策的時效性和預測性、構建學校體育政策的執行指標體系、建立學校體育政策的監督評估機制等方面入手，提出相關建議，為完善上海學校體育政策提供理論指導和現實支撐，以促進學校體育工作高效率開展，實現學生身心健康和全面發展。

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10.16655/j.cnki.2095-2813.2017.32.228

G807

A

2095-2813(2017)11(b)-0228-03

上海市學校體育科研項目，項目編號：HJTY-2016-D15；華東理工大學基本科研業務費，項目編號：WL1522001。

杜梅(1978—)，女，漢族，山東人，博士，副教授，研究方向：體育經濟與管理。

劉寧寧(1991—)，女，漢族，河南人，碩士研究生在讀，研究方向：體育產業政策。