司法體制改革下中歐監察制度之比較

郭哲　王丹

【摘 要】在司法體制如火如荼地進行之際，監察體制改革也揭開了序幕。論文通過對歐洲的議會監察專員制度與當前中國行政監察制度進行闡述，在比較視野中，考察我國當代行政監察制度的特點和不足，借鑒和發展歐洲成熟的行政監察專員制度，為進一步推進和完善我國的監察體制改革提供參考。

【Abstract】When the judicial system is raging like a raging fire， the reform of the supervision system has also been kicked off. Through the introduction of the parliament ombudsman system in Europ and the current administrative supervision system in China， and in the field of comparative vision， the paper investigates the characteristics and shortcomings of the current administrative supervision system in China， imitates and develops the mature administrative ombudsman system of European， to provide reference for further promoting and perfecting the supervision system reform of China.

【關鍵詞】行政監察；權力制約；監察專員

【Keywords】 administrative supervision； power restriction； ombudsman

【中圖分類號】D523 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）11-0121-03

1 引言

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，穩步推進政治體制改革，精心謀劃司法體制改革宏偉計劃。在中國共產黨十八屆四中全會提出建設現代化的國家治理體系，進一步對深化司法體制改革，拿出切實可行的操作方案，穩步推進，早日實現建立公正、高效、權威的社會主義司法制度這一終極目標。2016年底，黨中央、全國人大常委會確定通過了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）。2017年元月、北京、山西、浙江三省的監察委員會成立，監察體制改革及“監察委員會”的試點正式拉開序幕，監察體制改革與司法體制改革齊頭并進，相輔相成，甚至于相互嵌套的新舉措，為進一步完善司法機構設置，優化司法職權配置以及保障司法隊伍的清正廉潔，秉公用權，提供監督制度上的保障。

新成立的監察委員會，將與政府、法院、檢察院并列，由人大產生，向人大負責，受人大監督，并對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察；《決定》中的監察委員會擁有國家監察權。有學者認為它是由原來的行政監察權和部分剝離出來的司法檢察權組合而成的新的國家權力。試點階段，如何破解監察委員會屬性定位、職責定位與職能的法律資源配置等基礎問題成為目前的首要問題。為進一步改革和完善我國的監察制度，筆者將著重對目前中歐監察制度，選取有代表性的瑞典、英國、法國進行比較，從歐洲行政監察制度的規范比較中，總結我國當代行政監察制度的特點、優勢和不足，以期為監察體制改革提供參考。

2 基于國家行政監察體系的理論分析框架

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”孟德斯鳩在《論法的精神》一書這樣描述沒有被制衡和被約束的國家權力。為了解決對權力的制約，洛克、孟德斯鳩等思想家提出了分權學說。理論上看，三權應該是均勢和等量的，而事實上行政權力是國家權力體系中最活躍、最難以制約的一個。隨著行政權力不斷向其它領域滲透和擴張，帶來了一系列的問題。為了對行政權進行有效的制衡和監督，確保公權力在合理范圍內行使，行政監察制度的出現較好緩解了權力濫用和腐化帶來的社會問題，為行政體系穩定運行發揮了重要的作用。“透明國際調查機構”公布近三年全球各國清廉指數的排名，歐洲一直靠前，論文以歐洲實行議會監察專員制度的三個國家瑞典、法國、英國為例與我國行政監察制度中監察權行使主體的任職資格、政治地位、組織機構、職責范圍等進行全面比較，找出兩方的優勢和不足。

3 瑞、法、英行政監察專員制度

行政監察專員（Ombudsman）一詞最初是由瑞典創制的。該詞原本是泛指社會公眾代表或某個團體的代表或代理人。當瑞典議會行政監察專員產生并在全球開始傳播以后，“Ombudsman”便成為一個專用詞匯，意指由立法機關選舉或由最高行政機關任命，獨立調查和處理公眾對政府部門或公權力人員違法與不良行政行為的申訴案件的官員。

3.1 瑞、法、英三國在任職資格及政治地位方面情況

瑞典1975年開始生效的《政府組織法》規定：行政監察專員必須由精通法律且為人正直、堪為模范的公民擔任。瑞典議會選舉產生，任期四年，最多連任兩屆。選舉由憲法委員會籌備，并在議會全體會議上舉行，所選監察專員須為各黨派所接受。監察專員的薪金比最高法院法官的還優厚。他們只對議會負責，其它任何機構和個人均不得對其人事任免進行干涉。法國多從國會議員或曾經擔任過議員的人中選拔行政調解專員，由部長會議通過，總統任命。任期六年，不能連任。任專員以后不能兼任其他職務，以保持身份的獨立。避免履職時受外界影響。他們薪金與國會議員相同并享有與國會議員相同的豁免權。英國的《議會行政監察法》規定行政監察專員由首相提名，女王任命，獨立于政府，對議會負責，非辭職或遭彈劾，可以終身任職，直到退休，專員一經任命也成為行政裁判委員會的成員。任職資格上，一般從工作經驗豐富，品德良好的資深政府官員中選拔，他們的薪金有專門法律予以保障，享受最高法院法官的待遇，對是否有較高專業法律知識沒有作特別要求。從任職和政治地位情況比較可以看到，行政監察專員在任職要求和政治地位上，都有著依據憲法的相關專門法律授權，機構地位與政府機關平行，人員從業門檻很高，對法律專業知識、為人品德威望、從政經驗都有著較高的要求等特點。endprint

3.2 瑞、法、英三國在組織機構和運作機制方面的情況

瑞典實行矩陣式結構，議會設立的四名監察專員中，任命一人為首席監察專員作為監察專員的行政首長，全面管理和決定機構的主要活動，秘書處由行政負責人、部門負責人和其他工作人員組成。具體人員數量由議會決定。秘書處工作人員一半以上是有過政府法律工作經驗的年輕人，有著良好的職業素養。法國實行由總干事領導的行政調解專員工作制。設有行政調節專員一名，有四名律師協助處理社會、環保、稅收和撫恤方面的案件，同時配有有16名行政工作人員。英國實行行政監察專員公署制。設有行政監察專員一名，副監察專員一名，任命四位組長，配有幾十名工作人員。從以上組織機構和運作機制可以看到，人員精干，層級簡單，獨立性強是共同的特點。

3.3 瑞、法、英三國在職責范圍或監察對象方面的情況

瑞典行政監察專員的職責范圍為中央和地方政府的所有機構，包括司法、行政、執法、公益服務事業、國有企業以及接受政府委托，代理政府行使行政職責或公共權力的公司、社團或個人。處理針對武裝警察、國防外交、安全事務、衛生醫療、宗教文化等的各種申訴。行政監察專員履行公務時擁有調查、批評、建議、公開調查結果權等權力，對于涉嫌玩忽職守和授權的行為已經構成犯罪的，有權提起訴訟。法國行政調解專員的職責范圍為國家及地方行政機關、公務法人機關、委托代理執行公務任務的私人機構以及具有壟斷性質的國有企業的各種申訴。不論法律法規中規定的還是雙方私下約定的，不論是違法行為亦或是合法但不合理行為，都在監督范圍內。調解專員履行公務擁有調查、批評、建議并改進，公開調查結果權等權力。法國行政調解員也與瑞典監察專員一樣，擁有起訴權。當調解專員查實案件中有違法或失職行為，且在調查報告中指出，但沒有引起上級機構的重視，采取應有的紀律處分或提起公訴時，調解專員有權啟動紀律處分程序或刑事公訴程序。英國行政監察專員的職責范圍是調查私人因中央政府部門及公共機構合法但不良的履職行為和行政行為給自己造成不公正待遇的申訴案件，職能范圍由相關法律予以明確。英國行政監察專員履行公務時擁有調查、批評、建議、公開調查結果權等權力。從以上職責范圍或監察對象的比較可以看到不同的國家監察的對象不一樣，從監察范圍來看，瑞典監察專員職責范圍最大，包括了所有行使公權力的人，法國次之，不包括人事行政和司法行政的監察，英國的監察專員職責范圍最窄，軍事、警察、人事行政和地方政府等都有所限制或不在受理范圍。

4 我國當前的行政監察制度中監察權的設置

我國當前的行政監察制度具有如下特點：行政監察實行黨委統一領導、黨政主要領導人齊抓共管、紀委協調領導的領導體制，紀委和監察機構合署辦公的黨政監督合一的組織體制，中國共產黨紀律委員會、中華人民共和國監察部是兩塊牌子，一套人馬。在任職資格上：首要是政治思想堅定，是中國共產黨黨員，擁護黨的領導，執行黨的路線、方針、政策，其次是國家公務員，遵守《國家公務員法》相關規定；組織機構上：我國行政監察機構接受本級政府與上級監察機構雙重領導，同時與本級紀委合并辦公，接受本級黨委和上級紀委的雙重領導。由于與紀委合署辦公，常常被稱為“紀檢監察機構”。該機構分中央和地方兩層級：中央層級，中國監察部隸屬于國務院，作為他的下屬機構，接受國務院的領導，對國務院負責和報告工作。同時，由于中央紀委與監察部合并辦公，接受黨中央的領導，并對其負責，報告工作。國家監察部代表國務院對各部委、公務人員和由國務院及其各部委所任命的其他人員實行監督。對省、自治區、直轄市、人民政府及其工作人員實行監督。指導和主管全國的監察工作。地方層級，省、自治區、直轄市政府內設監察廳與地方紀委合署辦公，接受監察部和本級政府、本級黨委、上級紀委的領導，并向這四個主體負責和報告工作。工作職責根據現行《中華人民共和國行政監察法》第18條之規定，監察機關職責可歸納為四類：第一類：對國家行政機關遵守和執行法律、法規、決定、命令的情況進行檢查；第二類：對國家行政機關、公務人員、國家行政機關任命人員的違紀行為的控告和檢舉予以受理、查處；第三類：對國家公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予行政處分的申訴等進行受理；第四類：法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。由此，可以把行政監察的目標概括為：確保政府機構和公務人員依法依規、勤政廉政履職。我國監察專干在開展工作時擁有建議權、調查權、檢查權和決定權等四項基本權力。工作人員在辦理個案時，可以利用諸如查閱、復制材料，對與案件相關的材料予以暫時封存、扣留，要求行政機關及其工作人員解釋和說明相關問題等權力，并享有作出相應監察決定的決定權和建議權。

5 中歐監察制度比較

歐洲三國行政監察制度與我國行政監察制度比較有同有異，其中不同之處體現在以下三個方面。

第一，監察主體和監察對象。我國行政監察主體是設立在人民政府下屬的一個部門，在監察業務工作上，對本級人民政府和上級監察機關負責，屬于政府的內設機構。無論是人事任命、經費開支、業務管理上都從屬于國家行政機關，從而缺乏一定的獨立性；我國行政監察對象為：國家機關、公務員、國家行政機關任命的其他人員、法律法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員。這五大類僅為行政機關和公共事務管理的機構和人員，不包括人大、政協、司法、公安、軍隊武裝等其他行使公權力的組織和個人，監察對象有一定的局限性，且監察主體和監察對象同為行政內部機構和人員，監察性質上屬于同體監督。相比較而言，歐洲行政監察主體具有高度的獨立性，在監察權的設置和行使上是遵循“分權與制衡”“異體監督”的原則。歐洲國家行政監察對象具有廣泛性，上至中央的百官履職（除司法總監、議員等少數人），司法、行政公務人員履職，下至國有企業，公益學校、醫院工作人員的履職都納入其監察范圍內。

第二，監察客體與監察行為。根據《中華人民共和國行政監察法》規定的5大職責簡單概括起來就是：檢查國家機關和公務員對法律法規的遵守和執行，查處違反行政紀律、行政規章的機構和個人，達到依法行政，勤政廉政的目的。在此基礎上我國監察專員擁有建議權、調查權、檢查權和決定權等四項基本權力。由于我國監督主體獨立性不夠、監督對象范圍狹窄、導致監督權看似強大，實則作用不夠，權力不強等現實問題。加之同體監督，人事、經費都受制于人，讓監察機構的履職動力大打折扣。相比之下，歐洲國家行政監察客體主要是受理公民的信訪、投訴、申訴，預防和糾正不良和不當行政行為，政府各部門預算計劃和決算資金使用情況，公務員個人財產申報真實性等成為監察審計重點。擁有調查、批評、建議、公開調查結果甚至公訴權等權力。因其能獨立自主行使職權，加之只對議會報告工作，并不涉及具體個案的處理，人事任命、工作經費不受制約，再加上歐洲國家行政監察專員很多為大法官或政府官員出身，長期積累的工作經驗以及業內良好的聲譽和威望，也讓監察專員成為人民心中公正、不偏私的法治精神的執行者。此外，強有力的“調查權”是履職得以保障的基礎，瑞典的監察專員在調查中有權進入任何部門的工作場所，有權要求任何公職人員予以配合，這樣的協助義務也同樣適應于私人法律主體。

第三，監察機構設置與價值訴求。我國目前行政監察機構采用的是接受同級行政和上級監察機關雙重領導，人員編制上與同級黨委領導下的紀委合署辦公，黨政一體。每年報告工作，除了向同級政府報告，還向同級黨委、上級紀委、上級監察機關等部門報告，多頭管理，職能交叉，權威缺失，權責難以厘清，也極大影響監察工作的效率。歐洲國家的行政監察機構因為人數少，工作性質相似，大多采用簡單的層級管理模式，工作任務重一些的，人數多的則采用矩陣式結構，但都只對議會負責，向議會報告工作，不受其他黨派和機構的干涉。簡潔而不臃腫的管理層級和結構有利于更高效、更權威的履職。

通過三個方面比較看到我國行政監察制度與歐洲國家行政監察專員制度還存在一些不足，也正是通過比較才能找到改進和完善的方向和途徑。endprint