淺析結果導向變革時期我國政府采購監督管理

（中國地震局第二監測中心，陜西 西安 710054）

淺析結果導向變革時期我國政府采購監督管理

郝鵬遠

（中國地震局第二監測中心，陜西 西安 710054）

“十三五”時期，落實黨中央、國務院進一步推進簡政放權要求，政府主動向市場讓渡空間，進一步簡化優化程序性審核流程，創新政府采購制度，推進政府采購從程序導向型向結果導向型轉變。本文論述了程序型導向下政府采購管理重“監管”輕“服務”、重“程序”輕“結果”等急需改進的方面，借鑒美國、英國等政府采購運行模式提出了完善我國政府采購“物有所值”的建議：強化政府采購成果的共享意識，倡導綠色公共采購，深層次挖掘政府采購的政策效應與社會價值。

結果導向；政府采購；監督管理；綠色采購

十八屆四中全會對我國政府采購管理工作提出明確要求，堅持依法采購的基本原則，推進政府采購管理體系建設和相關主體的內控機制建設。在《政府采購法》運行12年后出臺的《政府采購法實施條例》，是健全政府采購制度的關鍵一步，增強了政府采購的規范性和可操作性，制約了政府采購監管的權力腐敗，提升了政府采購制度與政府采購監管工作的現實要求契合度。

一、結果導向變革時期政府采購監管與服務并重的重要意義

1、理論意義

政府采購是社會總需求的重要組成部分，涵蓋了政治、經濟、文化等諸多方面，對市場經濟的生產、流通、分配、消費以及產業結構等環節具有乘數效應，在現代經濟中發揮著不可替代的作用。政府采購制度是公共財政管理的重要內容，也是政府調控經濟的有效手段，事關政府公信力，是建設法治政府、廉潔政府的重要內容。自1800年前后西方國家政府辦公用品的采購契約發端以來，現代政府采購制度不斷博弈，特別是為適應公共財政支出的新需求，政府采購制度建立的目標從初始的節省財政資金、提升采購效率調整為物有所值、科學配置、有效利用公共資源，其政策功能、服務功能會日漸突出，不斷規范政府采購行為。倡導物有所值、科學配置公共資源也是政府采購結果型導向的必然要求。

2、現實意義

我國經濟發展處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期政策消化疊加期、新的政策探索期“四期疊加”，同時政府采購的規模也逐步擴大。2015年，全國政府采購規模為21070.5億元，首次突破2萬億元，比上年增長21.8%。但從政府采購的運行模式看，我國政府采購注重于程序性審批、消除尋租根源，但是其忽視了物有所值和采購結果的社會共享；從監管角度看，政府采購重視監督約束采購人的行為，但是弱化了社會代理機構、供應商等打破規則、串通所帶來的危害性。因此，政府采購由程序導向型向結果導向型轉變：從走“程序”轉為看“結果”，從重“監管”到重“服務”，有利于改善公共服務供給，以便更好地發揮政府的經濟管理職能。

二、程序導向型時期政府采購政策在實際操作中的分析

程序導向強調依據相關法律程序完成政府采購任務，忽略了其政府采購監管鏈條的完整性與政府采購成果的社會服務共享價值。

1、政府采購預算和資產管理脫鉤致使采購需求的馬太效應愈演愈烈

從政府采購監管源頭上分析，每項政府采購活動的開展均需財政資金支持，然而，政府采購預算是其部門預算的重要組成部分，是基于項目支出和基本支出的細化核算。在該政府采購所屬項目申報時，采用零基預算進行審核，沒有實地測算項目承擔單位的固定資產現有狀況，致使政府采購需求的馬太效應愈演愈烈：科研實力強、精密設備或儀器多的單位，相關設備的更新維護、升級改造需求旺盛，重復購置比較普遍。另一方面，科研實力相對較弱的單位，由于基礎薄弱、設備短缺造成了更加“貧血”的狀態。因此，按照程序型導向，倒退其政府采購需求不合理的根源：固定資產配置、使用、處置等管理環節和政府采購預算、采購需求環節脫鉤。

2、政府采購預算、計劃在實際執行中約束性不強

2015年，全國政府采購金額占全國財政支出達12%，占GDP的比重分別達3.1%，但與“政府采購規模占GDP的10%-15%、占政府財政支出的30%-50%”的國際標準仍有較大差距。在采購預算的基礎上編制采購計劃，并控制在預算范圍內，按采購預算規定的用途和定額實施采購項目。然而，我國《政府采購法》主要規范運用財政性資金和與之相配套的自籌資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購預算只是年度部門預算的一部分，而沒有全部納入部門預算，資產采購預算不夠精細化，極易使得采購人在執行中予以規避和拆分。

與此同時，《政府集中采購目錄及標準》是政府采購預算編制的依據，但因中央和地方各級財政狀況的差別使政府采購預算范圍及標準的確定較難統一，同一個預算單位運用中央和地方財政資金開展采購活動依據的《政府集中采購目錄及標準》不一致，條塊化、分割化的特征明顯，極易產生切換相關品目采購方式要求、拆分標的等問題。綜上所述，政府采購預算、計劃和實際執行“兩張皮”的局面，存在“重購置、輕管理”的現象，從制度上加大了政府采購監管難度。

3、“委托-代理”鏈過長，社會代理機構的監管難度大

政府采購本身就是一種公權力的運行，是政府責任的一種體現，有別于社會代理機構的市場行為。我國是集中采購機構與社會代理機構共存的政府采購執行機制，是政府組織形態與市場組織形態共存的格局。納稅人將公共資金委托給政府后，交由政府財政部門統籌使用，形成8個層級的委托-代理關系：納稅人-稅務部門-政府-財政部門-預算單位-采購人-代理機構等委托-代理單位。

政府采購代理機構數量劇增，專業能力和水平參差不齊，政府采購代理市場競爭激烈成為新常態。具有權威性的官方代理機構職能弱化，在全國沒有統一的組織和管理機構，各地之間不存在隸屬關系，不存在上下級監督；而以營利為目的社會代理機構數量龐大，管理不到位。社會代理機構存在多重委托代理關系，通常存在著信息不對稱、契約不完備、激勵不相容等多方面的問題：部分社會代理機構發生違規行為被處罰后，經常采用“金蟬脫殼”的方式繼續從事采購代理業務；部分采購代理人員技術水平高但職業道德方面較差，對投標人“吃、拿、卡、要”?！拔?代理”鏈過長，關系相對復雜，大大限制了采購監管部門的監管能力，導致對社會代理機構的監管難度大，實踐中監督成本高，且效果差，損耗社會資源，掣肘政府采購制度目的實現。

4、采購成果社會共享率比較低，投入產出不配比

李克強總理指出，我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手上，“深藏閨中”是極大的浪費。“十三五”期間要樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，而實際運行的政府采購活動中，我國政府采購規模首次突破2萬億元，大型設備、儀器、實驗室等“獨占”“閑置”現象不斷涌現，與天價政府采購預算不配比，致使資源配置扭曲與低效，未將公共財政資金配置的可共享資源向社會開放。

另一方面，部分實驗室的科學儀器的產權歸屬不清晰，相應的保管人將其通過國有資源取得的一手資料及數據“據為己有”，存在部門化、單位化、個人化等“重使用、輕管理”現象，導致相關公共服務的供給無效或需求與供給的錯位，沒有發揮公共財政購置資源應有的社會效益或社會價值，未滿足社會需要實現物有所值。

三、國外的政府采購政策分析

高質量的政府采購運作是十分復雜的，政府部門要與全球范圍內的企業在更為寬廣、復雜的商品和服務領域開展合作，充分發揮政府采購的政策效應。

1、美國采用政府組織形態的采購執行體制

從政府采購立法方面來講，政府組織形態的采購代理機構存在上下級隸屬關系，有利于建立監督機制。美國用來調整政府采購的法律高度一致，而揭示了各國政府采購在節約支出的同時兼顧經濟和社會發展的共同特征。

從實際業務開展方面而言，美國政府采購協會成立于1944年，是美國政府采購領域最具影響力的行業組織，為政府采購提供包括職業培訓，論壇交流，電子化建設、研究和技術援助等專業公共服務，推出了“政府采購官”和“政府采購商”兩個認證體系，通過對專業人士的培訓與認證，提高政府采購從業人員的知識水平和專業素質，推動政府采購領域的發展。

2、英國融合綠色公共采購與社會負責任

英國政府提出對公共部門提供公共服務的服務質量、滿意度、效率和收益等全過程進行跟蹤監測和績效評估。隨著公共服務社會價值法案的頒布，對社會負責任的公共采購已經進入立法層面，將綠色公共采購可以與對社會負責任的公共采購結合，即在公共服務社會價值法案框架內，允許公共部門在購買服務時考慮社會價值，滿足公眾需求的產品進入市場可以采取更加靈活的方式，政府采購也被越來越多地用作實現環境、社會或其他能夠為歐盟經濟帶來創新活力的政策目標的重要手段。

四、完善結果導向時期我國政府采購監督與服務并重的建議

如何在結果導向下，通過在政府采購中融入物有所值理念，考慮經濟、環境、產業與社會因素影響，加快完善公共采購管理體系運作，構建有利于結果導向的監管模式，更好推進財稅體制改革和社會經濟發展。

1、建議結合固定資產決算，科學權衡采購需求

樹立監督要從管理源頭抓起的意識。在“查清家底、摸清底數”的前提下，采購人兼顧固定資產決算科學權衡采購需求，實現資產與預算掛鉤、資產處置與新設備采購相銜接，明確在資產項目申報、設備采購、資產配置使用處置等環節中，資產管理部門與財務部門共同參與，實現資產管理與相關財務管理工作同步推進、無縫對接，切實解決資產管理與財務管理脫節而造成的賬實不符等問題，促進從“重程序的合規性采購”向“重需求、看結果的專業化采購”轉變。

科學權衡政府采購需求。落實采購人的需求責任，堅持調研先行一步，可以采取現場訪問、電話調查、攔截訪問、網上調查、郵寄問卷等形式，系統客觀的收集信息研究數據，全面客觀的剖析一手調研數據，為需求決策做準備；堅持成本效益原則，科學測算采購標的成本，尤其是重大采購項目，如何分包、如何控制項目周期、后期維護服務水平甚至交貨時間、地點等；堅持綠色可持續原則，優先使用創新產品、綠色產品，推動采購政策支持措施的著力點從評審環節向采購需求制定、采購方式選擇等前端延伸，起到“四兩撥千斤”。

2、進一步硬化采購預算約束，嚴格執行采購計劃

注重完善采購管理鏈條，加快完善政府采購法律制度體系，規范政府采購預算和計劃的編制、審核，做到政府采購預算分類填列、應編盡編、編實編細，進一步硬化預算約束，切實做到無預算不采購、無計劃不采購、超標準不采購。

以內控制度建設和信息公開為抓手，持續完善政府采購執行機制，把政府采購監管方式從注重過程控制向結果評價轉變，實現“實施有章法、運行有機制、過程有監管、措施有保障”的內控體系：

（1）建立預算執行管理和政府采購結果評價制度，政府采購預算執行情況納入預算績效評價體系，加強對采購結果的監督檢查，強化采購驗收的管理，實現政府采購從立項到采購、資產入賬的閉環管理地。

（2）加強專業化和電子化管理，引入多元化的采購競爭機制，合理確定集中采購目錄、采購限額標準和公開招標數額標準。

（3）緊盯政府采購方面易發、多發問題的關鍵環節，堅持問題導向抓重點，打破“天價”協議供貨，制定供應商庫的淘汰更新機制，鼓勵有資質的小企業參與競爭。

（4）建立政府采購通報制度，將政府采購數據科學運用于項目管理、風險控制、監督預警等方面，力促績效評價和監督控制。

3、加強和改進采購機構的考核，規范社會代理機構

堅持結果導向出實效，遵循有效競爭原則，提高準入門檻，實行優勝劣汰，提高政府采購透明度。

第一，減少代理中間環節，成立政府采購代理機構行業協會，制定代理機構行業執業能力評價方法和標準，引導代理機構自覺將行業誠信建設的要求內化為自身執業準則，通過行業自律不斷優化政府采購市場秩序和環境。

第二，建立社會代理機構不誠信“黑名單”制度，打破地區行業壟斷保護，加強和改進社會代理機構的考核，通過建立科學的指標體系，積極開展代理機構的綜合評價，實現代理機構管理從“進入控制”向“執業評價”的轉變，從“寬進”轉為“嚴管”，最大限度壓縮可能的尋租空間。

第三，網絡公開社會采購代理機構的代理項目情況、收費情況、考核情況，接受公開評議和網絡監督，將日常評價與重點監督、內部分析和外部評價相結合，推動采購代理機構專業化發展，真正實現捍衛政府采購的“陽光尊嚴”，做到招標代理的全程公開、透明、可追溯。

4、提高政府采購設備的共享率，強化“綠色政采”的社會責任

建立資產共享信息平臺，推進“互聯網+”新模式，在遵守國家保密要求基礎上，逐步推進相關單位、相關項目的大型儀器、設備共享機制，提高資產的利用率。嚴抓資產配置審批制度的執行，理順資產購置、驗收、使用、調撥、轉讓、報廢、報損等各個環節工作流程，盤活存量資產，優化閑置資產，控制新增資產，保證資產配置科學合理高效。

建立電子檔案，探索大數據分析在政府采購設備共享中的應用，最大程度發揮有限資源的效用，有效緩解單位間資產占有水平不均衡的狀況，實現國家科學研究工作的多產出、好產出，實現政府采購“物有所值”目標。

結果型導向強調政府采購活動實現的價值，強調實現的目標性與責任性、可實現性，積極構建“綠色政采”的良性激勵和約束機制，設立“綠色”通道，更加青睞綠色發展、綠色產品、綠色投資。財政部門、采購機構、采購單位“管、采、用”三個政府采購主體部門通力合作，堅持以綠色結果為導向，重點采購綠色產品或秉行綠色發展理念的企業產品，才能發揮政府采購的宏觀調控作用，推動國民經濟綠色發展。

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（責任編輯：史二霞）