政府購買服務支持眾創空間發展的對策

◎文/張拓宇

政府購買服務支持眾創空間發展的對策

◎文/張拓宇

本文基于“創新促進型政府采購”的視角，從支持創業群體、引導服務對接、促進創新體系和優化行政效能的方向，對實施政府購買服務的目的進行了解析。同時，梳理了當前眾創空間發展對科技服務資源的需求，結合其“低成本、便利化、全要素、開放式”的特征，對政策服務眾創空間發展提出三點需注意的問題。在此基礎上，針對如何運用政府購買服務手段提出三方面對策，建議對不同對象采取靈活多樣的購買方式，探索試行遠期約定購買、科技創新券等新政策模式，不斷完善準入條件、信息共享、服務定價及相關監管機制。

政府采購；眾創空間；科技服務；遠期約定購買；創新券

一、引言

政府采購在支持大眾創新創業中的作用越來越受到重視，“政府購買服務”在多個文件中被反復提及，其中《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》中提出，“落實和完善政府采購促進中小企業創新發展的相關措施，加大創新產品和服務的采購力度。鼓勵采用首購、訂購等非招標采購方式，以及政府購買服務等方式予以支持，促進創新產品的研發和規模化應用”；《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》提出“綜合運用政府購買服務、無償資助、業務獎勵等方式，支持中小企業公共服務平臺和服務機構建設，為中小企業提供全方位專業化優質服務”。

本文對“政府購買服務”（主要指科技服務）的理解涵蓋三類行為：一是政府通過采購自主知識產權科技服務產品和業務，鼓勵相關技術創新，扶持科技服務企業（創業團隊）；二是政府為提高公共科技服務效率，作為委托方簽訂契約，將（原本由政府直接提供的）服務事項外包給第三方機構完成，如科技交流、項目評估、科學普及等；三是政府通過財政資助、后補貼等方式，為小微企業和創業團隊向第三方機構“代購”科技服務，亦應視為政府購買科技服務的實現方式。從實現方式上，則可以包括采購、租賃、委托、承包、特許經營、戰略合作、公共私營合作制（PPP模式），以及資助、補貼或補助、貼息等，應針對財政資助的目的、事項和對象，探索相適應的采購方式、評審制度與合同規范。

二、實施政府購買服務的目的

政府購買服務作為一種行之有效的科技創新政策工具，正在成為傳統科技財政投入模式（如直接撥款、項目資助）的有益補充。對政府購買服務政策的預期效果，我們可以從以下方面理解。

（一）支持科技服務創業群體

政府采購是支持科技型中小企業發展的重要政策工具，美國的“小企業創新研究計劃（SBIR）”、英國“小企業研究促進計劃（SBRI）”等框架內，都有通過政府采購方式促進本國中小企業發展的要求，其效果突出體現在對企業創新產品的市場需求拉動，以及緩解企業融資壓力、分擔企業創業風險等方面。當前，科技服務業企業（尤其是中小微企業、初創業團隊）由于自身實力所限，普遍面臨市場推廣難、資金壓力大、產品開發周期長等生存難題，而優先使用自主創新產品和服務的政府采購政策無疑為此提供了破解之道。在市場需求尚未成熟的新興科技服務行業，以及公共科技服務領域，通過政府購買科技服務的采購方式，能夠更有效促進創新型科技服務產品的研發和規模化應用，并起到引導刺激市場消費的作用。《國務院關于加快科技服務業發展的若干意見》也提出 “積極探索以政府購買服務、‘后補助’等方式支持公共科技服務發展”。

（二）引導科技服務供需對接

科技服務供給方 （包括高校、科研院所，以及科技服務機構、平臺和組織）和需求方（通常為科技型企業、科技創業者）由于信息不對稱、資金周轉壓力、合作機制不健全等因素，往往難以實現充分的供需對接。而通過政府購買服務的方式，不僅可以幫助需求方獲得更多有資質保障的科技服務資源，也能夠為其購買科技服務分擔資金壓力，尤其對初創期小微企業可謂雪中送炭；對供給方而言，政府購買服務為其帶來了更多客戶群體，能夠促進其更好參與市場競爭，通過適當的政策引導和補貼，更可以激發從業積極性，從而提升服務水平和質量。

（三）促進創新服務體系建設

對高校、科研院所及其重點實驗室、工程（技術）中心、科研條件平臺，通過政府購買服務的形式進行資助、委托，能夠更有效建立向企業（特別是中小企業）開放的長效機制，推動科學基礎設施、大型科學儀器設備、科學數據庫、科技文獻等資源開放共享，從而提高科研投入和公共服務效率，構建開放協同的產學研創新合作網絡。而對于從事科技服務行業、具備足夠資質的市場化服務機構和民辦非企業組織，通過政府購買的方式將其納入科技服務的多元化供給格局，能夠使政府公共服務有更多選擇，帶動科技服務市場化、專業化發展。

（四）政府行政效能優化提升

政府購買科技服務也是深化科技管理機制創新的有益嘗試。以提高政府行政效能為目的，將科技管理中一些服務性工作剝離出來，可以更好解決政府專業力量薄弱、公共服務資源有限的現實困境，發揮第三方社會組織貼近市場、反應迅速的特點，更好滿足廣大企業、創業者日益多元化、專業化的科技服務需求。在當前推進事業單位分類改革過程中，政府與部分科研事業單位不再是原先的直接管轄關系，這些單位繼續承接政府職能延伸服務，就可以基于政府購買服務的機制進行管理，將部分財政撥款專為合約購買形式，形成政府 （作為購買方）與科技服務機構間的委托契約關系。此外，在創新載體建設、科技項目投入、科技評優獎勵等工作中，也可以嘗試將部分財政撥款以政府購買方式進行 “后補貼”，也有助于財政資金 “按需、據實”投入，提高財政資金使用的精準性、科學性和安全性。

三、眾創空間及其科技服務需求

所謂“眾創”可以表述為人們通過線上線下交流互動，在虛擬社區或實體空間內共同創意、研發、制作產品、孵化企業或提供服務的自組織創新創業活動，而由此形成的新型創業服務載體就是“眾創空間”。《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》對眾創空間表述為“低成本、便利化、全要素、開放式”的、“創新與創業相結合、線上與線下相結合、孵化與投資相結合”的“工作空間、網絡空間、社交空間和資源共享空間”。“中國化”的眾創空間與傳統孵化器模式有部分功能重合，但與之相比，其門檻更低、開放性更強、大眾參與度更高，更注重通過廣泛的外部協同來構建集技術創新、創業輔導、投融資、工商注冊、法律財務、媒體資訊等于一體的全方位創業生態體系。

（一）眾創空間的科技服務需求

眾創空間作為一種新型創業孵化服務平臺，能夠為創客提供從創意思想到研發設計，從產品展示到資金募集直至創辦企業的整體服務，所涉及的科技服務內容至少包含以下八類：

一是技術研發類服務。包括為創客提供從基礎研發、小試中試到工程化階段的技術指導；提供科研條件平臺公共和儀器設備開放服務；（通常聯合具備研發能力的院校、科研機構提供）委托技術開發服務；產品性能、外觀設計；

二是檢驗檢測認證服務。包括樣品測試、新產品檢驗、產品性能測試、安全性測試、標準制定及相關咨詢服務等，也涉及部分領域的強制性質量檢測認證，此類服務通常需要具備相關資質的特定機構提供；

三是知識產權服務。包括知識產權事務代理、專利查詢、專利預警，以及與之相關的法律、信用評估和委托服務；

四是技術轉移服務。即為創客創意設計向產業化發展提供必需的技術轉移、技術交易，以及與之相關的技術咨詢、評估評價等服務；

五是科技信息與咨詢服務。包括從創意產生階段的科技查新、文獻檢索、技術預見，到產業化階段的市場調查、技術情報分析、產業跟蹤研究、科技政策研究，以及與創業相關的工商、稅務、法務、環評等專業咨詢；

六是科技金融服務。包括種子基金、天使投資等投融資促進服務，以及與之相關的評估、信用、擔保等金融咨詢類服務；

七是創業孵化服務。包括聘請創業導師為創客提供創業輔導，以及組織創客開展相關科技交流、產品展示、論壇展會、商業路演等活動；

八是科技人才服務。包括為創客組建團隊、創辦企業提供必要的科技人才引進和培訓服務，幫助完成人才落戶、人事代理、社會保險、招聘服務，以及協助促進專家（導師）指導、海外歸國和留學生人才引進服務等。

（二）需要注意的幾個問題

從政府支持眾創空間發展的視角看，以下幾個問題需要我們注意。

一是盡可能采用基于市場需求的政策工具。有別于傳統創新創業載體，眾創空間體現出更加明顯的大眾參與性和創新民主化特征，創客們本著“自愿參與、群策群力”的原則自由組合、共同創意、共同研發、共同創業，傳統意義上 “精英”、“小眾”式的創新活動正在被大眾化、“平民化”的開放式創新沖擊。而傳統的創新政策主要基于高校、科研機構和企業創新活動而設置，往往存在門檻過高、流程繁瑣等缺陷，計劃性較強，機制不夠靈活，對大學生創業、企業高管連續創業、科技人員創業、留學歸國創業等創業新勢力關注不夠。因此，針對眾創空間的政策工具應更多基于市場需求出發，更注重發揮市場機制的作用，更貼近創客活動的特點。比如在對創客團隊提供財政資助時，未必非要通過科技計劃項目立項的傳統方式，也可以嘗試政府購買服務、財政后補貼等更加靈活便捷的手段。

二是以“低成本”和“全要素”作為政策著力點。眾創空間應面向所有公眾群體開放，采取部分服務免費、部分收費或會員服務的制度，為創業者提供相對較低成本的服務，但創新創業活動所必需的材料、設備和設施都需要大量資金開銷，這對于缺乏持續盈利能力的眾創空間而言無疑壓力巨大。另一方面，眾創空間的優勢在于通過沙龍、訓練營、培訓、大賽等活動促進創業者交流，方便創業者產品展示、觀點分享和項目路演等，并提供金融、工商、法律等協助，但創客同樣需要的研發設計、檢測認證、知識產權、技術轉移、科技情報等專業服務則往往是眾創空間的最大 “短板”。因此，政府支持眾創空間發展就要優先聚焦 “低成本”、“全要素”，通過財政投入、購買服務、獎勵補貼等方式對眾創空間利用自有資源提供服務予以支持，對其購買第三方專業服務予以資助，從而分擔眾創空間服務開支，間接降低創客的創業成本；同時，通過行政調控、市場導向和政策激勵的多重作用，引導專業化服務機構關注眾創空間發展，有效動員和集成各方創業服務資源，提供全鏈條服務。

三是政策執行要適應眾創空間開放創新特點。“開放”是眾創空間內創新活動最突出的特征，在互聯網、開源技術平臺支持下，創新要素的集聚、創新主體的交流更加開放便捷，創客可以通過更多渠道獲得服務，與服務方的直接距離也大為縮短，而大批市場化、專業化服務機構更通過社交網絡等新媒介向眾創空間聚集，“眾包”“眾籌”等新模式紛紛興起。此時，落實支持眾創空間發展的政策措施，必須適應這種開發創新的格局，鼓勵通過市場化機制、專業化服務和資本化途徑，引導高校、科研院所、領軍企業和社會資源各自發揮所長，加盟共建“互聯網+科技服務”的開放創新創業網絡，并結合不同類型服務主體，制定相應的管理制度、支撐措施及激勵辦法。

四、政府購買科技服務支持眾創空間的對策

針對如何通過政府購買科技服務的方式對眾創空間及創客團隊給予支持，提出以下三點建議。

（一）采取靈活多樣的政府購買方式

基于本文觀點，政府購買科技服務支持眾創空間的方式包括兩方面，即：以科技服務業創客團隊為對象，通過政府購買服務來優先采購其技術創新成果，扶持優秀團隊創業成長；以眾創空間及第三方科技服務機構為對象，由政府出資“代購”科技服務，用于支持和保障眾創空間內各類創新創業活動。

具體來說，可以采取以下方式落實：

一是直接采購。對創客團隊開發的、技術領先、首次投向市場的科技服務成果，或主要用于公共領域的科技服務產品，支持政府首購、訂購等方式直接資助，對通過政府采購或在政府投資項目中首購此類產品的，可給予一定風險補償；在編制政府采購目錄清單時，可將創客團隊的科技服務類產品同等納入考察范圍，經論證評估符合條件者，納入政府采購目錄予以支持；

二是契約購買。政府發布科技服務需求、招標意向或項目指南后，允許創客團隊共同參與招投標和項目申報，若中標則與政府發包方簽訂合同契約，待完成服務合同后由政府支付費用。支持創客團隊（也可聯合企業、社會組織）主動發掘公共服務需求，向政府部門提出立項申請，經審核批準后簽約購買。

三是委托購買。對眾創空間發展及創客活動中面臨的科技服務共性需求，如大型儀器設備共享、從業資質認證，以及科技公共服務、普惠性政策落實等，可由政府通過定向委托方式，授權第三方服務機構集中組織提供服務，所需費用由政府與被委托方簽約支付。

四是財政后補貼。對眾創空間及創客團隊購買與其開展科技創新創業活動直接相關的科技服務，由財政專項資金出資，依據雙方技術交易合同、票據及服務績效給予后補貼資助，補貼額度視具體情況可全額或按比例補貼。

（二）探索政府購買服務的創新政策

對從事科技服務產品創新的創客團隊，可嘗試實施“遠期約定購買”的支持政策。所謂“遠期約定購買”最初源自英國，其運作方式是由政府采購部門向市場發布未來需求，在企業提交創新解決方案基礎上簽訂創新采購合同，當創新產品性能在合同約定的框架內滿足采購需求時，政府部門須按約定的規模和價格采購創新產品；待創新產品推向市場，產品的價格將由市場供求力量決定。與傳統政府采購政策相比，該模式運用需求政策工具來拉動創新，注重為中小企業分配公共采購份額，政府只要為市場提供需求和銷售前景，成為企業創新最早用戶，就會降低創新產品和服務的市場化風險；同時，若供應商不能按時提供議定規格的產品或服務，政府只需繼續購買已存在的技術解決方案即可，從而降低財政資金風險，保證專款專用和有效使用。目前，《廣東省人民政府關于加快科技創新的若干政策意見》已提出“探索試行創新產品與服務遠期約定政府購買制度”，將科技服務納入試行范圍。

對眾創空間及創客向第三方服務機構購買科技服務，可逐步推行 “科技創新券”模式予以支持。該政策可看作政府購買服務與財政后補貼機制的結合，由政府發放、企業持有的創新券作為等同真實貨幣的有價憑據，可用于向第三方機構購買服務，待履行服務合同后，持券方可以憑合同票據等到政府部門兌現資金。目前，北京、上海、天津、浙江等省市都已不同程度推廣創新券制度。其中，北京模式是小微企業（買方）僅支付部分服務費用，用創新券直接抵扣差額，服務機構收券后向財政申請兌現；上海模式則是買方全款支付服務費用，持券向財政申請兌現資金，無論是前者的“折扣”還是后者的“返現”，實質都是由財政資金分擔了購買科技服務的部分費用支出。此外，也有一些區域在“創新券”政策機制上也有所擴展，如江蘇宿遷使用“平臺類”創新券資助創新服務平臺載體建設，國外亦有使用“聯合券”方式集中對大型研發合作項目實施資助，以解決產業創新共性問題。

（三）完善政府購買服務管理機制

進一步健全政府購買科技服務的準入條件、信息發布、定價付費、政策激勵等制度建設。支持有序開放市場及科技服務組織合理競爭，建立退出淘汰機制；以政府資金引導，吸引社會資金共同參與，形成支持創新、風險分擔的科技服務購買投入機制。堅持政府適度引導和市場調控激勵相結合，將長期受財政資助、科技資源雄厚、資質有保障的各類實驗室、工程（技術）中心、生產力促進中心、孵化轉化載體、研發基地、大型科學儀器設備、科學數據與信息平臺作為重點對象，積極引導面向小微企業和創業群體開放服務；通過政府購買服務支持有條件、有資質的社會化服務機構，不斷充實創新體系構成，合理擴大政府購買科技服務來源。發揮“科技型中小企業服務網”等平臺作用，突破部門協作壁壘，整合科技、教育、衛生、質監、國資、農業、工業和信息化、食品和藥品監督、環保等系統科技基礎條件資源，吸納社會化服務力量，形成行政管理部門、平臺/中心委托管理機構、資源運營管理單位及用戶構成的共享服務聯盟體系。支持社會資源參與大型儀器、科研條件平臺共建共享，凡社會資金購置建設的科技資源可通過登記備案等程序“加盟”開放共享服務網絡，依法依規提供開放服務，并依其實據同等享受補貼政策。

服務定價方面，通過公開發布需求、公開招投標等辦法，盡可能利用市場競爭機制發現服務價格；當具備服務資質的供應方數量不足時，可考慮使用“成本+利潤”的方式確定服務價格。在使用政府購買服務支持小微企業時，應針對不同情況合理確定政府購買（補貼）額度和分擔比例，對服務面廣、公共屬性強的服務內容應由政府負擔較高補貼比例，甚至承擔全部費用；對面向單個或極小部分企業的服務內容，應適當降低政府支付比例；對成長性好但現實財力有限、亟需扶持的中小企業，可給予相對較高的政府補貼力度。引入第三方科技服務評估、審計、監督，定期對政府購買科技服務項目和資金使用情況進行績效跟蹤、審計監督，提高財政資金使用效益。探索建立政府購買服務的質量控制體系，以政策制度的形式逐步形成確定的績效評價主體、評價流程、評價標準，積極引入用戶反饋與投訴監督的可行機制，在評價標準體系中適度增加用戶反饋信息內容，從而對服務供給方真正實現有效督促。

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責任編輯：張麗恒

F279.2

A

1006－1255－（2017）03－0025-06

天津市科技發展戰略計劃項目《政府購買服務支持眾創空間發展的模式研究》（項目編號15ZLZLZF00640）

張拓宇（1982—），天津市科學技術信息研究所。郵編：300074