中國建國以來農村土地制度變革與反思

張慧　陳豪

[摘要]農業是國民經濟的基礎，土地是農業最基本的生產要素，也是農民最基本的生活保證。本論文主要研究中國農村土地變革的歷史經驗，總結當代中國土地經濟理論、發展規律，研究農地制度安排的重大理論和現實問題。

[關鍵詞]土地制度改革；土地分配；土地產權

一、農村土地制度變革

黨在不同歷史時期的土地政策與制度是對當時生產力狀況的適應，也是受當時變化著的外部利潤的主體所影響的變革。中華人民共和國成立后所實施的農地制度如下。

（一）《土地改革法》下的農地改革

1950年6月，人民政治協商會議第二次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》。沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋。但地主的其它財產不予沒收，地主兼營的工商業及其直接用于經營工商業的土地和財產不得沒收：保護中農及富農所有自耕和雇人耕種的土地及其財產，不得侵犯。富農所有出租的小量土地，亦予保留不動：但在某些特殊地區，經省以上人民政府的批準，得征收其出租土地的一部分或全部。半地主式的富農出租大量土地，超過其自耕或雇人耕種的土地數量者，應征收其出租的土地，對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己。

（二）農村合作化及人民公社

1953年12月發布《關于發展農業生產合作社的決議》，指出：根據我國的經驗，農民在生產上，逐步聯合起來的道路，就是經過簡單的、共同的、臨時互助組，和在共同勞動的基礎上，實行某些分工、分業、而有某些少量公共財產的常年互助組，到實行土地入股，統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社，到實行完全社會主義的集體農民公有制的更高級的農業生產合作社（也就是集體農莊）。這是由具有社會主義萌芽，到具有更多社會主義因素，至完全的社會主義的合作化的發展道路，就是我們黨所指出的對農業逐步實現社會主義改造的道路。

（三）改革開放后的家庭承包制

家庭承包制是由農業危機誘發，自下而上開始的，由落后地區向發達地區推進。到1984年全國糧食總產量達歷史最高水平。據林毅夫通過生產函數測算，我國1978-1984年間農作物總產值以不變價格計算，增加了42.23%，其中有大約一半（46.89%）來自責任制改革所帶來的生產率的提高。家庭承包制，雖然沒有改變土地的所有權性質，但在土地的使用權方面卻發生了實質性的變化。農戶通過承包方式獲得了獨立經營集體公有土地的權力，這種權力使得農戶逐漸成為獨立的財產主體。農戶從集體土地的一個經營層次發展為獨立的經濟實體，戶獲得了對自己勞動力的支配權。由于我國農業和農村經濟的發展受兩個主要矛盾的制約，一是基本國情矛盾一人地關系高度緊張：二是體制矛盾一城鄉分割對立的二元社會經濟結構矛盾，第二個體制矛盾加劇了第一個矛盾。所以在這樣的矛盾制約下，對農民來說土地既是生產資料，又具社會保障功能。而且隨人口增加后者的作用有逐漸大于前者的趨勢。于是在分配土地時就不能不考慮公平和效率兼顧，這一點已成共識。

二、對中國現行農村土地制度的反思

（一）產權清晰

所謂農村土地產權，是農村土地財產權利的總和，這種財產權利是以土地的使用權為核心、以所有權為基礎、以土地的其他相關權利為補充的土地權利束，包括所有權、承包權、經營權、收益權、處置權、規劃權和管理權等。農村土地產權制度是指構建農村土地產權結構和產權關系的制度安排，它是關于土地產權的權能分割、界定及歸屬的經濟法律關系的總和。農村土地產權制度是農村土地制度的核心，根據馬克思使用“制度”概念的內涵，“農村土地產權制度”既包括人們占有和使用土地所形成的經濟關系，也包括人們以土地為媒介結成的法權關系。農村土地產權制度屬于生產關系的范疇，歸根結底取決于生產力水平的高低并反作用于生產力。根據馬克思關于生產關系變遷的規律理論，農村土地產權制度也應隨著生產力的發展不斷變遷，這樣才能適應生產力發展的需要，并推動生產力水平不斷提升。

（二）兼顧效率與公平

土地問題對國家經濟發展及政權的鞏固作用重大，而且土地制度的變革并不是孤立的，土地制度變革引發社會的連鎖反映是劇烈的。因此有效的土地政策應在相當長的時期內保持穩定。土地占有關系是否均衡、土地關系是否穩定決定著整個社會階級和利益結構是否穩定，從而直接影響社會穩定和經濟發展，因此，農民土地權利的公平問題是比效率更重要的問題。土地的經濟和社會保障雙重功能使農民以獲得土地為主要欲望，在土地資源極其稀缺和非農就業機會不足的中國尤其如此。由此表明，滿足農民的土地占有欲望是民心趨從的重要條件。

不可否認，我國農村現有土地產權安排為我國大范圍快速城鎮化提供了制度基礎。這種高效率的城鎮化是其他以私有制為基礎的國家可望而不可及的。然而，任何國家的城鎮化過程必然伴隨一部分人的利益損失，效率與公平的矛盾是經濟社會中永遠無法逃避的現實。

（三）完善立法

應當通過完善相關立法，明確規定農村集體土地屬于哪一級集體所有，徹底解決集體土地所有權主體模糊和虛位問題。當前，各地應在堅持土地集體所有制的前提下，以家庭聯產承包責任制為基礎，運用現代產權理論和方法，積極培育農村土地所有權主體代表。為了避免土地征用行為對農民利益的侵害，應當嚴格規范國家對集體土地的征用行為，在法律上明確規定國家除公共利益征用農村土地外，城鎮發展、房地產交易、旅游開發等需要集體所有的土地時，應當以征購的方式獲得，并比照土地交易市場的產權交易價格，對農民進行合理的補償。endprint