我國(guó)民辦教育政策法規(guī)演變及發(fā)展研究

孫林娜

教育政策是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的核心保障。沒有正確的教育政策法規(guī)指導(dǎo)，教育事業(yè)的發(fā)展將寸步難行。教育政策是國(guó)家政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的教育路線方針而制定的具體行動(dòng)準(zhǔn)則。政策法規(guī)的頒布和實(shí)施對(duì)民辦教育的生存與發(fā)展至關(guān)重要。本文所指的民辦教育政策法規(guī)范圍較廣，從制定主體來看，它不限于中央，也包括各級(jí)政府；從內(nèi)容來看，它不限于專門的民辦教育法規(guī)，也包括各類教育政策中涉及民辦教育的相關(guān)條款。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立改革開放方針以來，我國(guó)的民辦教育政策法規(guī)大致經(jīng)歷了以下五個(gè)階段。

一、覺醒復(fù)蘇階段（1978-1982年）

黨的十一屆三中全會(huì)的勝利召開，確立了改革開放的發(fā)展方針，標(biāo)志著我黨工作重心的根本性轉(zhuǎn)移，也逐漸打破了國(guó)有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面。在這個(gè)大氣候的影響之下，一方面使得人們朦朦朧朧地產(chǎn)生了辦學(xué)主體可以變化的思想；另一方面，鑒于老百姓素質(zhì)亟待提高的現(xiàn)狀，通過教育來改變命運(yùn)成了老百姓的共識(shí)。于是民辦教育萌發(fā)了新芽。1982年，出現(xiàn)了北京自修大學(xué)、長(zhǎng)沙東風(fēng)業(yè)余大學(xué)、北京中華社會(huì)大學(xué)等民辦大學(xué)。同時(shí)，其他類型的民辦教育都有了不同程度的發(fā)展。盡管如此，由于民辦教育在國(guó)家教育體制內(nèi)無“名份”，發(fā)展舉步維艱，得不到社會(huì)的認(rèn)可，得不到政府的支持，民辦大學(xué)只能“掛靠”生存，即以公民個(gè)人身份舉辦民辦大學(xué)，必須尋找一個(gè)固定的企事業(yè)單位或團(tuán)體作為主辦單位，把學(xué)校掛靠在這個(gè)“主辦單位”之下，才能獲得教育行政部門的辦學(xué)許可。

二、認(rèn)可摸索階段（1982-1992年）

1982年12月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》第十九條明確規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。” 國(guó)家在政策上明確了民辦教育的合法地位。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》指出“要充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位和業(yè)務(wù)部門的積極性，并且鼓勵(lì)集體、個(gè)人和其他社會(huì)力量辦學(xué)。”指出民辦教育是我國(guó)教育事業(yè)的一部分，教育體制改革也應(yīng)該包括民辦教育。1986年4月，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第九條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)、事業(yè)單位和其他社會(huì)力量在當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一管理下，按照國(guó)家規(guī)定的基本要求，舉辦本法規(guī)定的各類學(xué)校。”這給予了民辦教育一定的法律地位。但至于民辦教育如何發(fā)展，發(fā)展過程中應(yīng)注意哪些問題，在這些權(quán)威法規(guī)中都沒有明確的說明，處于一種比較茫然的狀態(tài)。也就是說，國(guó)家在政策層面上做了一個(gè)方向性的指導(dǎo)：你有膽就辦，辦得怎么樣自己負(fù)責(zé)。許多辦學(xué)者認(rèn)識(shí)到走辦教育的路是對(duì)的。但是教育如何辦，怎樣走，則只能是自己去摸索，去經(jīng)營(yíng)和管理。綜觀這一階段的民辦教育政策可以看出，民辦教育政策的制定者處于茫然之中， 對(duì)民辦教育的系統(tǒng)指導(dǎo)尚處于摸索階段，不知該如何布局如何操作，只能行一步算一步，無重大問題出現(xiàn)等于無事。顯然，民辦教育在當(dāng)時(shí)并不理想的社會(huì)環(huán)境和輿論環(huán)境中艱難地獲得了生存和發(fā)展。

三、鼓勵(lì)發(fā)展階段（1992-1998年）

直到1992年，黨的十四大報(bào)告明確指出要“鼓勵(lì)多渠道、多形式社會(huì)集資辦學(xué)和民間辦學(xué)，改變國(guó)家包辦教育的做法。”從而拉開了民辦教育發(fā)展新階段的序幕。1993年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》對(duì)高等教育的辦學(xué)體制做了新的規(guī)劃，提出：“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段……高等教育要逐步形成以中央、省（自治區(qū)、直轄市）兩級(jí)政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與辦學(xué)的新格局”，同時(shí)還提出了“國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”，這一管理方針在很長(zhǎng)一段時(shí)間里一直被重申，對(duì)我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展起到了很好的促進(jìn)作用。隨后，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》中對(duì)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育和民辦高等教育的發(fā)展分別做了規(guī)定。1995年《中華人民共和國(guó)教育法》第二十五條提出“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織以及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。”這使得民辦教育堂堂正正地步入了教育系統(tǒng)最高法規(guī)。1997年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，該條例是我國(guó)第一次以行政法規(guī)的形式集中、系統(tǒng)、全面地把多年來黨和國(guó)家關(guān)于民辦教育的政策、方針做了比較明確的闡釋和規(guī)定，涉及民辦教育的性質(zhì)、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)管理、行政管理、財(cái)務(wù)管理、扶持政策等諸多方面的內(nèi)容。該條例重申了發(fā)展民辦教育的十六字方針，即“積極鼓勵(lì)，大力支持，正確引導(dǎo)，加強(qiáng)管理”，對(duì)民辦教育的管理達(dá)到了一個(gè)小高潮。1998年，《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》提出：“今后3至5年，基本形成以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的辦學(xué)體制。”

四、補(bǔ)充并重階段（1999-2015年）

1999年，第三次全國(guó)教育工作會(huì)議召開。該次會(huì)議對(duì)中國(guó)許多教育的發(fā)展作了更為大膽和開放的定位，民辦教育第一次從“對(duì)公辦教育的補(bǔ)充”而改變?yōu)椤芭c公辦教育并重”，各級(jí)教育管理部門可以給予部分民辦學(xué)校以資金支持。2002年，人們期盼已久的《民辦教育促進(jìn)法》，經(jīng)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)2002年6月、8月、10月、12月四次認(rèn)真審議，終于在2002年12月28日第三十一次會(huì)議上表決通過了。《民辦教育促進(jìn)法》明確規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，“國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。”它的任務(wù)就是“貫徹國(guó)家的教育方針，保證教育質(zhì)量，致力于培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的各類人才”，《民辦教育促進(jìn)法》真正促進(jìn)和維護(hù)了民辦院校教職員工和受教育者的合法權(quán)益，明確規(guī)定了民辦院校師生員工的合法權(quán)益應(yīng)理所當(dāng)然地得到法律保障。 《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展和法制建設(shè)中的一件大事，是民辦教育事業(yè)發(fā)展史上一個(gè)重要里程碑，它標(biāo)志著我國(guó)民辦教育事業(yè)將要進(jìn)入一個(gè)依法快速健康發(fā)展新的歷史時(shí)期，對(duì)民辦教育與公辦教育共同發(fā)展的新格局的促進(jìn)形成具有重大意義。《民辦教育促進(jìn)法》的正式實(shí)施及貫徹落實(shí)，就是要很好地解決民辦教育“現(xiàn)實(shí)問題”和“長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展”之間的關(guān)系。到了2007年，《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》施行，標(biāo)志著民辦教育的法制建設(shè)又上了一個(gè)新臺(tái)階，同時(shí)伴隨2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的出臺(tái)，它對(duì)保障民辦院校辦學(xué)自主權(quán)做了明確規(guī)定，清理并糾正對(duì)民辦院校的各種各樣歧視。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中指出，“依法落實(shí)民辦學(xué)校、學(xué)生、教師與公辦學(xué)校、學(xué)生、教師平等的法律地位，保障民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。這標(biāo)志著我國(guó)民辦教育制度建設(shè)得到大大加強(qiáng)，也為民辦教育的發(fā)展確立了長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。endprint

五、分類管理階段（2016年及今后）

《民辦教育促進(jìn)法》頒行15年，在實(shí)施過程出現(xiàn)的諸多問題未得到解決，配套措施一直沒跟上。比如民辦院校內(nèi)部治理機(jī)制、收入回報(bào)、管理模式、社會(huì)保障、政府資金支持等問題都值得我們?nèi)パ芯亢退伎肌?016年，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法>的決定》，政府對(duì)民辦院校的分類管理從法律層面加以完善，厘清了民辦院校收入回報(bào)的界限，明確了要求和規(guī)定。修法之后，探索多年的非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦院校分類管理得以明確，允許興辦實(shí)施非義務(wù)教育階段營(yíng)利性民辦院校。不少教育界人士認(rèn)為，此次修法將促使民辦教育發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效新階段，使得我國(guó)民辦教育政策法規(guī)體系進(jìn)一步得到完善和發(fā)展。廣州市民辦教育協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)盧振遠(yuǎn)說，修改后的《民辦教育促進(jìn)法》重點(diǎn)提出分類管理，有利于扶持和規(guī)范政策進(jìn)一步落實(shí)，非營(yíng)利性學(xué)校將得到政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持，在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、用地優(yōu)惠、師生權(quán)益保障等方面與公辦學(xué)校享受同等待遇。

民辦教育的發(fā)展， 離不開社會(huì)大環(huán)境，離不開國(guó)家對(duì)民辦教育的大力支持。民辦教育政策法規(guī)演變和發(fā)展歷程也向我們昭示了這一點(diǎn)。在具體辦學(xué)及規(guī)范辦學(xué)方面，民辦教育政策法規(guī)發(fā)揮著不可替代的指導(dǎo)作用。它適時(shí)地就民辦院校的法人治理、教學(xué)管理、財(cái)務(wù)管理、人事管理、社會(huì)保障、收入回報(bào)、安全管理等進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。特別是將一些民辦院校成功的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)上升到政策層面而加以推廣，從而幫助更多的民辦院校在辦學(xué)過程中少走彎路，小步快跑。當(dāng)然，民辦教育的發(fā)展應(yīng)以民辦教育政策法規(guī)為指導(dǎo)而不應(yīng)以此為綱，更為重要的是依靠本校實(shí)際，注重人才培養(yǎng)質(zhì)量，辦出自身品牌特色，贏得社會(huì)認(rèn)可，贏得生源市場(chǎng)，這才是真正的發(fā)展之路。

民辦教育從覺醒、復(fù)蘇、壯大、發(fā)展到規(guī)范管理，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育事業(yè)的發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)。比如：社會(huì)力量辦教育，打破了政府包攬辦學(xué)的單一模式，推進(jìn)了教育結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐；有利于減輕國(guó)家財(cái)政對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的壓力；有利于建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的辦學(xué)體制；有利于在教育領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)教育體制改革，促進(jìn)公辦教育加大改革力度；有利于增加老百姓的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和選擇教育的可能；有利于分?jǐn)倢W(xué)歷教育，靈活改革學(xué)制，適當(dāng)延長(zhǎng)就業(yè)年限，緩解就業(yè)壓力。總之，為了保障民辦教育發(fā)展活力，政府必須給民辦教育營(yíng)造一個(gè)有法可依的氣氛，賦予民辦教育以充分的辦學(xué)自主權(quán)，政策作為方向性引導(dǎo)和規(guī)定，要富有彈性和靈活性，才能使得民辦教育政策法規(guī)在執(zhí)行過程中有自由發(fā)揮的余地，民辦教育才能壯大發(fā)展。

責(zé)任編輯朱守鋰endprint