貴州生態文明先行示范區建設創新路徑與對策建議

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

貴州生態文明先行示范區建設創新路徑與對策建議

張琳杰

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

貴州生態文明先行示范區建設，及時把握深化改革、區域發展和新形勢轉型發展的機遇，以綠色發展為引領，加快推動生態文明建設，是貴州實現跨越趕超和可持續發展的必由之路，也為全國生態文明建設提供具有貴州特色的可復制、可推廣的經驗做法。本文從國土開發與保護、生態建設與環境治理、資源節約與保護、生態文化培育、強化統籌結合方面提出了貴州生態文明先行示范區建設的創新路徑，進而從綠色制度體系、投融資體系、科技創新和人才支撐體系、法制保障體系給出了具體的對策建議。

生態文明先行示范區；貴州；綠色發展；路徑創新

2014年6月，國家六部委聯合批復《貴州省生態文明先行示范區建設實施方案》，貴州成為第一批全境列入生態文明先行示范區建設的省份。2015年7月，《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》進一步深入推進生態文明先行示范區建設實施意見的貫徹落實，貴州省委省政府及相關部門高度重視，認真按照實施意見的要求，搶抓機遇，積極作為，貴州生態文明先行示范區建設初見成效。2015年，貴州生態環境進一步優化，環境綜合質量達到有監測記錄以來的最好水平，綠色產業加快發展，生態工程扎實推進，生態文明意識不斷增強，體制機制創新完善，在全國生態文明建設中的地位和作用進一步彰顯，初步探索出一條具有貴州特色的綠色發展新路。

一、貴州生態文明先行示范區建設的創新路徑選擇

1、加快主體功能區建設，優化國土空間開發格局

構建科學的空間開發格局。根據貴州耕地保護紅線、城市發展邊界線和生態紅線的級別體系和劃定技術，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規融合”。按照《貴州省生態文明先行示范區建設實施方案》要求，落實《貴州省主體功能區規劃》，實施主體功能區制度，調整優化空間結構，提高空間利用效率，合理控制開發強度，把適宜開發的國土空間開發好，把不適宜開發的國土空間切實保護好，構建科學合理的城鎮化格局、農業發展格局、生態安全格局。不斷推進貴州主體功能區建設試點工作，積極開展和推進國家主體功能區建設試點示范和省級主體功能區建設試點工作，各市縣依據主體功能定位發展，按照人口聚集、產業發展方向、生態環境稟賦，探索主體功能區建設和國土空間開發模式和布局，走國土開發與保護并重的道路。

2、扎實推進生態建設，加強環境治理和保護

發揮貴州生態環境優勢，提升資源環境承載力，守好貴州這片寶貴的生態環境，著力構筑“兩江”上游生態屏障，走生態建設與環境保護良性互動的新路。一是以工程項目推動生態建設。實施新一輪退耕還林還草工程、天然林資源保護工程二期等林業工程項目、巖溶地區石漠化綜合治理專項工程、水土保持工程。二是推進生態建設試點示范工作。深入實施生態建設、水利建設、石漠化治理“三位一體”規劃，建設國家石漠化綜合治理示范區，推進畢節全國林業生態建設示范區，積極推進貴州全國生態保護與建設示范區和國家生態文明工程示范縣建設。三是大力實施污染防治重點工程，以重點流域治理帶動全域環境治理和生態文明建設，深入推進大氣污染防治重點工程、水污染防治重點工程、城鎮生活垃圾無害化處理工程、土壤重金屬污染治理工程、農村環境綜合整治工程。四是實施最嚴格的環境保護制度，強化環境保護問責，加強環保基礎設施和環境管理能力建設，加快建設完善環境監控平臺等設施，以鐵的制度和手腕做好各項環境治理工作，用零容忍的態度嚴厲打擊環境違法行為。

3、積極發展綠色經濟，構建現代生態產業體系

堅持綠色發展，以提高經濟效益為中心，積極發展綠色經濟。立足貴州資源稟賦和產業發展方向，構建具有貴州特色的現代生態產業體系，實現生態建設與產業融合發展。推動產業發展的綠色循環低碳創新，提供更多優質生態產品和服務，提高經濟發展的綠色含量。一是依托技術進步和綠色科技創新，加快對傳統產業的改造提升。二是在提升傳統產業的同時，著力發展環境友好型、生態友好型產業。推進以節能環保為重點的綠色產業，形成貴州綠色經濟發展新的增長點和新興支柱產業，重點發展生態利用型、循環高效型、低碳清潔型、環境治理型的產業業態。三是加強綠色園區建設，建設生態工業園區，大力發展循環經濟，推進工業綠色低碳發展，以循環經濟作為先行先試的重點，積極爭取國家在節能減排、綠色產業等方面對貴州的支持和傾斜。

4、堅持資源節約與保護，不斷增強資源保障能力

堅持資源節約與保護，不斷增強貴州建設生態文明先行示范區的資源保障能力，走借資源優勢實現后發趕超的道路。一是加強水資源、土地資源和礦產資源的節約與保護。執行最嚴格的水資源管理制度、節約用地制度、礦產資源開發利用條例，積極發展節水農業、城市節水，科學確定和規劃城鄉建設用地規模，加強土地節約集約利用，積極推進綠色礦業發展。二是加強重點領域、重點行業、重點用能單位的節能減排工作，堅決淘汰落后產能，支持節能科技創新，推行合同能源管理，大力推廣新型節能農業技術，實施節能改造、節能技術、節能產品產業化示范等重點工程。三是積極開展循環經濟重大工程及試點工作。大力推進貴州共伴生資源利用工程、大宗固體廢棄物綜合利用工程、循環經濟示范試點城市、國家園區循環化改造示范試點、“城市礦產”基地建設示范工程、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理示范工程、農業廢棄物資源化利用工程、再生資源回收體系試點示范工程等循環經濟工程試點。

5、培育綠色文化，全民參與共建生態文明示范區

積極培育綠色文化，營造生態文明建設良好社會氛圍。一是要大力弘揚“天人合一、知行合一”的貴州人文精神。貴州是陽明文化的發源地，挖掘、保護、傳承和弘揚積淀在貴州的優秀生態文化傳統。二是創新宣教模式。運用好傳統媒體和新媒體兩大平臺，跟蹤報道貴州生態文明先行示范區建設動態、開展生態文明宣傳教育和知識普及活動、及時傳播生態文明建設成果。組織開展干部生態文明教育培訓，建立教育基地，針對不同人群開展生態文明教育，提高公眾綠色意識和生態文明素養。三是推動生活方式和消費模式的綠色化，積極推動低碳社會建設。引導公眾形成符合生態文明要求的行為習慣，鼓勵購買節能環保型產品，提倡綠色出行，推行綠色采購，營造綠色辦公環境，促進低碳社區建設等。四是提高全面生態文明建設參與度，發揮社會組織的參與作用，構建生態文明多元主體協同治理體系，走全民參與共建生態文明的道路。

6、強化統籌結合，把“綠色+”融入發展各個方面

強化生態文明建設與經濟社會發展各領域的統籌結合，把“綠色+”貫穿貴州社會經濟發展的各個方面、融入所有發展，形成推進生態文明建設的強大合力。“綠色+大扶貧”，通過易地搬遷、綠色產業、生態補償促進脫貧，依托貴州特色優勢資源和保存良好的自然環境與原生態文化，既讓貴州綠起來，又讓群眾富起來，積極探索綠色發展生態富民新路徑。“綠色+大數據”，依托貴州大數據發展優勢，運用大數據加快對傳統產業的改造升級，利用大數據技術和平臺，提高生態環境治理和監控水平，更好的保護貴州生態環境。“綠色+大旅游”，依托貴州獨特優良的生態環境，發展生態旅游助推旅游業發展，保護性的開發旅游資源，讓貴州旅游發展與生態建設相互促進。“綠色+大健康”，注重大生態與大健康相結合，以綠色發展引領大健康產業，以大健康理念打造綠色產業，讓綠色與健康相得益彰。“綠色+大開放”，把貴州生態文明先行示范區建設與貴州內陸開放型經濟試驗區建設統籌起來，以大開放帶動大生態，以大生態促進大開放，推動貴州大生態與大開放的融合發展。

二、貴州生態文明先行示范區建設的對策建議

1、加快構建有利于生態文明建設的綠色制度體系

（1）以規范優化國土空間為核心目標推進國土規制創新。積極推進以主體功能區規劃為基礎的“多規融合”，推動市縣規劃“多規合一”，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖。完善主體功能區建設配套政策措施，根據不同主體功能區定位，制定實施差別化的國土、產業、投資等配套政策。加強生產生活生態空間開發管控，嚴格按照區域主體功能定位和發展方向，結合各地資源環境承載能力，科學劃定城鎮、農業、生態三類空間，落實空間用途管制，劃定生態紅線范圍，規范優化國土空間的開發利用，確保主體功能區規劃落到實處。

（2）以提高環境質量為核心目標推進環保制度創新。出臺生態責任清單，明確劃分各方環保職責，落實地方政策環境質量責任制，建立以環境質量為約束性指標的工作考核制度。創新環境污染治理模式，加快完善環境污染治理的第三方治理，在環保基礎設施建設上，鼓勵采用補貼、貼息貸款等辦法吸引社會資本，彌補建設的資金缺口問題，加快推進貴州環保設施建設，提高城鄉環境質量。

（3）以增強生態服務功能為核心目標推進生態制度創新。健全完善生態補償制度，加強生態補償研究和試點工作，推動建立長效的生態補償機制，明確補償范圍，確立多元化的補償方式和生態投入保障機制。健全完善生態修復治理制度，繼續實施生態修復工程和退耕還林工程，加強重點生態功能區的保護和管理，健全生態修復重點工程的財政投入長效機制。重點生態功能區發展生態修復型的第三產業、生態經濟型特色產業，加強生態項目的服務開發功能，把建立生態補償制度與扶持重要生態功能區發展有機結合，實現保護生態功能區環境、集聚產業、推進經濟結構綠色轉型的多方共贏。

（4）以資源節約保護為核心目標推進自然資源制度創新。健全完善自然資源綜合調查與監測制度、自然資源統一確權登記、自然資源資產產權體系、自然資源資產有償使用制度、自然資源資產交易體系。以大數據和“一張圖”為底本，以資源環境承載力評價為基礎，通過“多規融合”，建立以規劃管制、計劃管控、開發許可、監督考核為核心的自然資源用途管制制度體系。加快資源稅費制度創新，優化資源稅費結構，調整自然資源的補償費標準。改革自然資源管理體制，各級地方政府明確權責、統籌協調、形成合力，推進形成資源一體化管理體制。

2、完善生態文明建設管理服務體制和績效考核評價制度

（1）完善生態文明建設管理服務體制。增強政府責任和職能建設，推進發改、國土、農業、林業、水利、環保等多個部門間協調，協力推進貴州生態文明先行示范區建設。針對資源型、生態型縣市地區開展政府績效考評改革與創新工作，實施生態績效治理考評與目標責任管理，提高政府各級部門在生態環境問題處置與應對能力，調整政府管理部門與官員干部管理生態治理績效考核評價體系。推進貴州先行統計制度改革創新，特別是針對資源、環境和生態等的統計核算方法，構建更加合理可行的反映生態文明建設情況的統計指標體系。

（2）生態文明建設績效考核評價制度。完善貴州生態文明先行示范區建設績效考核評價制度，調整資源消耗、環境損害、生態效益等指標在貴州生態文明先行示范區建設綜合評價體系中的占比，根據不同地區主體功能定位的不同實行差別化的考核評價制度，建立正確的目標導向機制，并根據績效考核評價結果和考核辦法，對生態文明建設實際舉措和成效問職問責，配套相應的獎懲。

3、加大生態建設財政投入力度，建立多元生態融資體系

（1）加大各級財政對生態建設的財政資金投入，提高環境保護與生態建設在貴州公共財政支出占比，積極爭取中央財政的轉移支付，擴大地方財政轉移支付的比重，確保用于生態保護、治理與建設等方面的財政支出的增長。

（2）建立多元生態融資體系。以政府為主導的基礎上，引入社會資本和外來資本，組建多元化投資的法人實體和通過股票、債券籌資或引入風險資本的形式運作，積極嘗試生態資產證券化等新型融資模式，減輕政府財政壓力，鼓勵和發展市場和社會融資，形成政府、企業和個人等多元投資主體，構建完整的生態建設融資體系。

（3）探索綠色金融服務模式。以綠色金融為突破，積極發展綠色信貸、綠色債券、綠色保險，研究設立綠色產業發展基金，依托貴州內陸開放型實驗區建設的支持政策，加快推進金融開放創新，鼓勵社會資本在試驗區依法發起設立金融機構，探索綠色債券等新型金融工具的應用，支持探索開展綠色金融改革試點。

4、強化生態文明建設的科技創新和人才支撐體系

（1）推進綠色科技創新。加大綠色科技的投入和激勵，加強信息平臺建設，利用貴州大數據產業發展優勢，建立首個省級生態大數據平臺，構建生態文明建設數據庫，動態監測生態資源使用情況，為生態資源統計、編制自然資源資產負債表和自然資源管制提供科學依據。確保環保科學、生態科學和專門技術的有機結合以及實踐中的切實運用，走綠色科技引領生態文明先行示范區建設的道路。

（2）強化人才支撐體系。以貴州省高校為依托，加強環保、林業、水力等相關領域學科的扶持力度，擴大培養范圍和招生人數。加大力度開展生態文明建設的相關培訓項目，充分發揮貴州“千人普崗”“校省培訓”“東西部對口培訓”等平臺，普及生態文明理念和相關理論，開展生態產業園區規劃、生態農業管理、美麗鄉村建設等產業和規劃的培訓，從理論到實踐，全方位為貴州生態文明示范區建設提供可靠的人才和智力支持。

5、健全完善促進生態文明建設的法制保障體系

（1）健全促進生態文明建設的法律法規體系。完善生態立法工作，以法律制度推動形成政府、市場與社會力量等多中心治理結構。根據國家相關法律和條例的規定，加強生態補償的立法、自然資源資產用途管制辦法、節水及保護水質管理辦法、綠色消費促進法及節能評估和審查條例等，明確納入全省經濟社會發展規劃及相關立法，清理相沖突或不利于生態文明建設的法規、法條，解決法律法規之間相互沖突、脫節、重復及罰則偏軟等問題，增強法律法規的可操作性。

（2）強化執法監督，創新執法手段。加強法律監督、行政監察、輿論和公眾監督，統一執法尺度，規范執法程序，加大違法行為查處力度。對破壞生態環境的企業和個人，若造成嚴重后果的依法給予行政或刑事處罰，解決有法不依、違法不究、執法不嚴的問題。落實執法責任制，充分發揮人大、政府監察機關、司法機關，以及社會公眾等的監督作用，強化對執法主體的監督。對執法不嚴等瀆職行為，依法追究有關單位和執法人員的責任。創新執法手段，利用現代手段進行執法，如“線上”執法等，提高執法水平。

[1]谷樹忠、胡詠君、周洪：生態文明建設的科學內涵與基本路徑[J].資源科學，2013,01：2-13.

[2]楊彥榮、李慧：生態文明先行示范區建設：看貴州“揮毫”[J].當代貴州，2014,18：26-27.

[3]潘建：多彩貴州拒絕污染[N].貴州政協報,2016-06-23A01.

（責任編輯：王瑞芬）

2016年貴州省社會科學院省領導圈示課題重點項目，《貴州生態文明先行示范區建設創新路徑研究》研究成果，項目編號：QSZD2016004。