關于高速公路特許經營制度的探討

楊小強

[摘要]高速公路特許經營制度關系到高速公路行業的可持續發展，建立一套適合我國國情的特許經營制度，可以有效促進行業發展，提高經濟和社會效益。本文主要對高速公路特許經營制度進行分析，就其中存在的問題，提出完善建議。

[關鍵詞]高速公路；特許經營；制度

我國高速公路建設始于20世紀80年代，截至目前，高速公路通車里程已經超越了美國，高居世界第一位。我國高速公路在快速發展的過程中，也產生了許多不容忽視的問題，例如高速公路特許經營制度過于簡單粗放，管理體制優勢未能充分發揮。黨的十八大提出要加強市場法律制度建設、制定非公有制企業進入特許經營領域的具體辦法。2015年，國家發改委聯合相關部門共同制定了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，該辦法為高速公路行業發展打下了堅實的基礎。

一、高速公路特許經營制度的產生

1984年，國務院出臺“貸款修路，收費還貸”政策，開始對高速公路籌建資金方式進行改革。1988年1月，交通部聯合財政部、國家物價局共同發布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》，為高速公路收費還貸政策提供了法律依據。收費還貸政策的不斷推廣和實施，拓寬了高速公路建設資金來源渠道，吸引社會資本進行投資。投資渠道的多樣化客觀上要求高速公路根據不同情況采取不同的管理模式，在此背景下，各省市交通主管部門在國家政策規定的范圍內相繼采用特許經營制度，這種制度既能保留高速公路公有性質，以確保社會公共利益不被侵犯，又能改變過分依賴政府財政撥款的傳統模式，使高速公路企業政企分開，按市場經濟規律辦事。實踐證明，對于市場化運作的高速公路，特許經營制度是其最合適的載體。

二、高速公路特許經營制度的定義

雖然我國高速公路特許經營實踐已有一段很長的時間，但法律法規卻沒有對其單獨作出準確定義或明確規定，2015年4月，國家發改委聯合交通部、財政部等五個部門，共同發布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。該辦法對“基礎設施和公用事業特許經營”定義如下：政府通過招標方式選定投資者，并與投資者成立的公共服務企業簽訂特許經營合同，約定公共服務企業可在一定時間內提供公共產品或者公共服務以獲取經濟利益。值得注意的是，該辦法明確交通運輸行業的特許經營活動，適用該辦法。

基于上述法律法規，本文認為，高速公路特許經營制度，是指政府通過與招標確定的高速公路企業簽署特許經營合同，將一定時期內高速公路建設和經營的特許權授予高速公路企業，允許高速公路企業通過行使特許權收取車輛通行費、經營相關服務設施等收回投資并獲取收益。

三、高速公路特許經營制度在實踐中存在的問題

（一）高速公路特許經營制度立法滯后

到目前為止，我國高速公路特許經營方面的專門性法律法規很欠缺，相對位階較高的法律法規主要是全國人大常務委員會于1998年實施的《公路法》以及國務院于2004年實施的《收費公路管理條例》，其他涉及高速公路特許經營方面的規定則散見于《合同法》、《招投標法》、《擔保法》、《公司法》等，其內容均只是涉及一些原則性的規定，過于籠統，缺乏可操作性。在實踐中，高速公路特許經營活動基本是由政府部門通過制定部門規章和規范性文件進行管理，如交通部于1994年頒發的《關于轉讓公路經營權有關問題的通知》、1996年發布的《公路經營權有償轉讓管理辦法》，這些過去曾行之有效的文件已無法應對當前特許經營管理中出現的新情況。

（二）高速公路社會效益與企業經濟效益存在矛盾

高速公路作為現代化的交通基礎設施，對社會影響重大，為了社會公共利益，政府必然會對高速公路進行管制，而高速公路企業的經營目標則是在盡可能短的時間內收回投資和在收費期限內獲取最大利潤，所以這兩者之間不可避免會存在矛盾、抵制和沖突。當政府基于社會公共利益的考慮而對高速公路企業進行干預時，有可能會損害其經濟利益。例如，政府決定在經濟欠發達的地區新建高速公路，從長遠看，高速公路為該地區交通運輸提供了便利條件，取得良好的公共效益，然而，對于高速公路企業而言，該地區地理環境復雜且車流量過少，收費期限內將無法收回投資。由于這些項目無法吸引社會資本進入，相關政府部門只好直接指定具有國資背景的高速公路企業承擔建設與經營任務，加大了該類企業的經營風險與壓力。

（三）高速公路特許經營協議法律性質存在爭議

我國現行法律法規尚未對特許經營協議糾紛的解決辦法做出明確規定，導致這一現象的根本原因在于法律界對于特許經營協議的法律性質尚未達成一致意見，有人認為特許經營協議是民事合同，也有人認為是行政合同。現實情況是，2015年最高人民法院頒布實施的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，規定公民、法人或者其他組織就行政協議（含特許經營協議）提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。雖然最高人民法院將特許經營協議歸為行政協議，但是對于特許經營協議爭議的處理仍未有明確規定，給特許經營協議相關爭議的解決造成了一定的困擾。

四、完善高速公路特許經營制度的建議

（一）制定一套統一且相互聯系的高速公路特許經營法律體系

我國立法機關應當遵循《公路法》和《收費公路管理條例》的立法精神，在充分考慮高速公路基本屬性特點的基礎上，制定體系完善、內容詳細、可操作性強的特許經營法律法規體系。在法律法規中，應涵蓋以下幾個方面：一是高速公路企業的準入和退出條件：二是高速公路特許經營的主管部門、審批權限、時間、程序：三是高速公路特許經營的內涵、授予形式、授予期限；四是高速公路企業的權利義務、監管部門的權利義務及職責：五是高速公路特許經營合同的主要內容、合理回報率范圍和補償機制：六是高速公路收費期限屆滿后移交：七是相關法律責任。這樣，就為不同部門出臺的不同范圍的部門規章或規范性文件提供了有力的依據，能夠大大減少相互沖突的現象，妥善解決特許經營各個環節中出現的問題，依法保護高速公路企業的合法權益。endprint

（二）規范高速公路企業的經濟和社會職能

高速公路行業的特殊性，要求高速公路企業不僅要充分發揮其公司制度的優越性，提高經濟效益，也要求高速公路企業堅持履行社會職能，保障公共利益。

1.擴展高速公路企業的經濟職能

政府除通過特許經營協議規范高速公路企業合規經營外，還應積極引導高速公路企業實施多元化經營方式，以破解收費期限屆滿后企業無業經營的難題。高速公路企業除收取車輛通行費之外，還可以充分利用現金流量大和交通信息快兩大優勢，進入物流業、廣告業、旅游業、房地產業等相關領域，與通行費收入形成優勢互補，從整體上提高企業的盈利能力。

2.堅持高速公路企業的社會職能

隨著經濟的發展和時代的進步，企業的社會責任職能越來越受到重視。公司立法轉向以社會利益為本位，也就是為社會和大眾服務，而建立國有企業、行業實行國有化便是一項具體的措施。目前我國高速公路企業主要為國有全資企業或國有控股企業，國家可通過國資背景的高速公路企業發揮作用，來增加公共產品的生產和供給，從而實現政府服務民眾福祉的社會公共目標。

（三）明確界定高速公路特許經營協議的法律性質

特許經營協議性質的確定可以有效解決協議雙方之間的糾紛，并保護當事人的合法權益。結合我國實際情況，將高速公路特許經營協議認定為民事合同比較合理，其主要理由如下。

1.有利于選擇合適的爭議解決方式

高速公路在采取市場化改革的同時，也就確定了其民事屬性，只不過高速公路特許經營協議是一種被施加更多限制的民事合同，政府有更多的權利。如果將高速公路特許經營協議定性為行政合同，根據《行政訴訟法》第五十條規定；“人民法院審理行政案件，不適用調解。”《仲裁法》第三條規定；“下列糾紛不能仲裁：（二）依法應當由行政機關處理的行政爭議。”則高速公路特許經營協議就不能適用協商、調解和仲裁。

2.有利于保障特許經營者的利益

高速公路特許經營協議簽訂主體一方是政府，另一方是特許經營者。在此過程中，政府既是協議的參與者，又是政策規則的制定者、實施者和監督者，具有雙重身份，因此，只有要求政府與特許經營者直接具有平等的民事法律地位，遵循民事法律法規，才能充分保障特許經營者的利益。

五、結語

為切實履行交通運輸公共服務職能，加快高速公路行業發展，我國對高速公路實行特許經營制度。國家采取特許經營制度，終究目的在于配置足量的交通基礎設施，以便于人民生活，以利于經濟與社會發展。

由于我國高速公路特許經營制度實踐時間短，許多方面尚在探索之中，因此，應進一步完善高速公路特許經營制度，推動高速公路行業市場化改革。endprint