地方政府或有債務風險及對策研究

◎文/邱 歡

地方政府或有債務風險及對策研究

◎文/邱 歡

隨著我國經濟的快速發展，地方政府債務總量也大幅增長。適當的債務能夠為政府的資本性支出提供資金來源，對推動經濟社會持續發展發揮積極作用。但是債務規模超過一定程度，則會對經濟社會的進一步發展埋下潛在風險，只有充分防范或有債務風險，才能為社會經濟的發展營造良好穩定的金融環境。本文將具體分析地方政府或有債務存在的風險及成因，進而提出緩解和解決這一問題的對策。

地方政府；或有債務；風險；對策

地方政府或有債務問題一直是我國財政體系急需解決的問題之一。地方政府或有債務的管理，在主要市場經濟國家已形成相當成熟的運行模式。經過多年累積，我國地方政府或有債務在經濟轉型期迅速膨脹，債務風險也隨之突現。如何趨利避害，走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環道路，保證財政經濟相對安全運行，是地方政府防范和控制或有債務風險政策的重心。

一、地方政府或有債務的現狀及問題

（一）地方政府或有債務定義

地方政府或有債務是中央政府以下的行使行政管理職能的各級地方單位及其所屬機構，在特定事項發生時按照協議或合同的約定或者依照法律的規定，向債權人（可能是各類民事主體）承擔資金償付義務，以及沒有法律或合同的約定但引發了需要政府承擔的風險價值不確定的債務，或者需要政府負責的一種潛在義務。所以從表面上看來，作為法人主體的地方國企舉債，與地方政府毫無關系，可事實并非如此。可以說，地方國企的負債某種程度上由政府借債而成，只是反映在企業資產負債上表現為企業部分直接負債，而實際對應著的是政府間接負債。二者事實上形成了一種緊密的捆綁式負債關系。

（二）地方政府或有債務情況

2014年，第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（即“43號文”）。在這之前，作為非法人性質的地方政府并不能直接發債或者從銀行貸款，而是通過城投公司這一重要的國有平臺實現借款與融資。新預算法實施之后，除地方政府債外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。不過對于轉型后融資平臺所承擔的公益性項目，地方政府依然可以通過發行一般債券或專項債券為其融資。“43號文”之后，財政部開始組織各地以地方政府債置換存續債務，即融資平臺的歷史遺留債務。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過《關于批準〈國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案〉的決議》，明確了對地方政府債務實行限額管理。

中央政府對地方政府預算的嚴格管理使得后者的財政收支表現對信用實力的差異化影響不及債務 （包括國企或有負債）的影響。2015年地方政府的直接債務率從貴州的 200.3%到甘肅的51.5%不等，其利息成本負擔也相應不同。截至2015年底，地方國企總負債是地方政府直接債務總額的兩倍以上。而地方國有企業的總負債和地方政府財政收入之比，反映了地方政府或有債務程度。2012—2015年，地方國企負債平均年增長14.1%，達到人民幣35.4萬億元，是地方政府直接債務總額人民幣16.0萬億元的兩倍以上。地方國企（尤其是煤炭和鋼鐵等產能過剩行業的國企）債務快速增長對地方政府具有負面影響。

二、成因及風險分析

或有債務高企的成因有很多方面，其復雜性也是不言而喻的。在市場經濟體制下地方政府財政體制的不完善是導致或有債務不斷累積的根本原因。第一，歷史政策導向。國家“十二五”規劃中強調 “堅持擴大內需特別是消費需求的戰略，必須充分挖掘我國內需的巨大潛力”。自2008年金融危機以來，受全球經濟危機的影響，我國外部需求和投資需求明顯減弱，對外貿易額下降。于是針對內需不足的情況，政府采取了一系列的政策措施，其中對地方融資平臺的肯定和支持，扶持了一批國內中小企業，也導致地方融資債務規模不斷擴張。第二，違規舉債、變相舉債。近年來，各級地方政府采取多種形式、從不同渠道舉債融資，一方面推動了地方經濟社會發展，促進民生保障和基礎設施建設；但另一方面，也導致地方政府或有債務總額不斷上升。地方政府往往以分散在各個部門內的各種貸款以及為其他機構提供擔保的方式獲取資金，不僅政府借債，其下屬部門、事業單位都各自借債，有的通過金融機構借款，也有政府擔保的企業借款，甚至還有集資的行為。個別金融機構也樂此不疲地為地方政府違規舉債提供支持，并要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發生，監管難度較大。第三，責任意識不明確。財政部門只管理由財政直接負債償還的部分債務，有些由政府擔保或融資的債務，沒有明確的責任主體，缺乏明確的法律依據，容易助長不科學、不計成本、不考慮債務償還、不計風險的行為。

地方國有企業與地方政府捆綁式的負債關系很難在短時間內解除，后遺癥也要慢慢治理，而這種緊密的債務勾連所引致的潛在風險不容小覷。第一，地方國企負債規模龐大，意味著地方政府進行救助干預的可能性和成本較高，因此會對地方政府的信用實力產生壓力。居高不下的債務率將損害地方政府的權威性，地方國企的再融資難獲市場認可，進而影響地方國企資金鏈條的維護和延續，導致其債務融資陷入惡性循環，甚至會造成金融市場的恐慌踩踏和擠兌，破壞金融秩序。此外，地方政府面臨“穩增長”和“防風險”的雙重壓力，如果一些地區債務規模較大，則存在發生局部風險的可能性。第二，地方國有企業與地方政府捆綁式的負債關系容易影響市場的公平和效率。地方政府在分配資源時，容易向本地國有企業傾斜，忽略其他資本主體的優勢和需求。當地方國有企業營運出現問題時，地方政府也會對其救助輸血，滋長“僵尸企業”的形成。第三，融資平臺憑借獨特的地方優勢，通過高杠桿拿地獲利，舉債缺乏規模控制，融資成本不斷高企，不僅增加了自身的債務風險，擠壓實體經濟份額，也制約了市場化轉型的進程，助長地方財政對土地的依賴。第四，或有債務難以納入預算，影響地方政府風險防控機制的建立和完善。在或有債務信息披露不透明的情況下，地方政府將無法掌握一個直觀、全面的債務情況，難以做出最適當的政策安排和風險控制措施。

三、對策研究

或有債務處置涉及面較廣、情況復雜，加大了處置難度。《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》一文中提出了“切實履行政府存量債務償債責任”、“依法妥善處置政府或有債務”、“推進融資平臺公司市場化轉型和融資”、“加強風險防控和應急處置機制建設”、“加大對違法舉債擔保行為的懲處力度”等五點安排，充分說明了國務院對于地方政府或有債務的重視。如何提高地方政府或有債務管理能力、防范和化解潛在財政金融風險，還需要從地方國企和地方政府財政這兩個源頭抓起。

第一，激勵地方國企的轉型。通過債轉股、資產重組、混合所有制改革等途徑加快推動地方國企“去杠桿”。根據財政部發布的 《2016年1—12月全國國有及國有控股企業經濟運行情況》，地方國有企業營業總收入同比增長3.5%，實現利潤同比增長16.9%，其中建材、交通和施工房地產等行業實現利潤同比增幅較大。而在2015年，這兩個數據分別是同比下降2.3%和同比下降9.1%，說明從2015年開始轉型的地方融資平臺正逐步適應“去杠桿”的歷程，償債能力不斷提高。如果某個地方國企的或有負債最終風險暴露，其資產價值會顯著下降，資產變現流動性也會降低。地方政府一般不會通過出售盈利的國企資產來救助陷入困境的國企，而是將其與實力更強的國企合并重組。因此，擇時擇機進行混合所有制改革，吸引更多優質的民間資本投入地方國企的優良資產，不僅可以提高資源利用效率，激發資本活力，還有助于徹底切斷捆綁式負債的臍帶，增強地方國企的償債能力。

第二，開辟地方政府新的財源渠道。在目前土地財政難以為繼以及“營改增”切走了地方部分稅源的情形下，需要完善地方財政體制，不斷擴展消費稅、房產稅等穩定的地方主體稅等，強化地方政府對或有債務的協助能力。構建多元化的經濟基礎以及高效合理的財政征收體系以抵御風險沖擊，提高地方政府的償債能力。

[1]詹夢皎，詹正華．我國地方債務風險成因的制度性分析[J]．當代經濟，2012，（9）．

[2]莫蘭瓊，陶凌云.我國地方政府債務問題分析[J].上海經濟研究，2012，（7）．

責任編輯：張麗恒

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1006－1255－（2017）03－0031-03

邱 歡（1990—），渤海匯金證券資產管理有限公司。郵編：300381