農民工“半城鎮化”現象的本質向度及其生成機理

焦曉云，王 金

(湖南師范大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410081)

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國的城鎮化建設發展迅速，取得了巨大成就。從1978～2016年，我國城鎮常住人口由1.7億人增加到了7.9億人，城鎮化率由17.9%提升到57.35%。總體而言，我國城鎮化走的是粗放型、規模型、速度型的發展道路，過于追求物質和技術層面的內容，而對成果共享和人的發展重視不夠，這導致進城農民工的各項權益得不到有效保障，不能享受平等的國民待遇。當前，我國有2億多農民工游離于城市和農村之間，他們被統計為城鎮人口，為城市建設和發展作出了重大貢獻，但由于沒有城鎮戶口而不能公平分享城鎮居民的教育、醫療、養老、住房、社保等公共服務。農民工進入城市又沒能完全融入城市的現象被學界稱為“半城鎮化”。“半城鎮化”是城鎮化進程中的特殊現象，是城鎮化的不成熟狀態，它使農民工淪為城市邊緣人和城市過客，導致嚴重的社會不公等問題。“半城鎮化”問題已經成為我國城鎮化轉型和提質增效的重大障礙，是未來一個時期我國經濟社會發展的巨大風險之所在。那么，什么是“半城鎮化”？“半城鎮化”的本質是什么？“半城鎮化”的生成機理如何？本文擬就這些問題進行探討，以期能對解決“半城鎮化”問題、實現人的城鎮化提供啟發和參考。

一、農民工“半城鎮化”的概念界定

“半城鎮化”(Semi Urbanization)原是區域地理學概念，用以描述繁榮大都市周邊或大都市之間的區域。1957年，法國地理學家戈特曼較早提出了“半城鎮化區域”。他指出，處于大城市之間的農村地帶不再是傳統意義上的以農業耕作為主的鄉村地區，在大城市的影響和帶動下，它們以不同于大城市的面貌和產品與大城市發生聯系，為城市密集人口提供休憩游藝場所，同時獲得來自大城市的各項優質服務。[1]一般來說，這些“鄉村地區”要么成為大都市的衛星城，要么成為輔城，在大都市帶動下，它們的勞動密集型產業發展較快、人口有一定的規模、區域經濟有一定的發展，這些區域被稱為“半城鎮化區域”。

2006年，社科院的王春光將在城市工作、生活的農民工不能享受市民待遇、難以融入城市的現象稱為“半城鎮化”，從而開啟了從社會學和人口學研究半城鎮化問題的先河。[2]在中國城鎮化進程的整體背景下分析，“半城鎮化”指的是在體制機制剛性約束和社會環境、人力資本積累等柔性約束的共同作用下，農民工不能完全融入城市的不徹底的城鎮化狀態。農民工雖然實現了職業轉變和空間轉移，但并未實現身份轉換和心理轉化，城市對他們持排斥和懷疑的態度，他們對城市則缺乏認同感和歸屬感，這種現象就是人口的半城鎮化。“半城鎮化”現象主要表現為以下四個方面：

第一，農民工經濟利益的非市民化。在城鄉二元結構下，農民工因一紙戶籍而不能享受平等的市民待遇，他們在城市干著苦、累、臟、差、險的工作，卻領取著遠低于城市居民的工資。同時，農民工參保意愿和參保率都很低。據統計，在主要險種中，農民工工傷保險的參保率是最高的，然而近年來農民工的工傷保險參保率都在30%以下。

第二，農民工政治權利的失語化。新生代農民工開始謀求更好的發展和更高的精神追求，他們不僅謀求自己的經濟社會權益，更希望掌控自己的“話語權”。政治參與是農民工表達自己話語的重要途徑，而是否參與選舉則體現著農民工政治參與的程度。而現實情況是，為便于統計和管理，地方選舉時往往填加“本地戶籍”這一針對選民資格的限制條件，這變相剝奪了農民工在流入地的選舉權和被選舉權。據調研數據，流動人口參與社區選舉的總人口占比僅為1.9%。[3]可見，農民工在政治權利上處于“失語”的境地。

第三，農民工精神生活的孤島化。社會公共服務不能滿足農民工對精神文化生活的正當需求是農民工精神文化生活孤島化的重要原因，農民工的精神訴求得不到滿足，精神文化生活處于空虛狀態，孤島化現象明顯。此外，農民工還存在較為嚴重的心理問題。文化活動內容單調、親情愛情長期缺乏、與城里人交流融合困難等導致農民工產生了較為嚴重的心理問題，“緊張焦慮、壓抑受挫、孤獨寂寞、有被歧視被剝奪感”[4]是當前階段新生代農民工存在的主要心理問題。

第四，農民工社會形象的污名化。馬克思指出，“對于不希望把自己當作愚民看待的無產階級來說，勇敢、自尊、自豪感和獨立感比面包還重要。”[5]然而，當前階段，城市對農民工的社會形象存在污名化的傾向，暴力、骯臟、素質低等幾乎成為農民工的“城市標簽”。社會心理學認為，“身份認同是一個人對自己歸屬哪個群體的認知”[6]，因而自我身份認同是群體歸屬的重要標志。社會形象的污名化拉大了農民工與城市的距離，使得本就非常微妙的城鄉關系更加疏離，農民工在城市缺少歸屬感和認同感，成為游蕩在城市和農村之間的邊緣人。

二、農民工“半城鎮化”問題的本質分析

需求的無限性與供給的有限性是一對永遠無法克服的矛盾。在城鎮化進程中，越來越多的農民工進入城市，他們對城市基礎設施、公共服務、社會保障等的需求不斷擴大，而城市供給相對不足，難以滿足逐年增加的外來需求，政府也難以承擔滿足這些需求所要花費的巨額資金。為使有限資金發揮最大功用，政府就會出臺一些具有二元結構特征的與戶籍相掛鉤的社會福利制度。進城農民工受限于一紙戶口，難以享受公平的國民待遇，他們像候鳥一樣往返于城市和農村之間，既融不進城市，也回不了農村，最終淪為“城市新貧民”。于是，在城鄉二元結構基礎上，城市內部形成了以農民工和城市戶籍人口為主體的“新二元結構”分割現象。[7]

“半城鎮化”現象是一個系統性的社會、制度、文化、行為和心理問題，既是我國城鎮化粗放發展的產物，也是城鎮化質量不高的重要表現，這一現象的長期存在，使得我國經濟結構調整和社會結構轉型變得更加艱難和復雜。從根本上分析，“半城鎮化”現象的出現都有其深層次的體制機制原因，在理論上存在著預防和杜絕的可能，但從城鎮化發展史的角度考察，由于制度設計的不完善，“半城鎮化”現象在各國都不同程度地存在，只是呈現的面貌各有不同。基于此，我們可以對“半城鎮化”的本質作如下判斷：“半城鎮化”是城鎮化建設與經濟發展、制度供給和人的現代化不相協調的必然結果，隨著經濟發展、制度完備、配套完善以及人的現代化素質提升，“半城鎮化”問題終將解決。這一論斷的科學性在于：

第一，揭示了“半城鎮化”問題是城鎮化進程中普遍存在的現象。“半城鎮化”問題與社會制度無關，它是經濟、社會、制度不協調的產物，在世界各國普遍存在。在發展中國家，甚至在一些發達國家也普遍存在著一些“流民”，他們不能很好地融入城市社會，淪為城市的邊緣人口，形成具有流出地特色的城市新聚落，這在國外表現為城市“貧民窟”，在我國則表現為“農民工社區”，如有名的“河南村”、“安徽村”、“新疆村”等，它們在城市中形成了與先進城市文明格格不入的亞文化圈。

第二，揭示了“半程鎮化”的發展規律。“半城鎮化”問題是階段性的城鎮化“病灶”，并非無藥可救的“癌癥”。“半城鎮化”問題是城鎮化進程中的“城市病”，它是動態的發展過程，并非靜態的發展結果。受制度供給有限性的影響，一個國家只要推進城鎮化，就必然伴隨著“半城鎮化”現象，隨著經濟社會發展和各項配套的完善，這一問題也終將會逐步解決。這有利于消除人們的畏難情緒，提振發展信心。

第三，有利于澄清人們對“半城鎮化”問題的錯誤認知。這一論斷揭示了“半城鎮化”的本質是城鎮化速度超過了城市社會的承載能力，而與城市規模沒有必然聯系。當然，城市規模越大，伴隨的各種問題也會越多，但規模大并不必然意味著制度供給不足和配套設施不完善；也就是說，規模大并不必然導致“半城鎮化”問題。這將人們從“半城鎮化”源于城市規模過大的錯誤思想中解放了出來，從而有利于人們正確認識城市規模與城鎮化建設的關系。

三、農民工“半城鎮化”問題的生成機理

雖然“半城鎮化”是一個階段性過程，但如果應對不當，這個過程會持續很長時間，不但影響城鎮化質量的提高，也會給社會埋下隱患，印度的“貧民窟”就是活生生的案例。要正確應對“半城鎮化”現象，首先要認清“半城鎮化”的生成機理。只有科學把握“半城鎮化”現象產生、發展的內在規律性，才能找到切實可行的應對之策。

1.城鄉二元的戶籍制度是“半城鎮化”產生的根本原因

1958年1月9日頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》規定，凡中華人民共和國公民都要進行戶口登記。“條例”的頒布在事實上確立了我國以“農業戶口”和“非農業戶口”為主要內容的城鄉二元的戶籍劃分，對我國經濟社會影響深遠的除了戶口劃分，還有對人口自由流動的嚴格限制。“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”在這種規定下，農村人口除了升學、招工、參軍等有限途徑外根本無法向城市自由流動。戶籍制度對人口流動的嚴格管制，使得整個社會不僅在地域空間上，而且在社會空間上被人為地分離開來。城鄉之間被人為地挖開了一條叫做“城市戶口”的壕塹，穩穩地將農民擋在城市的外面，最終使得農民工的“城市夢”成為泡影。改革開放以來，戶籍制度對人口流動的限制逐漸減弱乃至消失，戶籍制度早已不是限制人口流動的因素。但是，由于戶籍是二元結構社會中區分城市人口和農村人口的主要依據，城市人口又享受了比農村人口多得多的發展成果和社會福利，因此，戶籍制度不可避免地附加了很多福利待遇。以北京戶籍為例，“一個北京戶口包含了80多項福利，包括買房、教育、就業、交通、醫療、養老及金融服務等”[8]。戶籍制度儼然已成為以戶籍性質和戶口所在地為依據的權利界定和利益分配制度，這導致農民工只能實現名義上的城鎮化，卻不能享受“實然”的“國民待遇”。此外，當前不利于農民工遷移并落戶城市的農地制度、就業制度、社保制度、培訓制度等也是我國“半城鎮化”現象產生的重要制度原因。

2.城市融入的長期性是“半城鎮化”產生的客觀原因

從廣義的層面分析，農民工的城市融入要分三步走：第一步，農民工取得城市戶口，獲得市民待遇，享有與市民同等的經濟權利、政治權利和社會權利；第二步，農民工完成再社會化，逐漸轉變為中等收入群體；第三步，農民工與市民享有平等的向上層社會流動的機會。狹義的城市融入指的是打破制度藩籬，農民工擁有市民身份，享有市民待遇，實現社會融合。當前，我國正處于“狹義城市融入”的破冰階段。在以戶籍制度為核心的城鄉二元結構的特殊國情下，農民工城市融入呈現出明顯的階段性特征，即農民——農民工——市民。對大部分農民工來說，在城鎮安居樂業后基本上就完成了人口城鎮化，即實現了農民向農民工的轉變。根據國家戰略部署，2020年我國將總體實現基本公共服務的均等化。[9]基本公共服務均等化向人的城鎮化邁進了一大步，是農民工向市民轉變的重要標志。但“人的城鎮化除了解決戶口、教育、就業、醫療、養老等基本公共服務以外，最重要的還是農民向市民的內化，即農民的現代化，這是一個漫長的過程。”[10]可以說，能否實現從鄉土文化向現代文明的轉變是農民工城市融入的關鍵。幾千年禮俗社會的風俗習慣和鄉土文化已經內化為農民的自覺行為，他們來到城市后對城市的生活方式和價值觀念表現出極大的不適應性。因此，農民工更傾向于和“同類人”居住生活在一起。“他們越是遠離鄉土、遠離家庭，越是依賴于這種熟人社會。”[11]越是依賴于熟人社會，他們也就越遠離城市的本質與核心，也就越難以實現城市融入。城市融入的長期性是“半城鎮化”現象存在的重要原因。

3.農民工人力資本積累不夠是“半城鎮化”產生的主觀原因

城鄉二元的制度設計固然阻礙了農民工共享城鎮化成果，但農民自身素質低下也是妨礙其市民化的重要原因。可以說，勞動者科學文化素質的提升和勞動技能的提高是實現人的城鎮化的重要基礎。一方面，農民工較低的科學文化素質妨礙其市民化。特別是當前階段，我國進入經濟轉型的加速期和產業升級的關鍵期，城市的勞動密集型產業逐步向資本和技術密集型產業轉變，這對農民工的科學文化素質和勞動技能提出了重大挑戰。總體來看，農民工科學文化素質普遍較低，缺乏從事非農工作的經驗，進城前人力資本積累遠不符合現代城市的需要。據國家統計局發布的數據，2016年，我國2.8億農民工中的73.6%僅具備初中及其以下文化程度。[12]外出農民工的文化素質和不良習慣與城市居民較高的文化修養和社會公德相形見絀，他們所熟知的鄉土風俗與城市文明格格不入，較低的科學文化素質限制了農民工在城市的就業范圍和就業層次，不良行為招致城市居民對他們的嫌棄甚至歧視和排斥，這成為外出農民工難以融入城市的重要原因。另一方面，農民工就業競爭力不強妨礙其市民化。技能缺乏、工作含金量不高是妨礙農民工向現代產業工人轉型的主要障礙。我國農民工的技術水平明顯低于發達國家。據統計，“我國初級工、學徒工水平和未進行技術等級認定的人員總數超過70%。”[13]多數農民工的勞動技能主要來自于師傅的傳幫帶和個人工作經驗的積累。首先，農民工缺乏接受技能培訓的機會。即便是進入正規企業的農民工獲得培訓的機會也很少，企業即使有能力提供培訓，但趨利本性使其能免則免。其次，農民工參與培訓的積極性不高。長期農耕文明孳生的有限理性限制了農民的眼界，致使農民工對個人職業生涯缺乏長遠規劃，他們對待工作比較隨性，勝任不了就選擇辭職或重新找工作。

4.片面政績觀是“半城鎮化”產生的現實原因

作為發展中國家，中國政府面臨著巨大的追趕壓力，幾乎所有地方在考核官員時都將經濟指標放在特別重要的位置，并通過制度設計形成了中國特色的官員考核和激勵機制。側重經濟發展的考核機制必然造成地方官員片面的政績觀。事實上，我國已然形成了“重城市、輕農村，重速度、輕質量，重建設、輕規劃，重發展、輕治理”[14]的政績傾向和考核偏好。片面的政績觀是我國“半城鎮化”現象產生的現實原因。一方面，片面政績觀導致地方政府的“造城運動”。發展經濟是地方政府的首要責任，而城鎮化則是拉動經濟增長的強力引擎。據經濟學家測算，城鎮化率每增加1%，就會帶來6.6萬億元的投資需求，拉動1200億元的國民消費。于是，對面臨巨大發展壓力和缺少資金的地方政府來說，“造城運動”就成為順理成章的事情。近年來，“圈地造城”成為很多地方推進城鎮化的主要手段，“攤大餅”式的城鎮化發展模式導致部分特大城市和大城市的負擔過重，出現了人口急劇膨脹、交通嚴重堵塞、空氣重度污染、資源能源短缺、房價高企不衰以及城市貧民增多等現代“城市病”，也導致了內蒙古康巴什新區、河南鄭東新區等“鬼城”的出現。“圈地造城”違背了城市發展規律，不能滿足人民群眾對城市生活質量的需求，最終導致城市發展與人的需求的背離。另一方面，片面政績觀導致城市基礎設施和公共設施建設滯后。城鎮化進程中，政府的使命在于為經濟社會的穩定和持續發展提供有效的制度供給。一個高效的政府能夠適應經濟社會發展需求，“能夠為轉型和發展提供明確的發展方向、有序的發展空間和規范的行為邏輯”。[15]但是，在我國的城鎮化進程中，面對經濟發展和上級考核的雙重壓力，作為理性經濟人的政府往往注重經濟利益，忽視基礎設施和公共服務供給，從而影響城市生活的質量。城市提供的醫療、教育、社會保障等服務不能滿足人民群眾的民生需求，各大城市普遍存在著看病難、上學難、養老難等民生問題。

四、結 語

農民工雙重身份的客觀存在與逐漸增大的底層生活壓力使得他們階層屬性逐步固化并與城市主流生活漸行漸遠，成為現代城市社會中缺少歸屬感與身份模糊的尷尬群體。農民工群體與城市社會有著較深的隔膜，他們是城市的“邊緣人”和“流浪者”，他們心理脆弱而又自卑，再加上長期脫離家庭，一旦利益受到損害或尊嚴受到傷害，很容易鋌而走險，走上犯罪的道路。可見，“半城鎮化”問題不僅嚴重損害了農民工的利益，也給社會穩定埋下了隱患。因此，必須對“半城鎮化”的生成機理進行分析，從而采取措施加以解決。破解“半城鎮化”難題，從根本上來說，就是要打破城鄉二元結構的制度安排，讓農民工共享發展成果，這是城鎮化建設乃至經濟社會發展的根本目的和最終歸宿，也是社會主義本質的客觀要求。

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