關于國家治理與政府間事權劃分的研究綜述

閆 婷

關于國家治理與政府間事權劃分的研究綜述

閆 婷

黨的十八屆三中全會《決定》中首次提出“國家治理體系”這一概念，并賦予了財政更高的定位和新的內涵，將財政體制納入到國家治理體系之中，把財政作為國家治理的基礎和重要支柱。但是現行分稅制的核心問題是科學、合理劃分政府間，尤其是省以下政府間的事權與支出責任，這個問題不解決，就難以發揮財政作為國家治理基礎的作用。因此，站在國家治理體系的視角，研究省以下政府間事權與支出責任劃分問題十分必要。本文通過對國內外相關學者的研究進行梳理，整理出在該領域中現有研究的情況。

事權 支出責任 研究綜述

事權劃分是分稅制的邏輯起點。自從94年我國開啟了分稅制改革，省以下四級政府間事權與支出責任劃分混亂，缺乏規范性和約束性，使得分稅制改革效果大打折扣。黨的十八屆三中全會《決定》中首次提出“國家治理體系”這一概念，并賦予了財政更高的定位和新的內涵，將財政體制納入到國家治理體系之中，把財政作為國家治理的基礎和重要支柱。這是有史以來對財政的最高定位，同時也明確了對財政體制的改革任務，即作為國家治理體系的重要組成部分，與其他體制相互銜接、相互關聯，發揮基礎性、綜合性的制度保障作用。但是現行分稅制的核心問題是科學、合理劃分政府間，尤其是省以下政府間的事權與支出責任，這個問題不解決，就難以發揮財政作為國家治理基礎的作用。因此，站在國家治理體系的視角，研究省以下政府間事權與支出責任劃分問題十分必要。

一、國外研究現狀

事權是我國特殊國情下產生的概念，國外學術界與之匹配或相近的概念是政府支出（government expenditures）。從國外文獻來看，大部分學者對地方政府間事權與支出責任的劃分原則與依據進行了研究與探討。如巴斯特布爾（1922）提出的三原則，主張中央負責的支出項目應是相對復雜、事關國家整體利益、需要一致行動的項目，地方政府負債的支出項目應是需要進行及時監督、和地方政府利益有關、需因地制宜地項目。馬斯格雷夫（1959）選取資源的高效利用率角度，研究認為影響公共產品供給的一個重要因素是地方居民的偏好，提出地方政府應自行履行資源配置職能，以提高政府效率。費舍爾（1985）認為地方政府事權劃分應充分考慮公共物品的外溢性，地方政府應提供外溢性較小的公共物品。Oates（1999）認為，與中央政府相比，地方政府有著突出的信息優勢，它們最了解本地區居民的需求和偏好。地方政府配置公共資源的效率要高于中央政府。因此，由地方政府來提高，可以增加社會總福利。在支出劃分方面，沙里曼（1934）認為中央和地方的財政支出劃分應充分考慮效率因素，中央政府負責支出規模較大的項目，地方政府負債支出規模較小的項目。斯蒂芬.貝利（1975）認為地方政府需要承擔穩定職能和再分配職能，依據職能合理劃分地方政府財政支出?？傮w上看，國外學者對地方政府的事權與支出責任劃分以效率為先，認為哪級政府支出效率高，能夠提高社會福利，就由哪級政府負責。

由于國外政府大多是三級政府，所以所謂地方政府指的是二級政府，二級政府間財政關系的研究為重點。但是我國省以下政府為四級，如何在四級政府間劃分事權沒有可以直接借鑒的經驗與成果。

二、國內研究現狀

我國學術界對省以下政府事權與支出責任的研究文獻并不多，劉文洲、趙宏亮（2010）以安徽省為例，探究了省以下政府間支出責任的劃分問題，提出了五條基本劃分原則：一是合理劃分政府與市場的責任；二是確定財政支出覆蓋范圍；三是按照公共物品層次性理論建立政府間分擔機制；四是按照收益范圍研究政府間財政的負擔比例。李春根、舒成（2015）基于路徑優化的視角對地方政府事權和支出責任劃分，認為我國地方事權和支出責任的路徑應由現有的“上級主導、層層下放”優化為“事權法定、外溢共擔、超負上移”路徑?？苊黠L（2015）認為我國地方情況復雜多變，又沒有固定模式可以照搬，所以應該從法律、經濟、政府管理等多方面建立多元化的路徑選擇。錢海燕（2015）主要強調應先建立起政府職能清單制度，在此基礎上進行不同級別政府的劃分?？梢钥闯?，我國地方政府間事權與支出責任劃分問題不僅是重點問題，更是難點問題，由于在現行分稅制下各地方財政自制管理，加上各地情況不同、信息不對稱等因素，學者對這方面的觀點分歧較大，無法達成共識。

在國家治理體系與事權劃分方面，上海財經大學經濟學院長田國強（2014）認為政府間的事權劃分在任何時代和階段都是事關國家治理體系的全局問題，并建議當前地方稅體系隨著財稅改革不斷推進而不斷弱化，應當在地方主體性稅種方面加強構建。劉尚希（2015）從國家治理體系的三個維度角度出發提出，財政活動、財政改革、財政法治應該根植于這個三個維度，即國家與市場、國家與社會、中央與地方。以推進三個維度有機統一為目標進行分權改革。地方內部的分權屬于事務性和管理性分權，應當遵循效率原則和收益原則。陳冬紅（2015）則是從提高國家治理能力的角度進行分析，指出國家治理需要啞鈴型事權劃分的構建結構，稅權應以分稅為主、分成為輔，調動起中央和地方兩個積極。

（作者單位：遼寧行政學院經濟學教研部）

閆婷（1983-），女，漢族，遼寧沈陽人，博士，遼寧行政學院經濟學教研部講師，研究方向：財政理論與實務。