我國影子銀行法律監管問題研究

(南京審計大學，江蘇 南京 210029)

我國影子銀行法律監管問題研究

鄭欣孫珺超王倩

(南京審計大學，江蘇 南京 210029)

“影子銀行”是美國次貸危機之后出現的一個新興金融概念，過去幾十年，影子銀行作為國際金融市場的新生力量，不斷發展壯大，推進了經濟社會的發展。但其游離于銀行監管之外，監管當局沒有給予足夠的法律規制，很容易產生系統性風險等危機。我國影子銀行發展還未成熟，監管措施又存在缺陷，我們可以借鑒美國針對影子銀行監管的措施，樹立宏觀審慎監管理念，完善我國法律法規體系，制定并不斷改善我國影子銀行法律監管措施，從而使我國的金融環境穩步發展。

影子銀行；法律監管；風險

影子銀行體系，是美國某大型投資管理公司執行董事保羅·麥卡利參加美聯儲年度會議時首先定義，大家也稱之為“平行銀行系統”或者“準銀行實體”。西方發達國家的影子銀行體系如今已漸進成熟，形成了系統完善的監管體系。而我國隨著經濟不斷快速發展，金融市場機構與業務不斷創新，影子銀行規模近幾年才不斷擴大，影子銀行體系發展還不夠成熟，我們需要制定針對性法律規范并不斷修改完善監管影子銀行，保證我國金融市場穩定發展。

一、影子銀行概述

在美國金融危機發生以后，“影子銀行”作為一個新興的金融機構慢慢出現，它的主要業務是將金融機構各種貸款進行證券化處理，同時無底線擴張信用，其中最重要的是把原有商業銀行信貸關系藏進貸款通過證券化后的業務產品中。雖然這種方式和傳統商業銀行很相似，但其只是行使了原有金融機構的作用但卻沒有具體的組織機構出現，就好比一個隱形的銀行存在。而將住房按揭貸款進行證券化處理則是美國“影子銀行”的最主要操作，經過處理后的住房貸款產品作為新的融資來源，在縮減了住房按揭者的融資成本的時候，還把這種信貸擴張通過新型金融產品普及到社會，很可能帶來系統性風險。

中國國內影子銀行的產生源于我國經濟大環境的要求。在我國市場利率未全面放開、信貸資源不夠充足的條件下，我國金融市場急需一個能有效代替傳統商業銀行，在資金盈余者和資金需求者之間充當另一個媒介的機構，正在此時，我國的影子銀行系統開始展露苗頭并迅猛發展。我國的經濟大環境以及實施的相關宏觀政策也促進了金融創新，經濟全球化的趨勢以及我國不斷發展的經濟金融環境促使金融機構進行金融創新，從而來滿足客戶需求。同時傳統商業銀行等金融機構也希望通過金融創新來創造新的盈利來源，而且可以不受監管。

二、我國影子銀行監管存在的問題

我國金融市場不斷推陳出新，影子銀行才初步顯現，其發展仍處于初步階段，還沒有發展成型，所以其在不斷發展過程中會碰見不同種類的問題，同時其如何結合中國經濟特色發展還有待考量。在這些未知面前，我們去談論該建設什么樣的監管模式不太合理，而如果我們完全借鑒西方國家的經驗又不符合中國國情，畢竟西方國家的影子銀行經歷了幾十年的發展，其發展漸進成熟。如今我們只能摸著石頭過河，根據金融市場變化不斷調整影子銀行監管模式，制定出靈活有效的符合中國特色的影子銀行監管體系。

(一)監管理念存在問題

我國影子銀行監管理念存在偏差，只是片面追求金融環境安全穩定，采取謹慎的監管原則，這種理念抑制了各金融機構的主動創造，減慢了我國金融創新的速度，降低了金融體系的效率。我國影子銀行監管理念未從“安全為先”轉向“安全與效率并重”，這牽制著我國金融機構的業務創新，對我國金融企業市場競爭力的提高毫無益處，同時還影響我國影子銀行的穩定發展。然而在經濟全球化的背景下，必須要保證我國金融體系穩定高效，只有保證又好又快發展，加速金融創新的同時保持穩定，將維護金融秩序穩定與加速金融創新的監管理念相結合，才能完成我國經濟穩步發展的目標。

(二)我國影子銀行監管法律法規不夠完善

安全穩定發展影子銀行體系的前提和首要問題就是建立合理完善的影子銀行監管法律法規體系，目前我國法律監管體系初步建立并不斷完善，但存在不小的法律監管缺陷，對重點監管對象尚未出臺針對性法律法規，監管范圍仍未明確，不能根據金融市場變化快速修訂完善原先法案，同時對參與影子銀行業務活動的主體未提供足夠有效的法律保護，這些都阻礙了影子銀行甚至是我國金融市場的前景。我國影子銀行監管法律體系不夠完善，使得影子銀行沒有法律依據，不能有效的監控風險，使得監管的尺度或大或小，不能對癥下藥，而且可能阻礙了金融創新發展，給影子銀行體系的穩步發展造成很大損傷，從而破壞了金融市場的穩定。

(三)多頭監管制度存在缺陷

當前我國實行“一行三會”的分頭監管體制，多個監管機構需要各司其職、協調配合，對影子銀行進行監督管理，但這種監管體制容易導致部門沖突，存在不小的隱患。我國的證監會、保監會和銀監會并沒有很好的將相關監管信息與央行分享，導致央行很難根據影子銀行體系變化，快速出臺監管政策，這會影響影子銀行體系的穩定性，而且這三大監管機構在監管責任的安排上也很難協調，難以全面有效的管控影子銀行。相關監管機構在管控影子銀行時，容易受到其他方面的制約，實施管控時缺少交流，極易造成管控的漏洞，很難形成合理有效的管控。我國這種分頭監管的體制降低了監管效力，不利于對影子銀行進行系統合理的監管，不利于影子銀行的穩定發展，打擊了金融市場主體的主動性與創造性，阻礙了我國經濟金融的穩定發展。

(四)信息披露制度不夠完善

影子銀行體系中時常由于信息不對稱，就會導致業務過程中的逆向選擇以及道德風險，而這些風險常常會帶來極大損失，甚至破壞影子銀行系統的穩定。我國近年不斷增加金融機構信息透明度，但相對西方發達國家成熟完善的信息披露管理制度，目前關于信息披露的法律法規不夠健全，而且缺少實踐性。在我國金融市場中，仍然存在相關金融機構和信用評級機構不完全披露公司信息，甚至虛報信息的情況，而且我國監管機構對其管理仍不完善，這樣市場信息不對稱會嚴重阻礙影子銀行以及金融市場的穩定發展。

三、完善我國影子銀行法律監管的措施

美國對影子銀行體系的監管相對而言比較成熟，對監管措施的完善也及時有效，針對次貸危機所反映的美國影子銀行在法律管控方面的不足，其提出了一連串有效監管影子銀行的法律文件等。為了加強對我國影子監管，今年國務院發107號文，這是我國首部影子銀行監管法規，其要求清楚了解影子銀行的發展和監管、監管部門的分工、完善監督體制和方案、有效把握風險管控、快速完善配套措施等，旨在解決我國影子銀行法律監管體制的缺陷。我國對影子銀行的管控可以借鑒美國對影子銀行的法律管控措施，采取合理的適合中國國情的方式去完善監管制度：

(一)樹立宏觀審慎監管理念

1.對影子銀行的產生和發展我們應該保持理性思維，影子銀行的不斷發展確實給市場帶來潛在風險，但我們不能因其存在缺陷就完全制止，而是發揮相關監管部門的作用，加強監督管理，保證其合理有序發展；

2.影子銀行掀起金融創新的風潮，推動金融市場持續壯大，但也會有一些風險，因此我們要完善法律監管體系，實現金融創新和有效監管協調發展，從而保證金融市場的可持續發展；

3.我們要樹立宏觀審慎監管理念，設立相關監管部分，對整個金融市場全面監管、整體把握，建立一個動態發展、全面有效的宏觀審慎監管框架。

(二)完善我國法律法規體系

全球金融不斷創新發展，我國金融體制改革不斷深化，作為新興金融機構的影子銀行在金融市場中的地位越來越重要，但目前我國尚未頒布法律法規對其定義、業務范圍以及對象等做出明確規定，更加沒有將其納入傳統商業銀行的監管體系中，這不利于我國金融環境的安全穩定發展。我們應該借鑒美國兩個金融監管改革法案及全球各國各地區經驗，同時結合中國自身實際，完善我國法律監管體系，建立有效的監管機制。次貸危機爆發后，美國連續兩年頒布《金融體系全面改革方案》和《多德——弗蘭克法案》。這里面，全面包含了美國對影子銀行的實質性監管舉措的是《多德——弗蘭克法案》。《多德——弗蘭克法案》中，涉及到影子銀行法律管控方面的規范方案有《破產法》、《2010年私募基金投資顧問注冊法》和有關銀行業的其他法規等。其中有關重點管控的規范有：第一，確定了沃爾克規則。這個規則迫使銀行降低自我運營交易量，同時規范限制其各種基金類產品；第二，對于場外衍生品交易市場，設置多方位的管控。也就是規定那些符合條件的衍生品一定要在中央清算機構里清算，同時要在管控范圍內的交易所等進行交易；同時對于參與互換的主要交易者等也要加強監管；第三，對于各種基金和兩房的管控，除了風險資本基金，其他私募基金和對沖基金一定要在SEC注冊，一定要保存記錄同時接受其審查審計等。我國金融環境與監管政策與國外有所不同，影子銀行發展階段也有差異，不能完全照搬國外監管方法，應制定有中國特色的影子銀行監管制度，創立相關監管機構，針對影子銀行發展過程中出現的問題及時有效的處理，保證其安全穩定發展，根據金融市場環境變化不斷修訂監管方案，發揮影子銀行帶動經濟發展的優勢，提高我國經濟金融發展速度。

(三)促進相關監管機構溝通協調

我國分業監管的模式要求央行以及三大監管機構必須溝通協調，實現信息共享，明確各自的監管責任，對影子銀行進行合理統一的管理，彌補監管漏洞。各監管部門應當加強溝通與合作，實現與央行信息共享，同時結合金融市場的變化，制定實時合理的監管政策，對影子銀行進行有效合理的管控，保證管控任務的高效。相關監管機構根據法律規定積極履行監管責任，同時根據整個影子銀行體系的環境適當調節監管措施，降低系統性風險發生的幾率，從而實現影子銀行體系的健康發展。

(四)強化信息披露制度

規范影子銀行信息披露制度是進行監督管理的重要措施，強化信息披露制度應成為我國法律監管的重點。影子銀行游離在監管之外，監管機構對其業務范圍、交易對象等信息沒有完整掌握，影子銀行的低透明度損害了投資者的利益，增加了風險不可測性，會給整個金融環境的穩步發展造成損害。加強信息披露制度主要是為了降低信息不對稱，減少了潛在風險，從而加強監管機構的監管。一方面，必須加強影子銀行本身的信息披露，出臺相關法律法規強制影子銀行披露其資產信息、業務范圍、交易對象等信息，并預測風險發生的可能性，維護投資者利益，促進金融環境的健康發展；另一方面，要加強對信用評級機構信息披露的監管，要求相關評級機構公開其評級標準和評級結果，防范評級機構的道德風險。

四、結論

國際金融環境日新月異，對影子銀行的監管問題也引起了全世界關注，各國政府和監管當局紛紛出臺相應措施，來構建穩定的法律監管機制。我國金融環境尚未成熟，市場化程度不高，面對在我國剛剛起步的影子銀行體系，我們應吸取國際上對影子銀行體系的經驗教訓，同時結合我國經濟金融市場特點，制定符合我國自身國情的積極有效的法律監管措施。通過分析我國目前監管體系的不穩定，以及結合美國對影子銀行體系的管控方案，根據影子銀行體系的變化和可能產生的不同問題，樹立宏觀審慎的理念，完善我國影子銀行監管相關的法律法規，加強監管機構的溝通，同時改善信息披露制度，合理有效的進行監管，努力建設合理穩定的法律監管環境，促進影子銀行體系以及經濟金融環境的可持續發展。

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