淺析財(cái)政、預(yù)算單位賬戶管理中存在的問題及建議

財(cái)政、預(yù)算單位賬戶一直以來是賬戶管理中的重中之重。管理好財(cái)政預(yù)算單位賬戶對(duì)于保障國(guó)家財(cái)政資金安全，避免財(cái)政資金浪費(fèi)等起到不可替代的作用。但目前財(cái)政預(yù)算單位賬戶存在類別過多、審核流程復(fù)雜、賬戶資金性質(zhì)不明晰等問題，亟需加強(qiáng)管理。

一、財(cái)政、預(yù)算單位賬戶存在的主要問題

（一）專項(xiàng)支出專戶開設(shè)過多、過亂

銀行賬戶管理不嚴(yán)，不同資金性質(zhì)混存、混放、分散多頭開戶。尤其是有的依據(jù)已經(jīng)廢止或失效的中央文件開設(shè)專戶；有的以政府及其財(cái)政部門會(huì)議紀(jì)要作為開戶依據(jù)，無正式有效文件，不符合設(shè)置財(cái)政專戶規(guī)定；有的政府及其部門超越權(quán)限發(fā)文要求開設(shè)財(cái)政專戶。

（二）非稅收入專戶管理有待加強(qiáng)

財(cái)政預(yù)算單位違規(guī)在同一家商業(yè)銀行開設(shè)多個(gè)非稅收入專戶；有的通過非稅收入?yún)R繳專戶辦理支出業(yè)務(wù)。

（三）預(yù)算單位違規(guī)開立專用賬戶和一般賬戶

有的預(yù)算單位以其他需要專項(xiàng)管理和使用的資金為由申請(qǐng)開立專用賬戶；有的以同一份證明文件在不同商業(yè)銀行多頭開立專用賬戶；有的將預(yù)算單位性質(zhì)更改為非預(yù)算單位違規(guī)開立專用賬戶，逃避人民銀行審批；有的以其他結(jié)算需要為由開立一般賬戶。

二、財(cái)政部門賬戶目前存在的問題原因分析

（一）部門利益驅(qū)動(dòng)，資金管理分散

由于受商業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的影響，各商業(yè)銀行都把財(cái)政資金視為優(yōu)質(zhì)存款，既可以取得低成本的流動(dòng)資金，又可以完成上級(jí)下達(dá)的存款任務(wù)，同時(shí)，地方政府將財(cái)政專戶開戶銀行選擇與項(xiàng)目融資貸款規(guī)模直接掛鉤，希望能夠借助金融機(jī)構(gòu)支持，服務(wù)于當(dāng)?shù)卣猩桃Y、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，盡管財(cái)政資金專戶由財(cái)政國(guó)庫部門統(tǒng)一管理，但具體核算卻仍然由相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)，存在部門利益。因此，在各方利益的驅(qū)動(dòng)下，財(cái)政部門為平衡利益，各家金融機(jī)構(gòu)都分一點(diǎn)，財(cái)政資金多頭開戶，分散存款現(xiàn)象較為普遍，資金在銀行之間流動(dòng)性大，資金沉淀多。因此，盡管財(cái)政部明文規(guī)定嚴(yán)格按程序開設(shè)專戶和同類專戶歸并，但地方政府部門對(duì)專戶清理歸并即并沒有實(shí)際行動(dòng)，有些銀行為了爭(zhēng)取存款，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開立一般銀行存款賬戶；有些銀行開立賬戶時(shí)熱情服務(wù)，撤銷賬戶時(shí)卻百般阻撓，設(shè)置種種障礙，通過各種關(guān)系，甚至不給予辦理撤銷手續(xù)，給財(cái)政銀行賬戶管理工作造成困難。

（三）賬戶年檢流于形式，監(jiān)督處罰無力

銀行賬戶管理辦法規(guī)定對(duì)賬戶實(shí)行年檢制度，但年檢卻由各金融機(jī)構(gòu)組織執(zhí)行，實(shí)際工作中并未嚴(yán)格執(zhí)行，財(cái)政部門雖然對(duì)財(cái)政資金專戶開展了年檢工作，但也只是部門內(nèi)組織執(zhí)行也只是流于形式，對(duì)賬戶申報(bào)的真實(shí)性無法把關(guān)，對(duì)年檢決定撤銷和歸并的賬戶后續(xù)整改也缺乏跟蹤監(jiān)督，此外對(duì)超范圍使用賬戶和不使用財(cái)政性存款科目核算財(cái)政資金等違規(guī)使用賬戶行為，銀行結(jié)算賬戶管理辦法沒有明確的處罰細(xì)則，致使銀行違規(guī)行為成本不高，違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。

三、預(yù)算單位賬戶目前存在的問題原因分析

管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定范圍不一致。一是編制委員會(huì)對(duì)部分機(jī)關(guān)、事業(yè)單位資金性質(zhì)定性不準(zhǔn)確，將部分實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款的單位定性為經(jīng)費(fèi)自理的非預(yù)算單位，這樣盡管財(cái)政部門將其作為“預(yù)算單位”管理，但金融管理部門將其歸作為“非預(yù)算單位”，對(duì)這些單位開立的專用存款賬戶采取“備案”管理，致使這些單位違規(guī)開立專用存款賬戶，逃避人民銀行和財(cái)政部門監(jiān)督管理。二是賬戶管理辦法中規(guī)定同一證明文件只能開立個(gè)維護(hù)專用存款賬戶，但在實(shí)際情況是對(duì)證明文件的唯一性缺乏有效監(jiān)督機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位出具的政府人事部門或編制委員會(huì)的批文或登記證書上，有兩個(gè)或兩個(gè)以上的名稱的，《賬戶管理辦法》中規(guī)定可以分別開立基本存款賬戶，而財(cái)政部門對(duì)于這種一套班子兩塊牌子的預(yù)算單位一般只允許開立一個(gè)基本賬戶。

四、對(duì)規(guī)范財(cái)政、預(yù)算單位賬戶管理的建議

（一）完善財(cái)政、預(yù)算單位銀行賬戶管理制度

一是盡快組織修訂《賬戶管理辦法》，配合財(cái)政國(guó)庫管理制度改革進(jìn)程，循序漸進(jìn)并力爭(zhēng)將《財(cái)政、預(yù)算單位賬戶管理實(shí)施細(xì)則》法律級(jí)次上升為行政法規(guī)，從而提高對(duì)財(cái)政、預(yù)算單位的約束力和管理效果。二是明確賬戶年審程序，建立財(cái)政、預(yù)算單位賬戶管理年度報(bào)告制度，建議由人民銀行和財(cái)政部門對(duì)財(cái)政、預(yù)算單位賬戶進(jìn)行聯(lián)合年檢，同時(shí)定期對(duì)預(yù)算單位專戶開立的文件依據(jù)進(jìn)行清理。

（二）多方努力，深化國(guó)庫集中支付制度實(shí)施

隨著財(cái)政各方面改革的不斷深化，財(cái)政國(guó)庫集中支付經(jīng)過十多年的改革探索，已經(jīng)具備了全面推開的條件，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)樹立國(guó)庫集中支付意識(shí)，特別是新預(yù)算法實(shí)施后，進(jìn)一步明確了預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位。需要我們轉(zhuǎn)變觀念，將工作重心由審批、審核轉(zhuǎn)向監(jiān)督服務(wù)。通過服務(wù)手段改進(jìn)支付模式，確保預(yù)算單位履行其支出職責(zé)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督各環(huán)節(jié)各負(fù)其責(zé)，相互制約，相互促進(jìn)的工作機(jī)制，提高國(guó)庫集中支付的工作效率，加快預(yù)算支出進(jìn)度，提高財(cái)政資金使用效率。財(cái)政專戶，將預(yù)算外資金統(tǒng)一納入國(guó)庫單一賬戶管理，這樣，既能實(shí)現(xiàn)資金的集成管理和集中監(jiān)控，促進(jìn)國(guó)家預(yù)算的順利執(zhí)行，又能保證資金的安全，進(jìn)而增強(qiáng)政府權(quán)力運(yùn)行的透明度和公信力。

（三）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、預(yù)算單位專戶的監(jiān)督管理

一是建立合作監(jiān)督管理機(jī)制。通過信息共享、工作協(xié)商、共同實(shí)施監(jiān)督管理等形式開展銀監(jiān)部門、人民銀行和財(cái)政部門等多部門賬戶合作監(jiān)督管理。二是實(shí)施銀行賬戶動(dòng)態(tài)監(jiān)管。財(cái)政部門要將銀行賬戶審批管理與財(cái)政資金流向監(jiān)管結(jié)合起來。建議以現(xiàn)有財(cái)政國(guó)庫管理外網(wǎng)平臺(tái)為依托，利用財(cái)政部?jī)?nèi)網(wǎng)和現(xiàn)有國(guó)庫集中收付代理銀行專線，對(duì)商業(yè)銀行提交的所有銀行賬戶審批、開立信息進(jìn)行收集、整理、分析；人民銀行要充分發(fā)揮中央銀行對(duì)商業(yè)銀行辦理國(guó)庫經(jīng)收業(yè)務(wù)、國(guó)庫集中支付業(yè)務(wù)和開立銀行結(jié)算賬戶的監(jiān)管作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政、預(yù)算單位賬戶的監(jiān)督管理。

作者簡(jiǎn)介：楊春梅（1970-）女，漢族，甘肅武都人，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行隴南市中心支行，研究方向：國(guó)庫改革、國(guó)庫現(xiàn)金管理、金融支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。