交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法與路產(chǎn)損壞案件處理的關(guān)系
——以河南省為例

張院平

（內(nèi)黃縣交通運(yùn)輸執(zhí)法所，河南內(nèi)黃456300）

交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法與路產(chǎn)損壞案件處理的關(guān)系
——以河南省為例

張院平

（內(nèi)黃縣交通運(yùn)輸執(zhí)法所，河南內(nèi)黃456300）

目前，交通運(yùn)輸執(zhí)法所處的困難處境，應(yīng)由行業(yè)主管交通運(yùn)輸部門作為主導(dǎo)，建立完善的交通綜合執(zhí)法體系，健全監(jiān)督制約機(jī)制，對路政執(zhí)法工作落實情況進(jìn)行強(qiáng)有力的督導(dǎo)，進(jìn)一步提高聯(lián)動協(xié)作水平，克服部門互不協(xié)調(diào)、各行其是的弊端，確保路損案案有處置，函告件件有辦理，反映事事有回饋，開創(chuàng)交通綜合執(zhí)法部門主導(dǎo)，公路部門積極配合，兩方聯(lián)合行動的良好執(zhí)法局面，形成強(qiáng)大合力，共同治理路政管理難點(diǎn)熱點(diǎn)問題。

交通運(yùn)輸；綜合執(zhí)法；路產(chǎn)損壞案件

一、河南省交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法產(chǎn)生的背景

綜合執(zhí)法是我國深化行政體制改革的重要抓手。黨的十八屆三中全會掀起了全面深化改革的大潮，此次全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求:“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)者交叉，多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)者統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法主體制度。”黨的十八屆四中全會則開啟了全面推進(jìn)依法治國的大幕，此次全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求：“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共安全、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。”

交通運(yùn)輸部為深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神也制定了《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)方案》等文件；河南省人民政府、河南省交通運(yùn)輸廳為貫徹落實好中央、交通運(yùn)輸部的文件精神也相繼出臺了《河南省人民政府關(guān)于全省交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革的意見》、《河南省交通運(yùn)輸廳關(guān)于交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)有關(guān)職責(zé)界定及運(yùn)行機(jī)制的通知》。為此，一場轟轟烈烈的交通改革大潮在中原大地涌起，按照《意見》要求，2014年12月31日前省級改革完成，2015年6月30日前市和省直管縣完成改革，縣級于2015年12月31日前改革到位。

二、交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法和路產(chǎn)損壞案件處理的概念

河南省交通運(yùn)輸廳制定的《河南省交通運(yùn)輸廳關(guān)于交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)有關(guān)職責(zé)界定及運(yùn)行機(jī)制的通知》（豫交文[2014]820號》要求：按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，合理劃分執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，將公路管理機(jī)構(gòu)、高速公路管理機(jī)構(gòu)原承擔(dān)的行政處罰、行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查職責(zé)和道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)原承擔(dān)的路面執(zhí)法及貨運(yùn)源頭職責(zé)劃歸新成立的交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)；執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對公路的監(jiān)督檢查，對破壞、損壞、非法占用或者非法利用公路公路附屬設(shè)施的違法行為，依法查處并制止。發(fā)現(xiàn)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施造成損壞的，應(yīng)及時告知公路管理機(jī)構(gòu)實施賠（補(bǔ)）償。對拒不接受公路管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)場調(diào)查處理的，依法采取強(qiáng)制措施。據(jù)此可以看出交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法的概念是根據(jù)河南省人民政府要求依法成立的利用其行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查權(quán)利查處違反交通行政法律、法規(guī)的行為的機(jī)構(gòu)。

《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）第五十三條規(guī)定：“造成公路損壞的，責(zé)任者應(yīng)及時報告公路管理機(jī)構(gòu)，并接受公路管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場調(diào)查?！薄豆贩ā返诎耸鍡l規(guī)定：“違反本法有關(guān)規(guī)定，對公路造成損壞的，應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。對公路造成較大損壞的車輛必須立即停車，保護(hù)現(xiàn)場，報告公路管理機(jī)構(gòu)，接受公路管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查，處理后放得駛離?！标P(guān)于處理程序，交通部《路政管理規(guī)定》第三十三條規(guī)定：“路產(chǎn)損壞事實清楚，證據(jù)確鑿充分，賠償數(shù)額較小，且當(dāng)事人無爭議的，可以當(dāng)場處理。當(dāng)場處理公路賠（補(bǔ)）案件，應(yīng)當(dāng)制作、送達(dá)《公路賠（補(bǔ)）償通知書》收取公路賠（補(bǔ)）償費(fèi)，出具收費(fèi)憑證。”

《河南省交通運(yùn)輸廳關(guān)于交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)有關(guān)職責(zé)界定及運(yùn)行機(jī)制的通知》規(guī)定：執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對公路的監(jiān)督檢查，對破壞、損壞、非法占用或者非法利用公路公路附屬設(shè)施的違法行為，依法查處并制止。發(fā)現(xiàn)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施造成損壞的，應(yīng)及時告知公路管理機(jī)構(gòu)實施賠（補(bǔ)）償。根據(jù)以上的有關(guān)規(guī)定不難看出，路產(chǎn)損壞案件的處理的主體從以是公路管理機(jī)構(gòu)，客體是造成公路損壞的責(zé)任者，內(nèi)容是造成公路財產(chǎn)的責(zé)任者接受公路管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查處理并承擔(dān)民事責(zé)任。從以上的表述中應(yīng)得出路產(chǎn)損壞案件處理的概念——公路管理機(jī)構(gòu)要求公路損壞的責(zé)任者為其損壞公路財產(chǎn)的事實承擔(dān)民事責(zé)任的行為。

三、路產(chǎn)損壞案件處理的定位

交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公路管理機(jī)構(gòu)對公路、公路用地、公路附屬設(shè)施及公路建筑控制區(qū)等的監(jiān)督檢查、公路巡查時業(yè)務(wù)協(xié)作。按照職責(zé)分工，對涉及違法的行為雙方要建立協(xié)作處置機(jī)制。

一是公路管理機(jī)構(gòu)在公路巡查中發(fā)現(xiàn)侵害路產(chǎn)路權(quán)的行為應(yīng)及時制止和糾正，涉及違法的，收集（保留）違法證據(jù)，按照有關(guān)規(guī)定收取賠（補(bǔ)）償費(fèi)用，需要實施行政處罰、行政強(qiáng)制的應(yīng)及時抄告交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處。交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實施監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)行政許可導(dǎo)致公路、公路用地及其附屬設(shè)施損壞和其它侵犯公路路產(chǎn)路權(quán)的違法行為，應(yīng)在依法查處的同時，將相關(guān)信息抄告公路管理機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定收取賠（補(bǔ)）償費(fèi)用，并協(xié)助公路管理機(jī)構(gòu)做好證據(jù)保全工作。

二是公路管理機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸執(zhí)法機(jī)構(gòu)在公路巡查和監(jiān)督檢查時，發(fā)現(xiàn)車輛裝載物觸地拖行、掉落、遺灑或者飄散，造成影響道路暢通需要立即清除的障礙物、污染物，當(dāng)事人不能清除的，由公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營企業(yè)及時清除掉落、遺灑、飄散在公路上的障礙。

四、路產(chǎn)損壞案件處理的定性

公路的持續(xù)健康發(fā)展，離不開公路路產(chǎn)的保護(hù)。公路因自身所具有的開放性和公益性，容易受到破壞，在各類應(yīng)急情況中，保護(hù)路產(chǎn)的完整性是公路產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展首要的任務(wù)。處理路產(chǎn)損壞案件是路政管理的重要職責(zé)之一,是保護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的一個重要方面。但是目前在整個行業(yè)內(nèi)部對該行為究竟屬于哪一種具體行政行為一直沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。而按照目前的規(guī)定及做法又難以合理解釋一些爭議。

自河南省交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革后對路產(chǎn)損壞案件處理的定性有待研究，即路產(chǎn)損壞案件處理是“執(zhí)法”還是“服務(wù)”。基于目前法理的研究筆者認(rèn)為路產(chǎn)損壞案件處理其性質(zhì)為追究當(dāng)事人民事責(zé)任的行為，而“執(zhí)法”是指追究當(dāng)事人行政責(zé)任的行為，所以在學(xué)理上將路產(chǎn)損壞案件處理理解為執(zhí)法行為是不合理的。若在《中華人民共和國公路管理條例》（以下簡稱《公路管理條例》）尚未廢止之前，認(rèn)定路產(chǎn)損壞案件處理為執(zhí)法行為尚有情可原，但是在《公路安全保護(hù)條例》實施之后還那樣認(rèn)為就不可思議了。《公路管理條例》第三十二條在“返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失”之前的措辭為“責(zé)令”這種行政性極強(qiáng)的詞匯，第三十三條則賦予公路主管部門在當(dāng)事人15日內(nèi)既不起訴又不履行時向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利，這兩條在《公路安全保護(hù)條例》實施之后就被廢止了，究其原因在于“返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失”等為承擔(dān)民事責(zé)任的方式而“責(zé)令”為行政強(qiáng)制語氣與之搭配有些不合乎法理邏輯。而申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件是存在一個具體行政行為，而路產(chǎn)損壞案件處理在河南省交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法改革之后就不具備具體行政行為的條件，如果當(dāng)事人不履行本應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，那么權(quán)利人只能提前民事訴訟，而不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，所以《公路安全保護(hù)條例》沒有保留《公路管理條例》內(nèi)的“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的條款。據(jù)此，筆者認(rèn)為路產(chǎn)損壞案件處理是“服務(wù)”而非“執(zhí)法”。

厘清好路產(chǎn)損壞案件處理與交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法的關(guān)系，只是有效推進(jìn)交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法改革的一個方面，也只有這樣才能更好地落實河南省有關(guān)交通行政綜合執(zhí)法體制改革的文件精神。推進(jìn)交通行政綜合執(zhí)法體制改革，要堅持交通業(yè)務(wù)管理與交通行政處罰、交通行政強(qiáng)制、交通行政監(jiān)督檢查等行政職能區(qū)分開來的原則，堅持權(quán)責(zé)一致、精簡、統(tǒng)一、效能的原則，堅持在交通行政主管部門大力支持下實現(xiàn)交通行政綜合執(zhí)法體制改革的基本方向，堅持在中央、省、市、縣等各級政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下理順原各級交通部門的關(guān)系，明確新成立的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、人員編制、經(jīng)費(fèi)渠道及管理體制，妥善處理好新成立的交通運(yùn)輸行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原有公路管理機(jī)構(gòu)、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸主管部門、高速公路管理機(jī)構(gòu)等單位之間的相互關(guān)系，只有這樣才能順利地完成交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法體制這個鴻篇巨制，實現(xiàn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

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[5] 趙 佺.公路應(yīng)急事件的路產(chǎn)保護(hù)制度研究[D].西安：長安大學(xué)，2013.

［責(zé)任編輯：譚志遠(yuǎn)］

F50

A

1005-913X（2017）05-0040-02

2017-01-03

張院平(1973-)，男，河南安陽人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：交通運(yùn)輸。