關于地方稅收體系構建和發展的思考

◎文/薛燕

關于地方稅收體系構建和發展的思考

◎文/薛燕

本文從現行地方稅征管存在問題層面進行了分析，地稅部門應立足現狀，注重發展，提高現存地方稅種精細化征管程度；加強調研，依法推進，探索地方稅收改革與發展新思路。提出今后的地稅部門工作重點，同時結合國外經驗做法，提出促進地方稅收改革與發展的相關建議。

地方稅；土地增值稅；房地兩稅專業控管

2016年《經濟藍皮書》發布暨中國經濟形勢報告會在北京召開。針對當前中國經濟下行壓力持續，專家建議加快構建新的地方稅體系，適度擴大地方財政稅源。面臨財稅改革的一步步深化，當前，構建地方稅體系的緊迫性比任何時候都更為突出，時機也日漸適宜。地稅部門應立足現有稅種向縱深拓展，同時研究思考地方稅收體系的全面建設，為促進地方財政收入的持續穩定增長做出努力。2016年5月1日，在全面實行營改增稅收政策后，地方稅收體制發生重大變革，主稅的消失給地方稅收收入的增長帶來了難度，而且隨著營改增企業向國稅部門的過渡，原來在地稅部門管轄的企業所得稅部分也有向國稅部門劃轉的可能，這都對今后地方稅收收入的實現產生很大影響。以天津市為例，2016年營改增政策實施前后財政數據收入對比如下：2016年上半年，全市一般公共財政收入1487.8億元，其中：地方稅收收入922.6億元，同比增長16.8%；非稅收入565.3億元，增長10.8%。從主要稅種看：增值稅164.8億元，同比增長17.5%；營業稅252.1億元，同比增長4.7%；企業所得稅154.8億元，同比增長10.7%；個人所得稅54億元，同比增長18.7%。全市一般公共財政支出1773.7億元，同比增長23.7%。營改增后，2016年1至11月份數據統計，全市一般公共財政收入2555.8億元，其中：地方稅收收入1526.6億元，同比增長9.2%；非稅收入1029.2億元，增長11.6%。分主要稅種看：增值稅405億元，同比增長34.3%；企業所得稅275.9億元，增長13.4%；個人所得稅88.2億元，同比增長18.6%；全市一般公共財政支出3183.8億元，同比增長14.2%。營業稅由于全面實施營改增，至2016年底收入規模維持在253億元，對比上半年營業稅收入252.1億元，全面減稅明顯，下半年地方稅增長比例也由上半年的16.8%下降至9.2%。從全市地稅收入和財政支出對比來看，收入減少的同時，各項財政類支出卻不能僅通過壓縮來實現，而要使財政收入平衡平穩，則要從增加地方財政收入入手，就目前地稅部門管轄的稅種而言，任何一個單一稅種都無法承擔支撐地方財力的現實要求，按照“系統性、整體性、協同性”改革的總體要求，構建多稅種相配合的地方稅體系成為當前的必然選擇。

一、立足現狀，注重發展，提高現存地方稅種精細化征管程度

營改增后由地稅部門負責征管的其他稅種小而分散，以前對營業稅這個主稅征管的精細化程度較高，而其他地方小稅的征管水平和精細化程度還有很大的提升空間，現階段正是抓緊深化現存地方稅種征管的有利時機，在梳理征管漏洞的同時提出積極有效的應對措施，以使現有地方稅種應征盡征。

（一）強化所得稅征管向縱深發展

個人所得稅方面：一是加大宣傳力度，推行個人自行申報和源泉扣繳雙軌制。據行業和收入等級選取有代表性的高收入階層，廣泛推行自行申報；二是掌握重點稅源情況，讓代扣代繳工作不留死角。繼續加大源泉扣繳力度，落實和強化代扣代繳的責任機制。要在現行稅收征管法的基礎上進一步明確代扣代繳的責任、權利和義務，增強代扣代繳的法律約束力。三是定期開展業務培訓，加強對扣繳義務人的業務輔導和檢查監督。廣泛開展自查和不定期檢查，對不履行代扣代繳義務職責的單位和個人，既要予以經濟的重罰，還要依法追究法律責任。四是規范征管手段，加強征管力量。針對目前個人所得稅征管手段不夠完善，征管力量相對薄弱的現狀，要適時充實個人所得稅征管人員，嚴厲打擊偷、逃稅行為，處罰拒不履行扣繳義務的單位，保證源頭控管不出問題。

企業所得稅方面：一是對現階段企業所得稅仍在地稅征管的企業進行全面自查，召開培訓會議，分行業下發自查提綱，針對自查結果做深入分析，對仍有疑點的企業再開展檢查；二是對年收入較高、企業所得稅申報較少或虧損的企業進行重點檢查，關注其收入和成本列支真實性問題，最大程度地挖掘收入、堵漏增收；三是搞好每年一度的企業所得稅匯算清繳工作，做到應征盡征。

（二）將土地增值稅管理及清算工作做深做細

2016年，我市武清區地稅局在全面落實營改增政策的同時，已將工作重心向各地方稅種轉移，并將土地增值稅清算復核作為一項既強化干部業務，又增加稅收收入的工作來抓，并成立了土地增值稅清算小組，專司土地增值稅的清算復核工作。經過近半年的工作，共復核房地產開發項目7個，減少土地增值稅退稅和補繳稅款共計1187.45萬元。這次的土地增值稅清算復核相比以往年度投入了更多的精力，取得了較好的成效，同時通過工作實踐，總結出土地增值核查中應重點關注的問題點：一是利用普通標準住宅形式偷逃土地增值稅。各地在制定并對外公布普通標準住宅標準中，都是以同時滿足住宅小區建筑容積率、單套建筑面積、實際成交價格與同級別土地住房平均成交價格三個條件為標準，但實際核算時，許多開發商只以建筑面積是否達到普通標準住宅規定作為是否免征的界線，忽視其他幾個限定條件，出現不應免征土地增值稅項目而違規免征的現象；二是采取各種手段少計營業收入偷逃稅款。比如：利用銀行按揭貸款銷售方式不記收入，將按揭款項記入往來科目不做營業收入處理；以開發產品抵建安工程款不記收入偷逃土地增值稅；將評估增值的土地成本直接記入開發成本，減少土地增值稅稅基；三是利用關聯關系偷逃稅款。比如：從關聯方購進土地，讓關聯方多開土地補償費發票，虛增土地取得成本；利用建安公司、銷售公司等關聯企業多計開發成本偷逃土地增值稅，通過與這些關聯企業訂立假合同等手段，調控開發成本和收入，以達到偷逃土地增值稅的目的；四是清算政策執行不到位。基層稅務人員對現行土地增值稅政策的了解和掌握相對不足，對房地產企業財務核算尤其是成本核算知識較為生疏，許多達到土地增值稅清算條件的不清算，造成土地增值稅依法清算政策落實不到位。

針對上述問題，筆者認為強化土地增值稅清算核查要與日常的稅收征管相結合，一是加強對房地產開發經營整個過程的監控，與土地管理、城市規劃、房產管理等部門建立長效聯系。及時掌握房地產開發企業涉稅資料，建立信息傳遞檔案，全程跟蹤，獲取企業涉稅信息，驗證房地產企業納稅申報的真實性、合理性，防止房地產企業超范圍享受稅收優惠和少計增值額問題的發生；二是改進稅收征管手段，提高管理效率。加強對房地產開發企業納稅人的登記、申報管理，實行全程跟蹤管理；加大對房地產開發項目成本、收入的審核和管理力度，保證建安成本、土地成本等開發成本的真實性和準確性，防止利用假合同、假信息虛增開發成本。同時，還要加強對銷售環節的監控，加強對銷售票據、視同銷售的管理，掌握收入實現情況，防止少申報土地增值稅現象的發生；三是加強對房地產企業關聯交易的管理。建議盡快出臺房地產企業關聯交易管理辦法，建立同類地域、同類開發產品的開發成本、費用、銷售價格信息庫，以形成動態的、分地域的收入、成本、費用等要素指標信息庫，作為房地產開發關聯交易轉讓定價納稅調整的參照標準。對房地產開發企業的關聯交易，實施重點監控，徹底治理利用關聯交易轉移收入、虛增成本等惡意偷逃土地增值稅行為，保護土地增值稅稅基的完整，遏制房地產行業不合法的“避稅”行為；四是建立土地增值稅征管考核機制。針對土地增值稅業務復雜、管理人員素質參差不齊、整體素質亟待提高的現狀，稅務部門應在調研的基礎上，逐步制訂出完善的土地增值稅征管質量考核辦法，主要考核一線稅務人員的征管質量，實行土地增值稅清算的抽評、復評和抽審、復審，同時結合稅收檢查反饋信息，印證征管工作質量，形成稅收征管和稅收檢查良性互動機制。

（三）抓好房產、土地兩稅的申報入庫和分析工作

深入研究“金三”上線后房產、土地兩稅管理與現行管理的差異，強化房地兩稅專業化控管水平。就目前來看，兩稅征管中存在如下問題：私房出租、房產轉租、門面承租權轉讓等方面信息隱蔽，地稅機關難以掌控。有的將已竣工使用的房產長期掛“在建工程”賬戶，拖延計稅時間；有的無償使用免稅單位房產未申報；有的故意混淆房產使用性質，將租賃房產申報為自營房產；有的集貿市場商戶因長期無其他涉稅行為，對申報繳納“兩稅”抵觸情緒較大，存在不申報、少申報、假申報現象；“兩稅”稅源點多面廣、分散隱蔽、變動性大，房產租賃多為雙方現金交易，沒有索取和開具發票的習慣，地稅機關缺乏“兩稅”監控的硬手段。

針對上述問題筆者提出如下對策建議：一是完善稅收政策。房產稅和土地使用稅既是純粹的地方性稅種，也是調節財產性收入的重要杠桿，還是新一輪稅改的重要內容。關鍵要從均衡稅負、簡化操作、便于征收等方面入手；二是對流轉稅起征點以下稅戶的自營房產實行“兩稅”與流轉稅或個人所得稅同征同免。既體現稅制一體化原則，惠民取向、又降低征收成本、還有利于化解執法風險；三是加強納稅評估。充分運用納稅評估軟件、稅收征管數據和第三方稅源信息，扎實組織“兩稅”稅源信息比對和評估分析。根據涉稅風險等級，分別采取問詢調查、稅務約談、實地核查等方式，督促納稅人自查自糾，對個別確有困難的企業，依法辦理減免緩手續，以優惠促遵從；四是拓展管稅途徑。搭建地方政府綜合治稅平臺，加強與國土、房產、工商等單位聯系，建立房產土地取得、變更、租售等方面信息動態共享機制，對街道門面房和住房出租以及集貿小戶“兩稅”，要用好社區、公安、物業、工商等部門“直管”優勢，積極探索建立委托街道（社區）或物管單位代收“兩稅”新模式，在房產和土地權屬變更登記之前，增加房地產存續期間“兩稅”繳納情況核查環節，把好“兩稅”征管最后關口。

（四）強化代征類稅種和基金的管控

一是實施契稅信息網絡化管理，建立完整的信息檔案，開發商與購房者簽訂的合同要有真實備案，能如實顯示購房成交價格。同時建立科學合理的二手房信息交換平臺，取得房屋中介公司二手房實際交易價格資料，會同房管局、物價局在調查、測算的基礎上聯合公布各住宅小區二手房市場平均交易價格，以此作為計稅價格核定的參考依據，按照一定的浮動幅度和樓層系數核定某小區的最低計稅價格，凡低于最低計稅價格的一律按核定的最低計稅價格納稅，防止二手房交易中低于交易價格簽約導致的契稅稅款流失現象；二是做好房屋出租和二手房交易增值稅代征工作；三是做好殘保金和社保基金代征工作。

二、加強調研，依法推進，探索地方稅收改革與發展新思路

稅收作為經濟杠桿,其作用點在于處理政府與市場、與企業的關系上。如何規范政府的征稅行為?如何保障市場主體的合法權益?如何建立有利于公平競爭的稅收環境?靠市場機制本身和政府的行政權力及一般性的政策規定等,顯然是不夠的,一定要有一整套的法律制度體系作為保障。探索地方稅收的改革與發展，必須要走法治化的道路，作為立法部門的各級人大組織要充分發揮職能作用，將地方稅體系的構建完全置于法治規范下，切實體現稅收法定原則。地稅部門要立足國家政策與地方實際情況，學習借鑒國外一些地方稅體系改革的先進做法和經驗，適時補充并開征一些適宜地方管控的稅種，促進地方財政收入持久穩定。以較早實行分稅制為稅收管理體制核心的美國、德國、日本為參考模型，這三個國家均建立了相對完善的地方稅體系，主要特點是以財產稅為地方稅的主體稅種且為專享稅種，主要包括房產稅、車船稅等。以美國為例，美國房產稅收入占地方財政收入的45%，占地方稅收收入的72%，成為地方政府最大和最穩定的收入來源。在美國，州政府以消費稅為主體稅種，其收入占州政府稅收收入的50%以上，形成了合理的地方稅收入規模。在一些發達國家強調中央稅權的主導地位同時，賦予地方一定的稅收自主權，并將其置于中央的監督和制衡之下，以美國為例，其聯邦、州、地三級政府均有各自相對獨立的稅收體系，并擁有各自的稅收立法權。在日本，中央稅和地方稅均由國會統一立法，地方政府的立法權相對較小，但中央還是授予地方一定的權限，如在中央訂立稅法原則大綱，由地方規定征收的具體規程。

（一）加快完善能源領域稅收制度

目前，我國對污染物排放主要采取收費方式，資源稅的征稅范圍過窄、稅率偏低，所得稅優惠對節能減排項目覆蓋范圍較窄、要求過高，應繼續深化資源稅改革。一是擴大資源稅征稅范圍。一方面，將收費形式的資源如水資源（水費）、森林資源（森林植被恢復費）、草原資源（草原補償費）、海洋資源（海洋工程排污費）改為征收資源稅，并將資源稅征收環節前移至開采環節；另一方面，將一些已大規模開采、取得經濟效益但尚未征稅和收費的資源納入征稅范圍，如地熱資源二是優化資源稅計征方法。實行從價與從量相結合的方法，對價格波動不大、核算復雜的仍采取從量計征，深化對煤碳資源、磷礦石等資源實行從價定率征收的改革進程；三是設置資源稅稅率水平。目前，油氣資源實行5%的基準稅率，加上綜合減征率后，實際稅率低于5%，處于油氣企業的利潤水平和負擔范圍之內，未來資源稅稅率可以考慮在2%到10%的稅率區間，總體保持向上提高趨勢，以緩解日益嚴重的資源短缺和環境污染問題；四是完善對從事環境保護、節能減排項目的所得稅優惠措施，拓寬優惠范圍，降低優惠門檻，降低相關行業和企業的稅收負擔。

（二）調整消費稅征收制度

建議把消費稅培育成地方稅體系的一部分，地方財力與事權不匹配的問題將得到極大改善。一是擴大征稅范圍。將更多的高檔消費品和消費行為納入消費稅征稅范圍，增加“高污染、高能耗、高檔消費品”稅目，如電池、塑料制品、一次性包裝物等消費品；二是調整稅率設計。適當提高私人飛機、游艇等超級奢侈品的稅率，在富有階層體現公平稅負原則，增加煙類、酒類等消費品稅率檔次。鑒于國外的成品油消費稅稅率遠高于我國，可以適當提高成品油消費稅稅率，以減少環境污染，提高能源利用率；三是改革征稅環節。將消費稅由生產環節改為消費環節征收，降低企業生產成本，強化消費稅調節消費結構和消費行為的功能。消費稅在稅率、征稅范圍、征稅環節方面進行改革之后，消費稅收入如果能達到稅收總收入的15%時，地方政府正好可以彌補因營改增造成的財力損失。

（三）推進房地產稅全面實行

總結上海重慶房地產稅試點經驗，穩妥推進房地產稅改革。一是盡快研究較為穩妥的房地產稅實施方案，對增量房開征房地產稅。由全國人大制定房地產稅的基本法律，國務院根據人大授權和房地產稅法的原則精神制定實施細則，省、自治區、直轄市政府可以在法律授權的范圍內，制定適用本地區的行政規章，并報國務院財稅部門備案；二是加快建立和完善不動產登記制度，保證對增量房開征房地產稅的信息支持。加強基礎性制度建設，利用信息化平臺，先實現房產信息同省聯網，為在保有環節征收房地產稅創造條件、做好準備；三是允許省級政府在稅法規定的幅度內確定相關稅率標準。我國幅員遼闊，人文條件、社會結構千差萬別，經濟社會發展不均衡、地區間情況迥異，各地房地產稅稅源也各具特殊性，因此，在保證房地產稅制簡單透明的基礎上，允許省、自治區、直轄市政府，在稅法規定的幅度內，確定本地適用稅率、免稅面積等，有利于地方政府因地制宜地采取措施，挖掘稅收潛力，增加地方財政收入；四是保障房地產稅稅基評估方法的一致。考慮到房地產稅征收成本高、征管難度大的特點，應充分調動省級及以下地方政府在房地產稅征收管理方面的積極性，由中央政府制定房地產稅稅基評估方法和流程規范，省級及以下地方政府選擇適合本地的評估方法，成立評估機構，落實評估責任，完善申訴機制，在加快培養高素質評估人才隊伍建設的同時，研究制定適應本區域的科學評估方法；五是采取產權轉讓核稅制度進行源頭控管。與房管部門建立合作機制，凡涉及房屋產權變更情況，必須提供房屋持有期間各年度房產稅完稅憑單，無法提供的，不為其辦理任何情況下的產權轉讓，從源頭上遏制不按期繳納房地產稅的行為。

（四）為開征環境保護稅做足準備

走過6年立法之路、歷經兩次審議，《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護法》）于2016 年12月25日獲全國人大常委會表決通過，將于2018 年1月1日起實施。中央提出落實稅收法定原則要求后，最高立法機關審議通過的第一部稅法，《環境保護法》確認了地方可以參與稅法要素的確定。基于立法法現有的框架，稅權只能集中于中央，但是，中國幅員遼闊、資源條件差異大、經濟發展不平衡，統一立法未必適合地方的實際情況。因此，《環境保護法》允許省級政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在法定幅度內確定或調整適用稅額。將要執行的《環境保護法》立足于“排污費改稅”，對排放大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲這四類污染物原則上按排放量定額征稅。但目前未對開征環境保護稅管理部門作出明確，建議將其劃為地方稅收體系，以有利于促進地方環保建設，利于在當地建立與環保部門的聯動工作機制，為地方治理環境籌集財政資金。環境保護稅的征收需要通過稅務機關的征管和環境保護部門的監測管理共同發揮作用，建議構建“納稅人自行申報—環保與稅務機關涉稅信息共享—稅務機關將納稅人申報資料與環保部門監測數據比對—異常數據交送環保部門復核—稅務機關依據復核意見調整納稅”的征管機制和協稅保障機制。這一征管模式突出了納稅人自主如實申報納稅的義務，使稅務機關的征收主體責任、環保部門的污染監測管理主體責任和納稅人的自行申報主體責任得到有機統一。

三、積極引導，凝心聚力，重拾地稅干部干事創業信心

（一）注重宣傳導向，杜絕干部思想波動保穩定

營改增后，明顯感覺到地稅部門的業務一下子減少了很多，征收廳里不再出現以往開票人流不斷，零售票窗口不閑的情形，部分干部工作上的壓力也沒以前大了，事情少了，精神上就容易渙散，而且感覺權力小了，心里落差大了，往往就會沒有積極性，工作中也容易出現懈怠。這個時期，人員思想波動較大，組織上應重點關注，對干部們進行宣傳引導，消除思想波動情緒，在現有工作中繼續干事創業，將現存稅種的管理向精細化方向推進，把小事做大，做出影響，成為現有稅種的行家里手。

（二）利用時間結點，抓好干部練兵比武強素能

目前，正值地方稅收改革與發展的時間結點，很多政策層面的確立需要時間和立法進程，地稅部門只是現階段工作量少了，但從通過對現存稅種征管存在問題來看，需要做的工作還很多，應把工作重心進行轉移，一方面加強征管工作，通過堵漏增收來實現目標任務的完成；另一方面要強化現存稅種管理水平，在系統內或各專業領域內開展練兵比武活動，強化對現有稅種征管問題的深入挖掘，集思廣義，找出解決的辦法和途徑，實現征管查水平的大步提高。

（三）強化服務理念，提升地稅部門服務水平

業務少了，服務水平不能降低，應更好地利用事務性工作少的契機，在提高服務水平上多下功夫，研究更便捷的納稅服務方式，減輕納稅人負擔，能一次性提交和辦理的，絕不讓納稅人跑兩次，樹立地稅部門的優良形象，在納稅人中建立良好口碑。

（四）緊跟政策導向，為地方稅制改革做好準備

要隨時關注國家層面對地方稅收體系構建上的消息面和立法進程，在政策層面已確定實施的前提下，貫徹落實上級精神，研究具體落實辦法，調研并思考實施中可能會遇到的問題，找出解決的辦法并提前采取有效措施，思維前置，避免政策一旦施行時手忙腳亂理不出頭緒。要最大程度地為國家政策施行做足工作，時刻保有擼起袖子加油干的心里準備，在為地方財政保駕護航的征程中切實發揮好地稅部門的作用。

責任編輯：解忠艷

孟力

F812.42

A

1006－1255－（2017）06－0041-07

薛燕（1978—），天津市武清區地方稅務局。郵編：301700