預算審查監督全覆蓋的實踐與探索

李涌　李長文　陳東

摘 要 預算是經法定程序批準的國家年度財政收支計劃，是實現財政職能的基本手段，反映國家的施政方針和社會經濟政策，規定政府活動的范圍和方向。新《預算法》對于規范人大預算審查監督行為，推進預算審查監督科學化、民主化、法治化具有深遠意義。淄川區人大預算審查監督全覆蓋模式的實踐與探索，旨在分析當前人大預算審查監督的方式方法，提出人大全口徑全過程預決算審查監督全覆蓋模式的思路和建議，切實發揮人大對預決算的審查監督實效。

關鍵詞 預算 審查 監督 全覆蓋

作者簡介：李涌，淄川區人大常委會主任；李長文，淄川區人大常委會副主任；陳東，淄川區人大法制信訪室副主任。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.075

2016年以來，淄川區人大全面貫徹落實新《預算法》，依法開展全口徑全過程預算審查監督，開創了人大預算審查監督全覆蓋模式，即人大以績效為中心對預算決算進行全口徑、全過程的審查監督方式。具體包涵三個全覆蓋：一是預算審查監督范圍和內容的橫向全覆蓋，即預算審查監督口徑全覆蓋；二是預算審查監督過程和環節的縱向全覆蓋，即預算審查監督過程全覆蓋；三是預算審查監督績效和目標的立體全覆蓋，即預算審查監督績效全覆蓋。

一、預算審查監督口徑全覆蓋

黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。”十八屆三中全會明確提出“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。”新《預算法》首次在法律層面確立了所有的政府收入和支出都應當納入預算，并對人大全口徑預算審查監督的法律地位進行了明確規定。因此，人大不僅要對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算開展全口徑審查監督，同時還要加強對政府債務和國有資產的監督。

2016年以來，淄川區人大積極開展全口徑預算審查監督“4+2”模式，就是人大依法對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本預算”進行審查監督，同時依法對政府債務和國有資產進行監督，即預算審查監督口徑全覆蓋。從人大預算審查監督范圍上看，其一，包括全部預決算草案。按照新《預算法》第五條的規定，既包括一般公共預算，還包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，也就是通常所說的“四本預算”；其二，強化政府債務監督。原預算法規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，地方政府出于發展需要，采取多種方式融資，已經形成較大規模的地方政府債務。這些債務多數未納入預算管理，脫離同級人大監督，存在一定的風險隱患。為規范地方政府債務管理，限制規模，新《預算法》明確規定地方政府債務限額必須報同級人大審查批準，目的是防范和化解債務風險；三是依法對國有資產進行監督。十八屆三中全會明確提出了加強人大國有資產監督職能，作為一項重要監督職能，人大應做好國有資產管理監督工作，不斷提高國有資產的運營效益，實現國有資產的保值增值和效益最大化。

淄川區人大在全口徑全過程預算審查監督中，采取預算審查監督“4+2”模式，實現了全口徑預算審查監督。

一是在預算審查監督過程中，對“四本預算”進行全面審查監督。全口徑收支是全口徑預算的基礎，所以在預算審查監督過程中，堅持嚴把收入支出全口徑關，無論是預算工委預先審查、還是財經委初步審查，始終把政府編制的預算收支是否實現“全口徑”作為重點。審查的范圍包括稅收收入、非稅收入、政府性基金收入、債務收入、國有資本經營收入、社會保險基金收入、轉移性收入等各類財政收入，以及涵蓋廣義政府的所有財政支出。對未納入“四本預算”、暫時專戶管理其他收入和支出，比如教育收費、房屋維修基金、各類風險金等，在預算審查監督過程中，我們也全部列入預算審查監督的內容，力爭做到政府所有收入和支出都納入預算審查監督的范圍。

二是強化對政府債務的審查監督。加強地方政府性債務管理，對于防范化解財政金融風險，保障地方財政正常運轉，促進經濟持續健康發展意義重大。近年來，淄川區政府在推進經濟發展和民生改善的過程中，積極創新工作思路，通過合理負債多渠道籌集資金，保證了全區各項建設的資金需求，推動了經濟的可持續發展和地區環境的改善。淄川區人大按照新《預算法》將地方政府債務納入預算管理的要求，不斷延伸工作觸角，加強和改進政府債務監督工作，專題組織開展政府性債務控制與管理議題的審查和監督。審查的內容包括限額內已置換并納入預算的政府債務和限額內尚未置換納入預算的政府債務，對政府性債務的“借、管、用、還”等環節嚴格把關。除此之外，淄川區人大還對政府設立的融資平臺進行專項監督，監督內容包括融資機制、債務規模、風險管理等，目的是為政府及其相關部門做好債務管理工作保駕護航。

三是加強國有資產監管。在國有資產監督過程中，淄川區人大按照十八屆三中全會提出的關于加強人大國有資產監督職能的要求，積極探索實踐，不斷創新預算監督模式，擴大審查監督范圍和內容，切實增強審查監督實效。目前，國有資產監督已成為淄川區預算審查監督的重要內容，在每年預算審查監督過程中，淄川區人大結合國有資產管理情況報告，對區屬國有資產情況進行全面審查調研，包括行政事業性國有資產和企業性國有資產。通過查看國有資產臺賬、走訪座談、現場考察等多種形式，摸清國有資產分布狀況，突出對企業國有資產總量、負債、所有者權益及保值增值情況等指標的審查，全面掌握國有資產基本情況，進一步推動政府做好國有資產管理監督工作，不斷提高國有資產的運營效益，實現國有資產的保值增值和效益最大化。

二、預算審查監督過程全覆蓋

我國的預算周期大致可以劃分為預算編制、預算執行、決算三個主要階段。新《預算法》對預算編制、預算執行、決算三個階段審查監督的具體內容和程序分別作出了明確規定。因此，對政府預算決算的全過程審查和監督，是法律賦予人大及其常委會的重要職權，也是做好全口徑預決算審查監督工作的基本要求。endprint

2016年以來，淄川區人大積極探索全過程預算審查監督方式方法，力爭通過“三步法”模式實現全過程預算審查監督，確保監督取得實效。全過程預算審查監督“三步法”模式就是將人大對預算決算的審查監督過程按照預算周期分為預算審查批準、預算執行監督、決算審查批準三個主要環節，每個環節按照一定的程序和方法實施審查監督，從而實現對一個預算周期的全過程審查監督，即預算審查監督過程全覆蓋。三個環節互相聯系、環環相扣、缺一不可，形成一個整體。

淄川區人大在全口徑全過程預算審查監督中，采取預算審查監督“三步法”模式，實現了全過程預算審查監督。其中：

第一步，預算審查批準環節，它是全口徑全過程預算審查監督的關鍵環節，也是其他兩個環節的基礎。預算編制是財政預算的起點，也是預算的關鍵階段，它決定著財政活動范圍的界定和選擇。在每年的預算審查批準環節，淄川區人大以促進全區經濟社會發展為大局，不斷調整工作思路和工作方法，主動適應新常態、履行新使命。本著“依法履職、圍繞中心、服務大局、求真務實”的工作方針，按照預算法、監督法的要求，對區級預算草案進行全口徑、實質性審查和監督。其一，會前早謀劃、早參與。為做好每年的區級預算草案審查工作，預算工委提前組成審查組，深入財政、稅務、政府相關部門了解情況，掌握翔實的第一手材料。按照預算法規定的審查監督內容和程序，對區級預算草案進行預先審查，采取調閱預算資料、座談、詢問等方式，對區級一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算草案和全區共計183個部門、單位的預算草案進行預先審查。詳細聽取各部門的預算編制情況，對項目支出的安排使用情況、政府性債務管理和國有資產管理情況進行重點審查，并提出意見建議。預算工委將審查情況向主任會進行專題匯報，區財政部門按照審查意見，對預算草案進行調整，切實發揮預算審查監督實效。其二，會中審查嚴把關。在每年區人代會期間，專門安排時間專題審議預算草案，大會財政預算審查委員會對各代表團提出的意見建議進行整理匯總，提交大會主席團會議審議，會議討論通過后，及時反饋給區財政部門處理，確保大會順利批準預算，發揮預算審查監督成效。經人大批準的預算，在執行中因特殊情況需要增加或者減少預算總支出、調入預算穩定調節基金、調減預算安排的重點支出數額、增加舉借債務數額的，應按法定程序進行預算調整。

第二步，預算執行監督環節，它是實現預算預期目標的重要環節。預算經人大審查批準后具有法律效力，政府是預算執行的主體，人大預算執行監督就是通過對政府預算管理部門的監督，為預算執行起保駕護航作用。淄川區人大在每年的預算執行監督中，本著全口徑監督、突出監督重點的原則，與財稅部門積極對接，通過財稅部門每月報送的報表材料及時掌握預算收入和支出情況，及時分析財稅運行形式，了解財源建設情況和各類項資金使用進度。結合常委會審議政府預算執行情況報告議題，每年選取5項重點支出和重大投資項目資金進行重點調查，對存在的問題提出意見和建議，為常委會審議議題提供參考依據，從而實現對財政預算執行情況的有效監督，促進提高依法理財水平。針對重點預算部門，開展部門預算執行監督，調取會計資料，審查預算收入支出完成情況，重點對資金使用績效情況進行監督，確保發揮財政資金效益。利用審計部門預算執行審計職能，組織對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，以緩解人大預算執行監督力量不足的矛盾。

第三步，決算審查批準環節，它是人大按照法定程序對預算執行結果進行審查批準的過程。通過決算審查，可以全面反映預算編制和預算執行的質量和水平，對改進和完善下年度預算編制工作具有重要意義。淄川區人大按照常委會預算決算審查監督工作意見，對每年區級決算草案進行全面審查，按照逐年分批對區級部門決算進行審查的原則，每年安排對5個部門單位的決算草案進行審查。在審查準備階段，按程序下達審查通知，根據審查重點每年制定《決算草案審查工作方案》和《決算草案審查實施方案》，確保決算審查順利開展。審查實施階段采取報送審查與就地審查相結合的方式，審查期間調閱財政部門各科室上年度會計資料，以及區級預算編制、預算執行、預算調整、決算編制等資料，對區級決算編制情況進行詳細審查，對存在的問題及時反饋給財政部門進行整改和落實。按照部門決算審查工作安排，對重點預算部門單位進行決算審查，審查重點包括預算管理情況、非稅收入管理情況、專項資金管理情況、結轉和結余情況、決算編報情況等。審查過程中，對每個預算部門存在的問題及時反饋，切實發揮審查實效。

三、預算審查監督績效全覆蓋

新《預算法》第十二條規定，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。這就要求公共財政預算績效管理要貫穿預算活動全過程，人大對預算績效審查監督是各級人大及其常委會的一項重要監督內容。20世紀90年代以來，世界范圍內的預算改革焦點集中在提高政府預算績效上來，從發達國家推行績效預算改革的實踐來看，績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面具有明顯的效果。因此，淄川區人大在開展全口徑、全過程預算審查監督過程中，始終貫穿預算績效理念，緊緊圍繞預算績效開展審查監督，即在全口徑橫向全覆蓋和全過程縱向全覆蓋中實施預算績效監督立體全覆蓋，從而形成“三維立體”預算審查監督模式。

一是在全口徑預算審查監督中貫穿績效原則。過去預算績效往往只對一般公共預算而言，新《預算法》將一般公共資金、政府性基金、國有資本經營資金、社會保險基金、政府債務資金全部納入預算，預算績效管理覆蓋范圍和內容不斷擴大，績效目標管理范圍和績效評價項目逐年增加。按照《淄川區財政支出績效評價管理辦法》規定，對30萬元以上的項目資金全部實行績效目標管理，所以人大在全口徑預算審查監督過程中，對全口徑預算都要開展績效監督，努力實現橫向到邊，構建覆蓋所有財政性資金。

二是在全過程預算審查監督中貫穿績效原則。預算績效管理貫穿預算編制、執行、決算的全過程，包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理。因此人大在每年的項目預算審查過程中，重點圍繞績效目標開展績效監督，積極推動績效管理與預算編制有機結合，將績效理念嵌入預算管理的全過程，縱向到底、全面推進。不斷完善全過程預算績效監督機制，實現預算績效監督與預算編制、執行、決算有機結合。并將政策執行情況列入績效監督范疇，促進完善相關政策。將評價結果與下年度預算安排掛鉤，做為調整支出結構，科學安排預算的重要依據，進一步提高財政資金使用效益。endprint

三是嚴格審查，發揮預算績效評價作用。要牢固樹立花錢必有效、無效必問責的理念，健全績效問責、激勵約束機制，對資金使用評價結果較差的，要及時進行事后績效評價問責。對實施依據不充分、績效目標不明確的予以核減或暫緩資金安排。針對績效監督過程中發現的問題，及時反饋政府相關部門落實整改。

預算審查監督績效全覆蓋是人大在全口徑全過程預算審查監督過程中，運用科學、規范的績效評價方法，按照統一的評價標準，對財政預算過程及其效果進行客觀、公正和科學的衡量比較與綜合評判的過程。具體環節和步驟是：

第一，預算績效目標監督，它是全過程預算績效監督的基礎。人大應加強對預算績效目標的監督，進一步細化基本支出和項目支出指標體系，提高財政支出績效評價的準確性和嚴謹性，并作為預算安排的前提和主要依據。

第二，預算績效運行監督，它是全過程預算績效監督的關鍵。人大要對重點項目績效進行跟蹤監督，重點監督是否符合預算批復時確定的績效目標，發現預算支出績效運行與原定績效目標發生偏離時，及時采取措施予以糾正。情況嚴重的，暫緩或停止該項目的執行。

第三，預算支出績效監督，它是全過程預算績效監督的重點。預算執行結束后，人大要認真分析和積極利用決算數據，對財政支出的實際績效進行監督，客觀公正地評價績效目標的實現程度，提高預算績效評價的準確性和有效性。預算績效監督結果應用是全過程預算績效監督的落腳點，應積極探索績效監督結果應用方式，切實發揮預算績效監督實效。

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