政策導引下的東北地區經濟發展方式轉變績效評價

高 ,2,譚 亮3,王士君

(1.東北師范大學 地理科學學院,吉林 長春 130024;2.吉林建筑大學 建筑與規劃學院,吉林 長春 130118；3.吉林體育學院 體育人文社會科學學院,吉林 長春 130022)

政策導引下的東北地區經濟發展方式轉變績效評價

(1.東北師范大學 地理科學學院,吉林 長春 130024;2.吉林建筑大學 建筑與規劃學院,吉林 長春 130118；3.吉林體育學院 體育人文社會科學學院,吉林 長春 130022)

基于政策演變的視角,采用綜合指數法,以東北地區經濟發展方式轉變目標、動力、約束、成果指數體系為依據,結合東北地區建國以來區域發展戰略實施的四個時期:計劃經濟體制下基于重工業發展時期、陷入產業結構失衡泥沼的經濟轉型發展時期、東北振興戰略時期、東北再振興時期,對各階段在政策影響下的經濟發展方式轉變邏輯和轉變績效進行了梳理和評價。

東北地區;政策導引;發展方式;績效評價

1 前言

區域政策是在一定的歷史時期,立足于國家發展方針和區域發展特征,為縮小地區間差距、促進某些地區優先發展和解決區域發展問題等制定的一系列促進該區域經濟社會改革和發展的政策措施[1]。經濟發展方式正是在區域政策的導引下表現出適應新時期環境變化的經濟、社會、資源、環境等多種特征要素驅動區域發展的手段、方法和形式。

新中國建立以來,東北地區作為我國實行計劃經濟體制最為徹底的地區,總體發展歷程受到外部國家宏觀政策和自身發展客觀需求的共同作用,伴隨著歷史階段區域發展戰略的更替,從建國后大搞重工業生產到改革開放后產業結構轉型,再到穩步發展時期的“東北老工業基地振興”及近年提出的供給側結構性改革的大背景下,戰略布局、發展方式、資源配置方式

等深受政策的影響呈現出顯著的階段性差異,但是否對推動經濟發展方式轉變表現出積極的響應效益,是本文探討的主要內容。

2 評價方法

2.1 研究區域與研究方法

本文以1953年全國開始實行計劃經濟體制為時間起點,同時考慮到區劃的完整性和數據統計的準確性。本文的研究區域主要以遼寧、吉林、黑龍江三省(不含內蒙古自治區東部的四盟市)為研究對象，采用國際上最為通用的綜合指數法來進行指數合成,指標權重的確定是通過專家打分結合經驗判斷,綜合調整賦值確定[2]。

2.2 指標體系的構建

本文為衡量東北地區經濟發展方式轉變的成效和幅度,基于經濟發展方式轉變邏輯的四個方面出發,運用層次分解法構建三個層次的指標體系,具體指標見表1[3]。

2.3 數據來源

數據來源主要以1993—2016年的《吉林省統計年鑒》、《遼寧省統計年鑒》和《黑龍江省統計年鑒》為主,同時還參考了1993—2016年的《中國科技統計年鑒》、2004—2016年的《中國區域經濟統計年鑒》和政府網站的部分數據。

表1 經濟發展方式轉變的指標體系

注:指標權重在0—1之間賦值，權重在各自層級內總和為1。

3 政策導向下的東北地區發展方式轉變評價

東北地區按照區域政策導向和發展戰略布局演化可以劃分為四個主要階段,分別為：建國后數量優先的粗放式發展時期(1953—1977年)、改革開放的過渡時期(1978—2002年)、效率優先的振興時期(2003—2012年)和質量優先的再振興階段(2013年至今)[4]。東北區域政策導向及戰略布局和發展方式演化的內在邏輯見表2。由于建國初期和改革開放時期,部分指標的名稱和統計口徑與后期存在較大偏差,故根據不同階段政策導向的重點增加相應的測評指標。

表2 東北地區區域發展戰略演變(1953—2015)

3.1 建國初期:1953—1977年

建國之初,為了迅速擺脫貧窮落后的面貌,我國選擇了一條優先發展重工業的工業化道路[4],東北地區作為工業項目的主要落戶地區,率先進入快速工業化時期,進而帶動了區域發展的全方位轉變。“一五”時期,在落戶東北的58項國家重點項目中約1/2屬于礦業開采及加工項目,初步扭轉了東北地區的軍事工業結構[5],轉而向以重工業為主導的工業化道路轉變,其中圍繞石油、煤炭和森林三大東北地區最重要的資源產業為基地形成了二十幾個資源型城市。同時,依托相對密集的鐵路網,逐步形成了以能源、原材料、機械裝備、化工、森工和軍工等為主，門類齊全的工業體系[6],但其中相當一部分產業屬于高消耗、高污染、低附加值的夕陽產業。在建國初期,受計劃經濟體制和剛性生產的影響,產業結構由1953年的33∶41∶26發展到1977年的21∶62∶16,依托資源、資金、勞動力、環境的高耗投入模式的工業生產長期占據經濟總量的主要地位,逐步強化了產業結構的“二一三”特征。在第一產業積累不足、第三產業發展滯后的情況下,為東北地區的經濟衰退埋下了隱患。

3.2 改革開放25年:1978—2002年

改革開放后,國家開始全面推進經濟體制改革,投資重點和發展重點發生轉移,對傳統計劃經濟體制基礎牢固的東北地區,為扭轉建國后因優先支持重工業發展的宏觀政策所引起的輕、重工業之間比例失調和生產方式落后、資源枯竭、農產品積壓等問題,先后通過多項政策引導(表3),并以產業結構調整為契機帶來經濟發展方式的轉變。

表3 改革開放25年引導東北地區發展方式變遷的經濟政策

修正產業結構:首先,調整輕重工業比重,產值由1978年的31.8∶68.2調整至1989年的36.2∶63.8,嚴重的比例失調狀況逐步緩解。其次,優化第二產業內部結構,對石油、煤礦、電力等污染強度大、資源消耗多的行業進行技術改造,提高能源開采和加工能力,緩解能源不足與發展區域經濟之間的矛盾。第三,逐步提升第三產業比重,加大對通訊、金融、保險、衛生、教育等行業的投資;逐步完善產業結構升級,全區三產產值比從1978年的20.0∶64.3∶19.7調整為1989年的15.6∶52.9∶31.5,由長期的“二一三”過渡到“二三一”,產業結構趨向合理化,帶動了東北地區經濟提高,1978年經濟增長指數比前一年高出約1倍,隨后一直呈現高于10%的增幅,持續至1988年。20世紀80年代末90年代初東北地區受宏觀經濟緊縮影響,出現了改革開放以來的經濟回落期。由于這一時期東北地區原有支柱產業大都從穩定階段進入衰退階段,新興支柱產業未能及時補充,產業結構調整陷入危機。同時,城市對農村產業的帶動作用不強,傳統優勢農產品大量積壓、農業經濟效益難以提高等問題突顯,因此先后引發“東北現象”及“新東北現象”。

優化產業結構:20世紀90年代后,在東北亞區域經濟合作大環境的推動下,東北地區為吸引外資對地區產業結構調整提出了更高要求。東北各級政府把發展第三產業和高新技術產業作為產業結構優化升級的標志和重要途徑[5],先后開設高新技術開發區,并積極推動企業的技術改造,建立新技術推廣示范點和企業技術中心等,第三產業的生產總值和從業人數的比重均呈現穩步上升態勢,帶動了經濟發展指數的逐步提升。

圖1 東北地區經濟發展方式轉變綜合指數與分項指數

從圖1可見,1992年后我國能源、環境的約束作用大幅度降低,但第三產業和高新技術產業的迅速擴張未能從根本上解決經濟增長下挫的實質矛盾,自1994年地區GDP和人均GDP增長率出現持續走低的局面,轉變動力不足成為繼產業結構后又一影響東北地區綜合發展指數提高的重要因素。

3.3 東北振興10年

2002—2003年,我國多次提出對東北地區等老工業基地的產業結構、經濟體制的調整與改造措施,對以資源開采為主的城市和地區的接續產業給予支持。隨后,我國持續關注東北地區的振興。東北地區也積極推進一系列改革措施(表4),并取得階段性成果。

創新改革助力發展方式集約化推進:在振興戰略的指導下,東北地區圍繞裝備制造、石油化工、農產品深加工、汽車零部件等優勢領域,啟動了160個東北老工業基地調整改造項目和高技術產業化項目,培養優勢產業和支柱產業。同時,推進信息化與工業化融合,取得了突破性的技術升級與創新,并通過軟件和服務外包產業、文化產業、旅游業等推動區域服務業的發展和升級,構建產業發展新格局。實施振興戰略10年來,東北地區經濟發展方式轉變的綜合指數提高近30%,這主要得益于轉變動力指數的提升,其中創新指數從43.59提升至74.72,成為帶動區域產業結構調整、經濟增長的強大動力。依托東北地區高等院校和科研院所中豐富的智力資源,通過創新手段滲透到經濟發展和社會建設中對產業升級和技術改造均起到較大作用,為區域發展方式尋求集約化轉變邁出了重要的一步。

表4 東北振興后引導東北地區發展方式變遷的經濟政策

體制機制創新取得突出進展:2003以來,東北地區國有企業改制改組力度,對國有大型工業企業實現了股份制改造、國有中小工業企業產權制度改革[7]。同時,促進非公有制經濟的快速發展,積極推動國有資本、民營資本和外資經濟的融合發展,混合所有制經濟的國有體制改革。2012年,東北三省非公有制經濟占地區生產總值的比重分別達到了64%、50.8%和51%,比2003年提高了14.7%、17.8%和21.4%。

加大開放力度,深化區際協作:遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區、長吉圖開發開放先導區等國家戰略的實施,大連、綏芬河、沈陽、營口等地保稅區的開發與建設,加大了東北地區的對外開放力度和尺度,使東北地區的協調發展取得了長足進展[8,9]。這一階段,轉變動力的提升成為促進東北地區經濟發展方式轉變的主要力量,在技術創新、體制創新、基礎設施完善、區際協作等政策的導引下,分項指數均保持較大幅度的提升,尤其是轉變目標指數迎來了自改革開放后的快速增長期,充分說明東北振興政策的提出,促進了經濟發展方式穩步轉變,較好地契合了政策的引導作用。

3.4 東北再振興3年

東北振興戰略實施10年后,東北地區轉變目標指數的提升在2012年發生了逆轉。由于低端重化工業、能源產業產能過剩,依靠投資驅動的增長方式已難以為繼,體制機制等深層次矛盾仍然突出,致使地區經濟增速持續回落,下行壓力加大,國家為鞏固擴大東北地區振興發展成果、破解發展難題、依靠內生發展推動東北經濟提質增效升級,通過簡政放權、創新驅動等政策導向開啟新一輪振興戰略。東北再振興的其他政策參見表5。

表5 東北再振興3年引導東北地區發展方式變遷的區域政策

從2013—2015年經濟發展方式轉變指數中可見,受體制機制、技術等多方面創新能力的大幅提升,轉變動力指數在2014年實現回升;資源與社會優勢要素的緊密結合雖然促進了轉變約束及轉變成果保持上升態勢,但轉變速度趨緩;轉變目標中雖然產業結構的調整不斷進步,但未能帶動經濟效益的增長。自2011年以來,經濟效益持續較大幅度的下降頹勢仍在持續,也是逐步適應我國進入新常態的趨勢性特征。

4 政策導向作用分析

自建國以來,東北地區先后經歷了四個階段的區域經濟發展戰略,塑造了不同發展時期的發展方式。建國后,在國家政策從剛性向彈性逐步轉變的大環境下,東北地區作為實行計劃經濟體制最徹底的典型區域,早期政策的實施力度、制度缺失和體制不合理是導致東北地區長期沿襲高投入、高能耗、低產出、低效益的粗放式生產的重要原因,雖然推動了地區經濟發展和工業化的推進,但未能從根本上走出一條可持續的發展之路,也為地區環境的全面惡化埋下了隱患。可以看出，此時以數量取勝的經濟發展方式的形成與國家政策導向有著緊密的聯系。改革開放后,東北地區在傳統工業經濟發展方式下形成的重型產業結構和較單一的所有制結構以及由此形成的陳舊觀念與市場化自由經濟發展之間的矛盾逐步顯現,雖然在相關政策的導引下得以改善,但種種矛盾未得到深層次分析和解決,經濟發展方式的轉變流于表面,市場經濟的推進突顯出東北地區的力不從心,與市場化發展契合程度較高的發達地區之間的差距在無形中進一步拉大,發展方式轉變困難重重。振興戰略的提出對前期狀況提出了有效的修正,在動力支持和約束削弱的雙重作用下,逐漸擺脫以犧牲環境和損耗資源為代價的傳統重工業、大農業向高新技術產業與傳統產業融合的產業結構調整,體制機制改革取得突破進展,經濟發展效益顯著提高,居民生活環境和質量大幅改善,為地區經濟發展進入新常態后拓寬發展新空間。

目前,東北再振興戰略的提出沒有能在短時間內實現突出的成效,隨著近幾年經濟走勢的下滑,經濟發展方式的轉變也出現乏力現象,尤其是轉目標和轉變動力的失勢,導致我國東北地區經濟發展方式的轉變速度減緩。為了尋求進一步發展,仍需要相關政策指導加以突破,主要從完善創新體系、產學研協同機制調整等方面入手,這是東北現象的問題癥結,也是區域經濟發展方式轉變的內在動力;加強區域產業結構對其高度耦合的就業結構的轉換帶動作用是突破區域經濟發展方式目標轉變的可靠途徑;促進城市群組功能升級,打通東北地區經濟發展脈絡是促進區際協作,降低經濟發展方式轉變約束的有效保障,區域政策的出臺可適當關注這些方面,以期為發展方式的戰略性轉變提供思路,使東北地區步入持續、快速、協調、穩定的發展之路。

[1]金鳳君,陳明星.“東北振興”以來東北地區區域政策評價研究[J].經濟地理,2010,30(8)∶1259-1265.

[2]李玲玲,張耀輝.我國經濟發展方式轉變測評指標體系構建及初步測評[J].中國工業經濟,2011,(4)∶54-63.

[3]關皓明,翟明偉,劉大平,等.中國區域經濟發展方式轉變過程測度及特征分析[J].經濟地理,2014,34(6)∶16-24.

[4]王曉雨.中國區域增長極的極化與擴散效應研究[D].長春：吉林大學博士學位論文,2011.

[5]衣保中.建國以來東北地區產業結構的演變[J].長白學刊,2002,(3)∶90-93.

[6]陳曉紅.東北地區城市化與生態環境協調發展研究[D].長春：東北師范大學碩士學位論文,2008.

[7]張國寶.開創振興老工業基地工作新局面[J].財經界,2008,(1)∶41-46.

[8]國家出臺新一輪支持東北振興的政策恰逢其時.新聞網絡[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-08/19/content-2737056.htm.

[9]姜宏.東北地區中小企業集群化成長及集聚區建設[D].長春：吉林大學博士學位論文,2011.

[10]《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》[Z].共產黨員,2015∶12.

PerformanceEvaluationofEconomicDevelopmentPatternunderPolicyGuidanceinNortheastChina

GAO He1,2,TAN Liang3,WANG Shi-jun1

(1.College of Geographical Science,Northeast Normal University,Changchun 130024,China;2.College of Architecture amp; Planning,Jilin Jianzhu University,Changchun 130118,China;3.College of Sports Humanities and Social Sciences,Jilin Sport University,Changchun 130022,China)

Based on the policy evolution,this paper adopted the comprehensive index method,based on the change of the economic development mode,the power,the constraint and the index system of the northeast China,and the four periods of the regional development strategy since the founding of the northeast region.That were the period of the northeast′s revitalization and development strategy,the revitalization of the northeast,and described the economic changes in the mode of economic development under the influence of the policies of the period and change the performance.

Northeast China;policy guidance;economic development pattern;performance evaluation

10.3969 /j.issn.1005-8141.2017.09.0010

F207

A

1005-8141(2017)09-1073-04

2017-07-11；

2017-08-25

國家自然科學基金項目(編號:41471142、41630749);吉林省教育廳科學研究項目(編號:2016第163號)。

王士君(1963-),男,吉林省長春人,教授,博士生導師,主要從事城市地理、經濟地理、城市與區域規劃研究。