上海自貿區建設如何更好地體現國家戰略

（華東師范大學 社會科學部，上海 200062）

上海自貿區建設如何更好地體現國家戰略

譚影慧

（華東師范大學 社會科學部，上海 200062）

上海自貿區建設三年來，在投資管理、貿易便利、金融開放、事中事后監管、加快政府職能轉變、推進“雙自聯動”等方面等取得了突出的成就，基本體現了國家戰略。未來，上海自貿區為了更好地體現國家戰略，要進一步對標國際經驗，體現“國家試驗”，對接企業需求，堅持制度創新，努力實現“最高、最廣、最好”。

上海自貿區；國家戰略；國家試驗

建設上海自貿區是中央全面深化改革、推進新一輪對外開放的重大戰略。因此，上海自貿區建設必須要體現“國家戰略”。具體來說表現在兩個方面：一是要站在中國新時期對外開放的全局來認識上海自貿區，看上海自貿區是否對標“國際標準”，先行先試更高水平的對外開放，進行壓力測試。二是要以全國改革開放排頭兵和先行者的視角來認識上海自貿區，看上海自貿區是否形成“可復制、可推廣”的制度創新的成果，帶動全國開放型經濟新體制的建設。

一、對過去三年上海自貿區體現國家戰略的評價

上海自貿區建設三年來，在投資管理、貿易便利、金融開放、事中事后監管、加快政府職能轉變、推進“雙自聯動”等方面等取得了突出的成就，基本體現了國家戰略。主要表現在：

1、在投資管理創新方面

上海自貿試驗區對標國際通行投資管理規則，以負面清單管理模式為突破口，在投資領域開展了一系列國家試驗，加快創新境外投資備案管理制度、商事登記制度改革、服務業對外開放等，形成更加開放透明的投資管理制度，逐步降低制度性交易成本，提高了自貿區入駐企業經營的獲得感。

2、在貿易監管創新方面

上海自貿試驗區以貿易便利化為核心，在“一線放開、二線管住、區內自由”、國際貿易“單一窗口”、貨物狀態分類監管、平行進口汽車、藝術品保稅展示交易、國際中轉集拼、國際船舶登記、啟運港退稅等方面做出了一系列有益的探索，貿易便利化水平大幅提升，“境內關外”的貿易監管模式基本建立，基本實現了“一線放開、二線安全高效管住、區內自由”。

3、在金融開放創新方面

上海自貿試驗區圍繞自由貿易賬戶體系、外匯管理創新和人民幣跨境使用、金融服務業對外開放以及金融監管和風險防范機制等方面開展實驗，努力建立金融創新框架體系，推動面向國際的金融交易平臺建設，推進投融資匯兌便利化，加強自貿試驗區金融改革創新與上海建設國際金融中心的聯動，建立完善金融監管和防范風險的機制，為金融開放創新提供“壓力測試”，有效發揮了自貿試驗區金融改革開放“試驗田”的作用。

4、在事中事后監管創新方面

上海自貿試驗區圍繞正確處理好政府和市場的關系，探索采用負面清單管理模式，政府從事前審批轉變為事中事后監管，推動政府職能轉變，釋放改革新紅利。負面清單模式使得以傳統審批制為主的政府管理模式發生了根本性轉變。

5、在加快政府職能轉變方面

上海以自貿試驗區理念改造一級地方政府，推進政府職能轉變，取得突出成效。上海自貿試驗區成立后特別是擴區以來，堅持以“簡政放權、放管結合、優化服務”為統領，探索在一個完整行政區域內完整一級地方政府的管理新體制，系統化推進政府職能轉變，努力做到放得更活、管得更好、服務更優。上海自貿區緊緊抓住制度創新這個關鍵，圍繞構建開放型經濟新體制、探索區域經濟合作新模式、建設國際化法治化營商環境等核心內容，全面推進行政審批制度改革，全面推進政府信息化建設。通過系統集成，探索建立起社會信用體系制度、信息共享和綜合執法制度、企業年度報告公示和經營異常名錄制度、社會力量參與市場監督制度及各部門的專業監管制度五位一體的基本制度。目前，建立與社會主義市場經濟規律相符合、與開放型經濟體系相適應的一級地方政府管理體制的改革已經全面啟動。

6、在加快推進上海自貿區建設和上海張江國家自主創新示范區聯動發展方面

“雙自聯動”從醞釀到系統推進，在制度創新、開放創新、金融創新、科技創新的深度融合上，在促進人才、機構、資本、技術等全球創新要素、資源的跨境自由流動與高效配置等方面積極探索，制度創新和科技創新的融合疊加效應不斷顯現。

二、未來上海自貿區如何更好地體現國家戰略

應該說，上海自貿區三年建設取得了輝煌的成績，基本實現了自貿區“國家戰略”意圖，但同時也還有許多不盡如人意的方面。未來，上海自貿區為了更好地體現國家戰略，要更進一步對標國際經驗，體現“國家試驗”，對接企業需求，堅持制度創新，努力實現“最高、最廣、最好”。具體來說：

一是最高。所謂“最高”，就是要深化“境內關外”管理模式創新，建立國內開放程度最高的自由貿易試驗區。過去三年，上海自貿區“境內關外”管理模式已經基本形成，創造出了許多可復制可推廣的制度經驗。未來，上海自貿區要進一步借鑒國際經驗，根據構建開放型經濟新體制的要求，積極構建具有國際先進水平的投資管理制度、貿易開放和監管制度。要進一步完善負面清單管理模式，不僅要在形式上，更要在內容上縮短負面清單，落實服務業制造業擴大開放措施，進一步深化境外投資管理方式改革和商事登記制度改革，推進“證照分離”改革試點。要在貿易便利化方面進一步解放思想，更新管理觀念，聚焦企業需求，進一步創新各種便利措施。重點是要進一步探索和完善“境內關外”的貿易監管模式。在具體的監管制度與流程設計上還可以進一步簡化，企業的通關成本還可以進一步降低，通關效率還可以進一步提高。可以先從保稅區開始推進。比如，在總結國際貿易“單一窗口”2.0版的基礎上，研究國際貿易“單一窗口”3.0版，構建國際最高水準的國際貿易“單一窗口”服務模式。貨物狀態分類監管模式試點企業的條件和門檻可以適當放寬，試點企業的類型也要進一步擴大。充分發揮上海自貿區先行優勢，把上海自貿區建設成為全國開放度最高的自由貿易試驗區。

二是最廣。所謂“最廣”，就是要進一步擴大金融開放創新，建立國內開放領域最廣的自由貿易試驗區。隨著自貿區戰略的不斷推進，目前已經形成“1+3+7”的戰略布局?？傮w上看，每一個自貿區都有自己的具體定位。上海自貿區要繼續保持在全國自貿區戰略中的領頭羊地位，也必須要有自己的獨特定位，其中一個非常重要的特色就是金融領域的開放創新和先行先試。金融領域開放創新是中央賦予上海自貿區的一項特殊使命。上海自貿區要充分利用這一契機，積極探索金融領域開放和管理的國際經驗，加大金融開放創新力度。要研究金融負面清單管理模式，盡快制定和出臺上海自貿區“金融負面清單”，既要放得開，又要管得住，實現風險可控。特別是要進一步深化上海自貿區建設與上海國際金融中心建設的聯動機制建設，不斷拓展金融服務功能，優化金融發展生態，打造金融中心核心功能區。要加快實施《進一步推進中國（上海）自由貿易試驗區金融開放創新試點加快上海國際金融中心建設方案》（新金改“40”條），不斷完善金融創新框架體系，進一步拓展本外幣一體化運作的自由貿易賬戶功能，深化人民幣跨境使用和外匯管理創新，加快推進棉線國際的金融交易平臺建設，建立和完善金融監管和風險防范機制。上海自貿區在過去三年建設中的一個明顯的不足就是金融改革開放的試驗不是很充分。當然，這當中也是有很多客觀原因的。上海自貿區未來建設的一個十分重要的任務就是要進一步進行金融改革開放的壓力測試，為全國金融改革開放探路。在當前的形勢下，我國金融改革開放既要進行，更要穩妥，不能超越我國經濟發展的階段而不切實際地實施金融領域的對外開放。金融領域的對外開放的試驗只在上海自貿區內進行，上海自貿區在金融領域開放創新的先行先試沒有“可復制可推廣”的要求。因此，上海自貿區充分發揮特殊的區位優勢和特殊的國家使命，把上海自貿區建設成為國內開放領域最廣的自由貿易試驗區。

三是最好。所謂“最好”，就是要不斷深化自貿區管委會與浦東新區政府在功能上的全方位融合，建立國內最好的完整一級地方政府治理體系。要在現有自貿區管委會與浦東新區政府合署辦公，以及外高橋保稅區、金橋加工區、陸家嘴金融園區、張江高科技園區、世博園區合署辦公的基礎上，進一步優化功能配置，深化管理協調，避免創新的“碎片化”造成的管理沖突和服務摩擦。要借鑒國內國際在政府職能轉變方面的重要經驗，深入研究和總結上海自貿試驗區現行政府管理體制中的困難、問題和瓶頸，在“放、管、服”的整體框架下，制訂浦東新區作為一級地方政府加快轉變政府職能的系統集成性的改革舉措，形成一整套適應市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的體制機制和提高經濟治理能力的制度安排和穩步推進的整體設計，盡快制定出臺《中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系的總體方案》。要增加“放”的協同性、“管”的有效性和“服”的主動性，進一步理順政府和市場的關系。要進一步完善權力清單和責任清單，盡快推出2.0版，對全力做減法，對責任做加法。對列入議事日程的改革事項，要按不同行業的要求，以事中事后嚴管為原則，按照“誰審批、誰監管；誰主管、誰監管”以及“屬地監管”的要求，逐項制定事中事后監管方案和實施細則。上海要充分發揮上海自貿區和浦東新區的聯動優勢，通過自貿區改革成果的二次轉化，把自貿區管理體制機制創新成果逐步移植到政府管理改革中去，把上海浦東新區政府管理建設成為國內最好的地方政府治理體系。

[1]肖林、馬海倩：國家試驗——中國（上海）自由貿易試驗區制度設計[M].格致出版社，2014.

[2]趙曉雷：上海自貿區要深化改革開放 保持先發優勢[N].中國社會科學報，2015-12-8.

[3]馬海倩：上?！笆濉遍_局重大問題與重點工作研究[J].科學發展，2016（1）.

[4]郭曉合、陳雯詩：上海自貿區負面清單與國際BIT談判接軌研究[J].經濟體制改革，2015（4）.

[5]李墨絲、沈玉良：從中美BIT談判看自由貿易試驗區負面清單管理制度的完善[J].國際貿易問題，2015（11）.

（責任編輯：胡冬梅）