區域老工業城市化解過剩產能存在的主要問題與對策建議

【摘要】湖南株洲是全國首批重點建設的八個工業城市之一，基礎化工、有色金屬冶煉及加工、煤炭等老工業基礎產業特征明顯，過剩產能較為嚴重。2014年，國務院把株洲列為“全國21個老工業區搬遷改造試點城市”，隨后株洲市政府全面啟動治理工程，計劃于2020年前完成全市過剩產能化解任務。本文重點分析了株洲市在化解過剩產能過程中存在的主要問題，并從經濟策略、金融策略及政策配套等三個層面提出了相關政策建議。

【關鍵詞】化解 產能過剩 問題 建議

一、化解過剩產能存在的主要問題

（一）通過關停、轉移搬遷等被動式化解手段完成“去產能”目標，產能過剩行業虧損面超八成

截至2017年6月末，株洲市清水塘老工業基地共有175家包括鋼鐵、平板玻璃、水泥在內的產能過剩企業，其中165家企業完成產能化解任務，主要依靠關停、轉移搬遷等被動式化解手段完成去產能任務。165家企業中，109家企業依靠關停完成產能化解，54家企業通過搬遷到其他地區實現去產能，僅有2家企業通過技術升級改造實現去產能目標。今年上半年，株洲市清水塘老工業144家產能過剩企業虧損，虧損面82.3%。全市煤炭行業虧損面80.3%，其中轄內攸縣產煤區受“5.7”礦難事故和連續暴雨因素影響上半年全部關停，虧損嚴重。

（二）煤炭行業增加值同比下降較快，產能過剩行業經濟貢獻率全部下滑

2017年1～6月，全市工業產值641.2億元，同比增長6.1%。其中，產能過剩行業增加值不升反降，煤炭行業增加值同比下降31.1%，降幅分別較基礎化工行業增加值同比降幅和有色金屬冶煉加工業增加值同比降幅高23.9個和27.5個百分點，下降較快。同時，產能過剩行業對地區生產總值貢獻率同比下降7.7%。其中，基礎化工行業、有色金屬冶煉加工業、煤炭業貢獻率同比分別下降9.2%、5.9%和6.3%。

（三）產能過剩企業資金周轉困難，融資難度增加

6月末，全市產能過剩企業資金周轉率17.4%，其中，超過60%的企業資金周轉率不足10%。同時，企業融資能力急劇下降加大了資金鏈斷裂風險。截至6月末，全市產能過剩行業新增貸款2.6億元，同比下降71.4%；產能過剩行業貸款儲備項目轉化為信貸投放的比例為11.8%，同比下降15.3個百分點。

（四）產能過剩行業信貸風險逐步暴露，銀行信貸風險擴大

一是產能過剩行業不良貸款遠高于賬面，貸款質量下行壓力較大。部分銀行機構采取借新還舊、假出表、違規上調貸款分類等方式隱瞞產能過剩行業不良貸款。據監測數據顯示，截至6月末，全市產能過剩行業實際不良余額在21.1億元以上，是賬面不良余額的4倍。其中，10.8億元產能過剩行業貸款通過“借新還舊”等技術手法進行盤活，3家已停產的產能過剩企業的4.7億元貸款歸于關注類。二是抵押擔保措施無法覆蓋信貸風險，實際風險敞口較大。以清水塘老工業基地的土地抵押的貸款，由于地方政府改造老工業基地時統一收儲土地的價格較貸款評估價格低近一半，加之第三方擔保的貸款由于擔保公司具有一定的政府背景，對已進入關閉破產程序的企業代償意愿低，銀行信貸損失因而預計較高。三是產能過剩企業經營效益不佳，貸款償付能力低。部分企業為維持運營轉向民間高息融資，加速風險暴露，并導致風險向銀行體系傳染，威脅銀行信貸資產安全。部分煤企存在民間融資行為，粗略估算民間融資總額超過10億元。

（五）產能過剩行業信貸違約風險沿擔保鏈傳染，加劇銀行信貸質量下行壓力

一是關聯企業貸款多，貸款質量持續下行。截至6月末，全市產能過剩企業關聯貸款余額131.8億元，占全市信貸規模的8.8%，其中，不良貸款余額25.4億元，較年初增加5.8億元，同比增長46.3%。二是部分產能過剩企業互擔互保導致風險沿擔保鏈傳染至整個產業。如，攸縣煤炭上下游企業貸款近10億元，企業間互聯互保、煤炭企業為其上游企業提供擔保的貸款占比為37.2%，處于較高比重。三是由于煤企全部關停整治，經營效益不佳，個別聯保企業負責人跑路導致整個產業信貸風險急劇上升。如，某銀行向某煤炭上游企業發放的3900聯保貸款因聯保企業經營風險傳導導致全額損失。

（六）關停退出的產能過剩企業安置資金存在缺口，社會維穩壓力較大

多數關停退出的產能過剩企業由于經營效益長期欠佳，地方政府配套扶持及獎補政策未完全落地，人員安置資金缺口大，面臨職工工資拖欠、職工轉崗安置補償不到位等一系列問題，社會維穩形勢較為嚴峻。據調查，截至6月末，全市化解過剩產能預計需要資金150億元，目前到位資金45億元，資金到位率30%，導致部分關停退出企業無法足額領取補償款，職工不滿情緒積聚引發群體聚集事件。如清水塘老工業基地存在20億元安置資金缺口，上半年發生了職工聚集圍堵事件。

二、政策建議

（一）經濟策略層面：內外施策，穩步推動過剩產能化解

一是對內方面：不斷擴大內需消化部分產能。首先，要通過推進經濟結構調整、擴大新興產業投資，來培育新的經濟增長點，并以此帶動過剩產能行業升級；其次，要發揮社會消費對化解產能過剩的作用，將提高國民生活水平和低收入者購買力作為策略核心，通過增加收入提高居民消費能力，通過完善社會保障體系穩定居民消費預期，通過改善消費環境增強居民消費意愿；再次，短期內要發揮“穩增長”政策、措施作用，加快項目建設進度，對過剩產能行業需求形成一定支撐，為行業兼并重組、轉型升級提供一定時間緩沖。二是對外方面：引導過剩企業“走出去”化解部分產能。改善對產能過剩企業“走出去”的引導和服務，簡化投資審批，支持轄內產能過剩企業在積極挖掘國內市場潛力的同時，擴大對外投資合作，積極拓展對外發展空間，利用廣闊的國際市場空間消化國內過剩產能。引導企業開展跨境合作，全球配置產能，優化制造產地分布。鼓勵有條件的企業在全球范圍內開展資源和價值鏈整合，實現國內國際資源的優化利用。

（二）金融策略層面：強化創新，有效防控“去產能”過程中的金融風險

一是強化過剩產能企業風險監測。建立多角度、全方位的過剩產能信貸執行評估機制，通過對政策與管理目標耦合度分析，加強對過剩產能企業信貸資產監測分析，及時有效識別、防控信貸風險。二是實行差異化信貸政策。對產能過剩行業貸款實行限額管理、差別對待，控制行業授信總量和單個企業貸款集中度，對產能過剩行業純新增產能項目一律不提供信貸支持；對產能過剩行業中有競爭力、有市場、有效益的優質企業繼續給予信貸支持；對競爭力弱、發展前景差的企業授信逐步減持、壓縮；對長期虧損、失去清償能力和競爭力的“僵尸企業”及落后產能，堅決壓縮退出相關貸款。同時，在信貸產品創新上，應重點圍繞過剩產能行業的應收賬款、產品所有權等權益開展抵質押類信貸產品創新，鼓勵和引導銀行發放銀團貸款、并購貸款，支持資源行業兼并重組。三是完善不良貸款處置配套政策。落實金融機構呆賬核銷的財稅優惠政策，完善金融機構加大抵債資產處置力度的財稅支持政策。協調建立政銀企銀行債務集中處理機制，推行逃廢債黑名單制度，實施部門間聯合懲戒，強力約束企業惡意逃廢銀行債務和“惡意脫保”行為，切實維護銀行信貸資產安全。研究完善不良資產批量轉讓政策，支持銀行加快不良資產處置力度，支持銀行向金融資產管理公司打包轉讓不良資產，提高不良資產處置效率。提高金融司法合作效率，在去產能重點地區設立“金融法庭”，集中處置相關金融案件，為銀行核銷不良貸款提供便利。四是積極推廣發行并購債等創新工具。通過大力發展換股并購、可轉債等股權性和混合性融資工具、并購債等債務性融資、信貸資產支持證券、信用風險違約互換（CDS）等金融工具，盤活產能過剩行業存量信貸，分散產能過剩行業的信用風險。五是積極實施債轉股。債轉股不僅能降低杠桿率和提升再融資能力，而且能通過引入戰略投資者，在深層次上實現產能過剩行業的重組，有效推進混合制改革。在當前銀行融資占資源性企業負債比例較高的情況下，要建立健全各個層級的股權交易機制和平臺，方便銀行貸轉股股權轉讓、退出。六是鼓勵地方政府設立政策性資產管理公司。通過財政注資、貼息、增信等方式，集中收購當地產能過剩企業債務實施債轉股；鼓勵各類民間投資主體設立基金、投資公司、資產管理公司，通過收購產能過剩企業的應收賬款、到期債務以及直接投資入股等多種形式，實施直接或間接債轉股操作。七是充分發揮政策性金融機構作用。完善“走出去”投融資服務體系，依托財政信用和貼息等支持，提供規模大、期限長、利率低的融資，以“一帶一路”戰略為指導，加強金融對資源性企業“走出去”的支持力度。

（三）政策配套層面：激勵扶持，全面構建產業、財政、金融、社保等多部門參與的全面政策體系

一是完善行業管理。充分發揮行業規劃、政策、標準的引導和約束作用，加強行業準入和規范管理，公告符合條件的生產線和企業名單。適時發布產能嚴重過剩行業產能利用、市場供需等相關信息。定期發布淘汰落后產能企業名單。發揮行業協會在行業自律、信息服務等方面的重要作用。二是完善財稅支持政策。中央財政應進一步加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，地方財政應結合實際安排專項資金予以支持，利用淘汰落后產能獎勵資金等現有資金渠道，適當擴大資金規模，支持產能嚴重過剩行業壓縮過剩產能。同時，還應進一步完善企業兼并重組的稅收政策，對“去產能”企業給予退稅或者稅收減免等支持。對向境外轉移過剩產能的企業，其出口設備及產品可按現行規定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策，支持資源性產品技術升級和循環利用。三是落實職工安置政策。將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。落實促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，切實做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移，按規定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

作者簡介：劉信兵（1978-），男，漢族，江西萬安縣人，任職于中國人民銀行株洲市中心支行金融穩定科，研究方向：金融學。