宜昌多元化社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)研究

袁永華　張銀平　方孝清

[摘要]社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，一方面最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源緩解養(yǎng)老難題，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，另一方面也帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。近幾年來(lái)，在宜昌市政府有關(guān)部門(mén)重視下，宜昌市在社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)方面取得了一定成效，但目前與十三五社會(huì)養(yǎng)老體系規(guī)劃的目標(biāo)仍存在較大差距，公辦民辦投入比例失衡、供養(yǎng)能力嚴(yán)重不足、養(yǎng)老體系尚未完善等問(wèn)題，養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后、養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才缺乏等一系列問(wèn)題。其關(guān)鍵在于多元化社會(huì)養(yǎng)老體系沒(méi)有成型。課題組結(jié)合國(guó)內(nèi)多元化社會(huì)養(yǎng)老體系模式，提出宜昌市多元化社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)的途徑和方法。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)養(yǎng)老 多元化 養(yǎng)老體系

一、宜昌市當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老現(xiàn)狀和問(wèn)題

地方社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展首先需要達(dá)到一定的規(guī)模，確保一定的供養(yǎng)能力，再談服務(wù)提升和發(fā)展。目前宜昌市社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)最突出的問(wèn)題表現(xiàn)以下兩方面：

（一）養(yǎng)老事業(yè)投入比例嚴(yán)重失調(diào)

宜昌市民政網(wǎng)顯示數(shù)據(jù)，2014年登記在冊(cè)的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)如下（不含五峰縣以及城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)）：宜昌市（含縣市區(qū)）公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)14家，辦民營(yíng)2家；民辦民營(yíng)14家。實(shí)地考察和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)同時(shí)顯示：公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老房舍、床位和設(shè)施較全，得到較好維護(hù)，而民辦民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因資金有限，各方面先天不足，設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)也不能及時(shí)到位。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來(lái)源以個(gè)人人股為主，很少有機(jī)構(gòu)參與。

國(guó)家和地方都重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，也有稅收優(yōu)惠政策，但政府社會(huì)養(yǎng)老建設(shè)的配套措施還沒(méi)有發(fā)布，各地土地和房舍資源供應(yīng)也明顯不足，同時(shí)有人住老人安全等方面的隱憂，短時(shí)間內(nèi)難以吸引更多的社會(huì)力量投資養(yǎng)老事業(yè)。嚴(yán)重阻礙了宜昌市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）在供養(yǎng)能力嚴(yán)重不足，特別是社會(huì)投入嚴(yán)重不足

根據(jù)《宜昌市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，宜昌市全市老齡化、空巢化趨勢(shì)加速。2015年底，全市戶(hù)籍總?cè)丝?05萬(wàn)人，60周歲以上老年人達(dá)到83.6萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘?0.6%，80周歲以上老年人達(dá)到10.63萬(wàn)人，占老年人總數(shù)的12.7%。

2014年民政部門(mén)登記在冊(cè)的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)能力統(tǒng)計(jì)如下：公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)14家，1988個(gè)床位，從業(yè)人員279人；公辦民營(yíng)2家，95個(gè)床位，從業(yè)人員20人；民辦民營(yíng)14家，1794個(gè)床位，從從業(yè)人員260人，包括了宜昌市第二社會(huì)福利院，主要接收城鎮(zhèn)三無(wú)人員；社會(huì)智力、精神殘疾人。其中公辦公營(yíng)的宜昌市社會(huì)福利院床位400個(gè)，從業(yè)人員106人。最少的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)宜昌市猇亭區(qū)頤壽苑老人之家床位30個(gè)，從業(yè)人員僅3人。這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布地點(diǎn)絕大多數(shù)在城鎮(zhèn)，極少數(shù)設(shè)立在城郊結(jié)合部。

近幾年來(lái)，在宜昌市政府有關(guān)部門(mén)重視下，宜昌市在社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)方面取得了一定成效?！兑瞬叙B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》顯示，截止2015年，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層托老中心，單位老年服務(wù)中心在內(nèi)，全市各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所共167個(gè)，床位19759張。其中城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)58家，床位7795張，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共109家，床位11964張。城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心275個(gè)，占城市社區(qū)的100%，農(nóng)村互助照料活動(dòng)中心675個(gè)，占農(nóng)村社區(qū)的50%。

雖有如此業(yè)績(jī)但仍然不足，與十三五社會(huì)養(yǎng)老體系規(guī)劃的目標(biāo)仍存在較大差距，存在投資、場(chǎng)地、設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人員和管理等嚴(yán)重不足的問(wèn)題。伴隨著空巢老人逐年增加，老年人身體狀況逐漸衰弱，未來(lái)會(huì)有更多的人不得不離家，接受或半接受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。暫且不論養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)能力無(wú)論是設(shè)施、還是人員都存在巨大缺口。宜昌市社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展形勢(shì)依然嚴(yán)峻，任重道遠(yuǎn)。

（三）現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)不高，功能不全，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡。

公辦公營(yíng)養(yǎng)老院因?yàn)橘Y金支持，設(shè)施、人員、能力和服務(wù)質(zhì)量均能保證，尤其是宜昌市社會(huì)福利院，成為全國(guó)社會(huì)服務(wù)示范單位。大宜昌市也僅此一家。能容納的老人畢竟有限。在投入有限的情況下，國(guó)家目前政策是“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”，更多的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)，其現(xiàn)狀直接關(guān)系到養(yǎng)老服務(wù)的效果。

根據(jù)項(xiàng)目組成員在社區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老中心基礎(chǔ)非常薄弱。養(yǎng)老服務(wù)功能簡(jiǎn)單，大部分是提供圖書(shū)閱覽和娛樂(lè)為主，其他設(shè)施嚴(yán)重不足，社區(qū)人員配置嚴(yán)重不足。如作為示范的康莊路社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，2013年由政府投資5萬(wàn)元改建而成，專(zhuān)職服務(wù)人員僅2人，某民辦“夕陽(yáng)服務(wù)中心”與公辦服務(wù)機(jī)構(gòu)合作辦公，共享設(shè)施資源，員工7人，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，工作穩(wěn)定性、服務(wù)技能和經(jīng)驗(yàn)不足，尤其是面對(duì)生病老人、康復(fù)保健等服務(wù)時(shí)難以勝任，遇到突發(fā)情況不能及時(shí)正確處置。該社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)職人員收入較低，責(zé)任重，后繼乏人。其他社區(qū)的設(shè)施嚴(yán)重不足，主要有閱覽室和娛樂(lè)室，由網(wǎng)格員兼職或委托管理，經(jīng)常大門(mén)緊閉，也基本上沒(méi)有配備經(jīng)過(guò)養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員。

城區(qū)某些單位雖有養(yǎng)老設(shè)施，但主要以活動(dòng)室為主，限本單位退休老人開(kāi)展自?shī)首詷?lè)活動(dòng)，但經(jīng)常大門(mén)緊閉。

城區(qū)尚且如此，大部分農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)幾乎是一片空白。沒(méi)有資金來(lái)源，設(shè)施欠缺，同時(shí)村民居住分散，服務(wù)需求難以實(shí)現(xiàn)。

二、多元化社會(huì)養(yǎng)老體系

養(yǎng)老體系要社會(huì)化，必須走多元化道路。多元化社會(huì)養(yǎng)老體系包括了養(yǎng)老投資多元化，養(yǎng)老模式多樣化，養(yǎng)老管理標(biāo)準(zhǔn)化，養(yǎng)老活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化，社會(huì)評(píng)價(jià)公開(kāi)化。就是社會(huì)參與投資，社會(huì)參與服務(wù)，社會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（1）養(yǎng)老投資多元化。未來(lái)20年全國(guó)養(yǎng)老形勢(shì)必然更加嚴(yán)峻，政府不可能大包大攬。切合實(shí)際的方式是政府引導(dǎo)，社會(huì)各方參與投資。政府應(yīng)積極引導(dǎo)民間資本，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，慈善機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體，包括國(guó)外機(jī)構(gòu)參與投資。在土地資源、房舍建設(shè)等方面提供支持，解決投資方最根本的困難。

在養(yǎng)老投資社會(huì)化的早期，宜昌市政府在國(guó)家允許的范圍內(nèi)，也可以給予政策資金扶持。走“公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的道路，出臺(tái)“民辦公助”的政策措施，對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府可以在床位建設(shè)補(bǔ)貼、床位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼兩個(gè)方面給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金上的支持。endprint

對(duì)于新辦符合有關(guān)規(guī)定的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，每張新增床位每年給予相應(yīng)的租賃床位補(bǔ)貼或建設(shè)床位補(bǔ)貼，設(shè)立最長(zhǎng)補(bǔ)貼期限，以幫助機(jī)構(gòu)順利進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段、符合有關(guān)資助條件的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照實(shí)際使用床位數(shù)，每月給予相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，以幫助機(jī)構(gòu)解決運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的資金困難。

（2）創(chuàng)新養(yǎng)老模式?，F(xiàn)有養(yǎng)老模式可分為家庭養(yǎng)老、家政養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多種方式。宜昌近幾年積極開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式，取得了一些效果。根據(jù)居民相互關(guān)系和養(yǎng)老愿望，還可以積極推行鄰里互助模式，租養(yǎng)模式，合作共養(yǎng)模式，家族供養(yǎng)等。租養(yǎng)是指獨(dú)居老人和入城青年基于信任，簽訂協(xié)議，社區(qū)監(jiān)督，雙方共同居住，年輕人以照顧老人方式代替租金。合作養(yǎng)老是指具有相同背景的一批人，共同出資，合作自建養(yǎng)老設(shè)施，自養(yǎng)+購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的養(yǎng)老模式。家族供養(yǎng)是指企業(yè)家基于血緣關(guān)系，興建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以服務(wù)家族成員為主的模式。

（3）養(yǎng)老管理標(biāo)準(zhǔn)化。國(guó)家對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)的管理主要限于法律法規(guī)實(shí)施和政策引導(dǎo)。不應(yīng)該對(duì)具體業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。但管理不能出現(xiàn)空白，可以借助行業(yè)協(xié)會(huì)制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)。管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該系統(tǒng)化，包括養(yǎng)老設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老服務(wù)人員水平測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）養(yǎng)老活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入越多，供養(yǎng)老人自己的負(fù)擔(dān)越重，反而限制養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。因此養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)可以走網(wǎng)絡(luò)化形式，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)各專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，公益機(jī)構(gòu)，大中學(xué)校，青年志愿者和社區(qū)熱心公益人士建立聯(lián)系平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)人員的零散化，服務(wù)時(shí)間的靈活化，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)成本，充分體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。對(duì)于青年自愿者，也可以給予社會(huì)服務(wù)積分獎(jiǎng)勵(lì)，在其需要時(shí)得到社會(huì)無(wú)償幫助。還可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)鼓勵(lì)社會(huì)各界積極捐資物資，減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)物資采購(gòu)壓力。

（5）社會(huì)評(píng)價(jià)公開(kāi)化。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量雖然可以通過(guò)供養(yǎng)老人評(píng)價(jià)，但老人因?yàn)橹苯邮芤娴脑蚧虿涣私庑袠I(yè)發(fā)展?fàn)顩r，不愿意或不能作出客觀評(píng)價(jià)，造成即將享受養(yǎng)老服務(wù)的公眾無(wú)法選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。此時(shí)應(yīng)引入社會(huì)第三方，依據(jù)公開(kāi)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從社會(huì)隨機(jī)挑選專(zhuān)家（包括外地區(qū)）進(jìn)行評(píng)價(jià)，3年一次。評(píng)價(jià)內(nèi)容和結(jié)果公開(kāi)，對(duì)異議可以申訴，對(duì)異議審核結(jié)果不能再次申請(qǐng)申訴。

三、宜昌市多元化社會(huì)養(yǎng)老體系建設(shè)的途徑和方法

2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確提出多元化養(yǎng)老體系建設(shè)基本原則：深化體制改革；堅(jiān)持保障基本；注重統(tǒng)籌發(fā)展；完善市場(chǎng)機(jī)制?；舅悸肪褪钦；?，營(yíng)造服務(wù)市場(chǎng)，統(tǒng)籌形式和資源。到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

《意見(jiàn)》是根據(jù)全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)形勢(shì)作出的長(zhǎng)期規(guī)劃，為各地社會(huì)養(yǎng)老多元化建設(shè)指明了方向，也給出了宜昌市多元化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基本思路。但宜昌市有自身特點(diǎn)，城區(qū)空間有限，山區(qū)廣闊，宜利用環(huán)境優(yōu)勢(shì)，因地制宜構(gòu)建多元化社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系模式。我們認(rèn)為可以從以下方面著手，構(gòu)建宜昌社會(huì)化養(yǎng)老模式：

首先，政府引導(dǎo)，多方融合。政府可以在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投融資，土地和房屋供應(yīng)，稅費(fèi)，補(bǔ)貼以及養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)和就業(yè)等方面加大政策吸引。比如允許城區(qū)零散閑置、面積較小的土地，企事業(yè)單位閑置房屋，山水相映的山村村民閑置房屋和菜園、水塘等以人股方式進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)。形成政府扶持，社會(huì)積極參與，相關(guān)行業(yè)服務(wù)滲透的局面。以公辦公營(yíng)為示范，民辦民營(yíng)、公辦民營(yíng)和合作養(yǎng)老齊頭并進(jìn)的多種模式共同發(fā)展。

其次，堅(jiān)持需求導(dǎo)向，分類(lèi)建設(shè)。通過(guò)社區(qū)、村委會(huì)等基層單位開(kāi)展養(yǎng)老意向調(diào)查，摸清當(dāng)前和未來(lái)10年到20年宜昌市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求和居民承受能力，以現(xiàn)有居家養(yǎng)老、日間照護(hù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為基本養(yǎng)老模式為主，新建醫(yī)養(yǎng)型、景區(qū)療養(yǎng)型、傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型、合作自助型、家族供養(yǎng)型養(yǎng)老基地，滿(mǎn)足個(gè)性化養(yǎng)老需求。

第三，分級(jí)建設(shè)，逐級(jí)支持。根據(jù)國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由中介機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行等級(jí)評(píng)價(jià)和監(jiān)督，建立一批示范型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以他們?yōu)橐劳?，以補(bǔ)貼形式，引導(dǎo)高等級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)低一等級(jí)的服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和培訓(xùn)，逐級(jí)指導(dǎo)，共同發(fā)展。也可以讓行業(yè)協(xié)會(huì)承接政府功能，邀請(qǐng)外地專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)服務(wù)。endprint