供給側改革下我國資源型城市發展轉型研究

蘭國輝+荀守奎

摘要：為進一步統籌規劃，協調推進我國資源型城市產業轉型升級，立足于當前我國經濟發展新常態，從供給側結構性改革的背景下剖析我國資源型城市轉型升級的現狀及其面臨的困境，找出我國資源型城市轉型發展的瓶頸所在。以分屬于不同發展階段的六盤水市、淮南市、銅陵市、馬鞍山市四座資源型城市為研究對象，深入剖析其轉型發展模式和轉型成效，并進行比較分析。最后，根據四座資源型城市的轉型模式得出了一系列的經驗和啟示。

關鍵詞：供給側改革；資源型城市；轉型升級

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）06-0044-005

工業化進程的不斷加快，使得資源型城市資源供給過剩、有效供給不足、礦產資源枯竭、經濟結構畸形、生態破壞以及社會體制性障礙等問題日益凸顯，資源型城市的轉型發展已經受到全世界的關注。近年來，我國高度重視資源型城市的轉型問題。2013年頒布的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，首次明確界定了我國262個資源型城市的名單，并將其劃分為成長型、成熟型、枯竭型和再生型 4 類，分類指導其轉型發展。2017年國家發改委根據國家“十三五”規劃綱要和《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020年）》，制定出培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見，進一步引導資源型城市從粗放、高耗能的傳統模式轉向綠色、環保的高效能模式。我國經濟發展新常態進程中，能源、原材料等行業產能過剩、有效供給不足、成本激增等問題也進一步凸顯，使得資源型城市轉型發展的困難和壓力進一步加劇。[1]2015年我國在全行業推行供給側結構性改革，旨在調整產業結構，消除過剩產能，提高有效供給，進而提高全要素生產率，實現資源配置效率最大化。這無疑給資源型城市轉型發展提供了一種新思路和新機遇。本文從供給側結構性改革的時代背景出發，在分析我國資源型城市發展現狀和其存在的困境的基礎上，以分屬于不同發展階段的六盤水市、淮南市、銅陵市、馬鞍山市四座資源型城市的轉型模式為例，進行對比分析，得出了一系列的經驗啟示。

一、我國資源型城市發展轉型存在的困境

資源型城市即得益于自然資源的開采而發展壯大，且以資源產業為主要工業產值的城市。[2]總體來看，我國資源型城市具有數量眾多、分布較廣、歷史貢獻巨大、加快經濟發展的現實地位較突出等特點。近年來，隨著工業化進程的加快以及遭遇全球能源變革，我國資源型城市的發展在原有困境上滋生了諸如資源枯竭速度加快、產能過剩、有效需求不足、產業鏈條單一、轉型成效緩慢、生態環境惡化和城市失業率日益升高等一系列新問題。

（一）區域差異化較大，可借鑒經驗較少

從空間分布上看，資源型城市轉型發展的現狀與其區位和經濟實力不匹配。我國資源型城市大多分布在中部地區，中部地區的資源型城市數約占全國資源型城市總數量的一半，中西部地區的交通條件和經濟實力在一定程度了制約了其轉型發展。從資源種類上看，我國資源種類眾多，不同種類資源的轉型各不相同，必須按照資源類別分類探索其轉型模式，這也就使得我國資源型城市轉型成效較為緩慢。從發展階段上看，我國有31個城市屬于成長型資源型城市，141個屬于成熟型城市，67個城市屬于衰退型城市，23個城市屬于再生型城市。[3]因此，處于不同發展階段的資源型城市應制定的轉型模式均不相同，且我國資源型城市轉型成功的經驗相對缺乏，這無疑增加了轉型難度，需要資源型城市不斷摸索符合自身的轉型模式。

（二）資源枯竭速度加快，資源型城市經濟下行壓力增大

隨著工業化進程日益加快，資源需求和開采力度日益加大，這無疑加快了資源型城市資源枯竭的速度。資源型城市長期依靠資源開采來拉動當地經濟發展，資源的枯竭問題制約著當地經濟的可持續發展。截止到2016年，我國資源型城市中約有26%的城市屬于資源衰退型城市。2012—2016年全國利潤總額同比下降了大約70%，相關上下游企業的虧損無形中導致資源型城市經濟下行壓力增大。此外，隨著勞動力成本、開采成本以及在開采區環境保護投資的增大，資源開采成本逐年增加，進而導致資源型城市礦產利潤進一步下降。據統計，2016年我國有色金屬、石油的成本較2015年分別增加了4.2%和3.7%；2016年煤炭和黑色金屬的利潤率分別下降至1.5%和4.3%；與此同時，原油、鐵礦石、銅等礦產的售價均出現了一定程度的下降，這也使得資源型城市的礦產經濟利潤下行壓力進一步雪上加霜。

（三）產能供給過剩，有效需求不足

整體上看，現階段我國資源型產業產能利用效率低下，絕對供給過剩。一般來說，產能利用效率的合理區間為79%～83%，低于75%即為嚴重過剩。[4]相關資料顯示，2015年我國工業企業的產能利用效率不足 67%，產能出現嚴重過剩。其一，由于資源型城市前期大規模的投資使得開采規模不斷擴大，產業建設周期較長，由此帶來產業滯后效應，導致產能大批集聚，進而出現供給過剩。其二，資源型產業集中度不高，資源型產業受體制機制方面的約束，資本和品牌的有效集中在長期競爭中無法實現，如地方保護主義及體制改革的滯后等均會導致產業競爭過度，從而引發產能過剩。其三，行政壟斷與自然壟斷結合或其他因素形成的資源“暴利效應”也使得對資源型產業投資盲目增加，進而使得產能擴張速度遠遠超過需求擴張速度。此外，一系列替代能源和清潔能源的出現，使得傳統的礦產資源需求量日益下降，傳統資源的供給和需求之間的不匹配，進一步加劇了礦產產能過剩問題。

（四）產業鏈條單一、產業轉型成效十分緩慢

首先，資源型城市長期以當地礦產資源為基礎產業，產品結構十分單一，產業鏈條短缺，傳統產業的轉型對當地經濟的沖擊十分巨大，因此轉型成效短期內見效較慢，轉型期限一般較長。其次，長期以來資源型城市的發展路徑以傳統的資源開采和利用為主，在資源深加工和精加工等產業的投資力度相對較少，這就使得資源型城市產業延伸受限，產業轉型成效緩慢。再次，對于資源衰退型城市，其經濟長期依靠當地礦產資源來推動，隨著當地礦產資源的枯竭，其經濟發展逐漸轉向依靠于替代產業拉動，如果不具有獨特的產業和地理位置優勢，經濟壓力和轉型發展壓力將十分巨大。而我國大多數資源型城市都位于中西部地區，地理位置的限制也加大了其發展轉型的難度。一般來說，資源型城市轉型的最佳時期在成熟期，衰退期的資源型城市由于錯過了轉型的最佳時期，如果不存在區位優勢和替代產業優勢，轉型成效將很難在短期內有所體現。endprint

（五）生態破壞嚴重，環境問題日益突出

一方面，隨著年復一年礦區資源的大規模開采、能源加工轉化，以及礦產資源的運輸，導致資源型城市生態環境日益惡化，引發了諸如大氣污染、固體廢棄物污染、水體污染、地表塌陷和水土流失等生態問題。另一方面，受我國資源型城市早期“先污染后治理”發展理念的影響，使得資源破壞嚴重，后期治理壓力較大且成效不顯著。此外，與國外發達國家相比，我國在資源型城市環境治理的投入上存在嚴重的不足，而且受全球資源價格下降的影響，資源開采量下滑嚴重，資源型城市經濟發展壓力十分巨大，使得資源型城市在治理環境污染及環境保護的投資十分有限。

（六）礦工失業率增多，城市民生問題日益突出

近年來，我國大力實行供給側結構性改革，資源型城市紛紛響應國家去產能的號召，這也就導致了一大批礦工失業問題，失業礦工的安置和分流問題制約經濟的可持續發展。一方面，資源型城市由于礦產資源的日益枯竭、企業重組，導致一大批礦工失業。據統計，東川市由于受銅礦資源枯竭，又加之長期依賴銅資源的單一的產業結構，讓東川經濟發展后繼無力，礦工失業率一度高達40.2%。[5]另一方面，受國際能源價格普遍下降的影響以及我國供給側結構性改革去產能的號召，一大批小型高成本的礦井將會逐步被關停，這也必將使得礦工失業率進一步增大。據統計，近兩年安徽省兩淮城市，因響應國家去產能的號召逐步關停小型煤礦，導致近十萬名礦工失業。失業率的增加，使得居民生活水平降低，社會矛盾日益突出。

二、不同發展階段我國資源型城市轉型模式的比較分析

近年來，資源型城市紛紛在考慮自身實際情況的基礎上，緊跟國家的政策形勢，積極探索出了各自的轉型發展模式，并取得了一定的轉型成效。本文以分屬于不同發展階段的六盤水、淮南、銅陵以及馬鞍山四個典型的資源型城市為例，深入剖析其轉型發展模式，并進行比較分析。

（一）六盤水市轉型發展模式：堅持創新引領、綠色、多元化發展模式

六盤水市是我國西部地區重要的煤炭資源產地，屬于成長型資源型城市，現階段正是資源轉型的最佳時期。近年來，六盤水市在考慮到自身地理位置及經濟基礎的實際情況下，始終堅持創新引領，堅持綠色、多元化的發展模式，力爭實現其從“煤都”向“涼都”的轉變。其多元化轉型發展路徑大體分為：堅持以生態化和產業化的“兩化”改革為引領；致力于開展循環經濟、農村改革以及山地旅游“三件大事”；走西部地區特色的產業生態路、山地農業路、特色健康旅游路以及山地特色城鄉一體路“四條新路”；全力推進供給側改革，深入實施大扶貧、大數據、大生態、大旅游、大健康“五大戰略行動”。[6]此外，六盤水市在轉型升級進程中還大力推行循環經濟。據統計，2016年，全市資源產出率完成2598.43元/噸，主要再生資源回收率為72.5%，工業用水重復利用率為95.08%，工業固體廢棄物綜合利用率為62%，城鎮污水處理設施再生水利用率為16.44%。隨著轉型措施的實施，六盤水市產業轉型取得了一定的成效，其三大產業結構比例從2011年的5.9∶61.1∶33.0優化調整至2016年的9.6∶50.2∶40.2；2016年全年實現旅游總收入124.65億元，較上年增長了68.9%；全年單位GDP能耗也較上年下降9.66%。

（二）淮南市轉型發展模式：四步同趨，培育新的增長點

淮南市是我國六大煤電基地之一，煤電占工業產值比重超70%。但是，隨著全國煤電產業進入“寒冬”，淮南市GDP增速放緩、煤炭行業需求低迷、產能過剩等問題凸顯。由圖1可知，淮南市GDP增速自2012年的12%逐年下降至2014年的0.6%，其轉型發展迫在眉睫。2015年淮南市GDP增速回升至3.7%，但GDP總量仍存在一定程度的減少。2016年淮南市也積極響應能源供給側結構性改革，進一步去產能，大力發展高新技術產業，轉型效果進一步得到體現。2016年淮南市GDP總量躍升至963.8億元，GDP增速回升到6.6；三大產業的結構比例也由2012年的7.8∶64.0∶28.2調整至12.3∶47.2∶40.5。

整體上，淮南市轉型模式可總結為以下四個方面：第一，立足自身，強化煤電基礎產業優勢。據統計，近五年來，淮南市煤炭設計規模增加了3100萬噸，與此同時電力裝機容量也增加了510萬千瓦。第二，發展信息技術產業，打造大數據高地。近年來，淮南市致力于對大數據產業的投資和開發力度，通過大數據產業帶動當地經濟市場，逐步實現淮南由煤炭之城向“DT高地”的轉變。例如，淮南“江淮云”產業平臺、大數據產業平臺等創業基地的建成。第三，堅持科技引領城市轉型升級。淮南市一直致力于培育和引進高科技人才為其產業轉型注入創新血液和創新動力。第四，尋找當地特色，彰顯傳統文化的特色。例如，大力宣傳和推廣淮南特有的豆腐傳統制作技藝項目及抗戰遺址紀念基地等項目。

（三）銅陵市轉型模式：構建“一二三四五”轉型體系，推動銅產業轉型升級提質增效

銅陵市被稱為“世界銅都”，是新中國第一個銅工業基地。長期大規模的開采使得銅陵的資源日益枯竭，傳統發展方式難以為繼，轉型勢在必行。銅陵市的轉型體系可用數字“一二三四五”來描繪：“一”是圍繞一個主體設計，建成“四轉一解決”轉型思路；“二”表示實現產業延伸和產業替代相融合，同步驅動；“三”是發展節能減排、循環經濟和生態環保型城市；“四”是加快推行國企改革、行政管理體制改革、供給側改革以及生態文明制度建設等四項機制體制建設；“五”是實現經濟、社會、人口、資源、環境五者之間的協調發展模式。

近年來，銅陵市的產業轉型取得了一定成效。2016年，銅陵市全年生產總值（GDP）為957.3億元，較2012年增長了54.08% ，其中第三產業較2012年增長了121.03%。由2016年銅陵市經濟發展通報可知，2016年銅陵市全市戰略型新興產業產值729.2億元，占規模以上工業比重達到30.4%，占比較上年提高1.5個百分點；銅基新材料產業集聚發展基地完成工業總產值680.5億元，增長8.7%，對規模以上工業總產值增長的貢獻率達到38.4%，拉動全市增長2.4個百分點。endprint

（四）馬鞍山市轉型模式：“以鋼為本”，堅持“鋼港綠詩”的轉型發展理念

馬鞍山因鋼設市，作為工業主導型的資源型城市，其工業化率達57.5%，為城市經濟的發展作出了巨大貢獻。但是，近年來隨著鋼鐵產業面臨產能過剩，馬鞍山市不得不探索轉型升級之路。

馬鞍山市的轉型發展模式，即在“以鋼為本”的基礎上，大力發展先進制造業，以提升發展質量和效益作為首要任務。例如，將鐵基新材料產業作為首位產業，同時制定并實施了《工業經濟倍增行動計劃》。其次，跨江發展，從“以鋼立市”轉型到“以港興市”。利用其港口城區獨特的地理位置優勢，將其打造成為安徽江海聯運樞紐中心和現代化新城區。再次，逐年加大科技創新力度，推動傳統產業向價值鏈高端延伸。數據表明，馬鞍山市2016年全年科技研發經費投入占GDP比重達2.63%，全年高新技術產業的產值為850億元，較上年增長9.5%。此外，馬鞍山市還注重對環境的保護，注重綠色、可持續發展。近年來，馬鞍山市一直致力于推行文化旅游和現代服務業。2016年全年旅游業總收入209.57億元，比上年增長19.5%；第三產業增加值為582.48億元，增長10.7%；三大產業比重也由上年的5.8∶56.7∶37.5調整為5.6∶55.4∶39。

三、不同發展階段下資源型城市轉型模式的經驗和啟示

通過對我國資源型城市的現狀以及不同發展階段下資源型城市轉型模式的探討，發現資源型城市轉型成功的與否是受諸多因素共同影響的結果。根據以上四座典型資源型城市轉型發展模式，本文得出了以下經驗和啟示。

（一）明確自己所處的發展階段為前提

資源型城市要想轉型成功，首先必須明確自身處于哪一發展階段。[7]抓住合適的轉型期對資源型城市轉型發展來說顯得得尤為重要。相關資料表明，資源型城市的最佳轉型階段當屬在其發展的成熟期。[8]因此，相比較衰退型資源型城市（銅陵市）來說，處于成長期的六盤水市和處于成熟期的淮南市產業轉型壓力相對較小，短期內其轉型成效也相對較明顯。而對于銅陵市這種資源衰退型城市，該市政府根據自身的發展階段有針對性地實行了應對礦產資源枯竭的產業延伸和產業替代等政策，以及申請老工業區搬遷改造試點等措施，均取得了一定的轉型成效。馬鞍山市屬于再生型資源型城市，其轉型發展得益于其獨特的區位優勢，因而其轉型壓力相比其他三座城市來說較小，轉型成效也比較明顯。

（二） 立足根基，結合自身優勢，尋找新的經濟增長點

任何一個城市的發展都不可能脫離其基礎產業的發展，而應該是在傳統產業的基礎上逐漸發展和延伸新興替代產業，從而逐漸擺脫當地經濟對傳統產業的依賴性。資源型城市的發展必須立足于其基礎產業，注重上下游產業之間的融合，在傳統產業的基礎上尋找新的經濟增長點。例如，六盤水市的發展緊密結合其資源產業的優勢，利用其西部地區獨特的地理位置優勢發展山區特色農業、特色健康旅游業等。淮南市則立足于當地的煤炭資源，緊密結合國家供給側結構性改革的主線，通過推行煤炭行業供給側結構改革來優化其產業結構，調節過剩產能，進而提高資源配置效率，達到全要素生產率最大化。馬鞍山市屬于再生型資源型城市，借助于其天然港口的區位優勢，實現了從“以鋼立市”到“以港興市”的轉型效果。

（三） 加大科技創新，堅持綠色可持續發展的理念

近年來，我國經濟的轉型發展致力于通過科技創新引領、追求循環經濟和綠色GDP的轉型發展模式。在轉型模式上，六盤水市始終堅持創新引領轉型的理念，堅持走科技推動，綠色、可持續的產業轉型之路，致力于實現其從“煤都”向“涼都”的轉變。例如，六盤水市的山地特色農業，山區特色健康旅游業以及承辦夏季國際馬拉松賽等健康產業均體現出六盤水市注重實現其向新興服務業的轉型。從淮南市轉型發展模式也可以看出，淮南市在轉型發展的過程中，注重可持續發展，大力發展信息技術產業，把目光聚集于大數據產業，致力于打造大數據高地。此外，淮南市還大力發展文化服務業這一生態環保型旅游服務業，如淮南豆腐文化旅游節以及壽縣古文化遺址等旅游服務業。銅陵市的轉型模式也堅持走綠色、協調可持續之路，通過加大創新投入力度，實現產業延伸和產業替代的轉型模式。同樣，馬鞍山市在轉型發展的過程中一直致力于推行文化旅游和現代服務業，堅持綠色、環保、可持續發展的理念。

（四） 加大政府的政策引導和支持力度

政府政策的引導和支持作用對資源型城市的成功轉型也是不可或缺的。當前我國供給側結構性改革的大環境，我國各行各業均在推行供給側結構性改革，這無疑給資源型城市的發展提供了重大的政策指導和發展機遇。資源型城市在轉型發展中應積極響應國家供給側結構性改革的要求，在轉型發展中堅持做到“三去一降一補”的發展要求。[9]資源產業的供給側結構性改革也有利于淘汰落后產能，進一步緩解我國資源產業供需結構矛盾的問題。例如，現階段我國資源型城市小型礦井的逐漸關停也就體現了這一點。此外，政府對資源型城市轉型升級方面實行適當的政策傾斜對資源城市的成功轉型也具有重要的作用。銅陵市申請老工業區搬遷試點、馬鞍山市獲批國家“戰略性新興產業”區域集聚發展試點、淮南市獲批的煤制天然氣等項目，無疑對三座城市的轉型升級起到了巨大的推動作用。

（五） 加大社會保障力度，緩解社會矛盾

首先，政府應盡可能多地為失業礦工提供創業能力和轉崗技能培訓，培訓和市場掛鉤，提高失業礦工的再就業能力與市場需求崗位之間的匹配度。其次，實現基礎產業與新興產業相融合，盡可能多地為失業人員提供與其能力相匹配的工作崗位。再次，進一步招商引資，不僅為當地創造更多的崗位需求，還能壯大當地的經濟實力。此外，還應該積極加強和省外發達地區之間的交流、溝通和合作，協調轉移富余勞動力，緩解當地的失業人口壓力。最后，對于長期失業或待業在家的礦工還應做好相應的最低生活保障工作。例如，政府暫時性失業最低生活補償、采煤沉陷區避險住房安置及配套基礎實施建設以及工作崗位優先安排失業礦工等政策。

參考文獻：

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[5]王素軍. 中國資源型城市轉型路徑研究[D].蘭州：蘭州大學，2011.

[6]“涼都”六盤水：在產業轉型中探求綠色路徑[N].中國青年報，2016-07-06（05）.

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（責任編輯 明 篤）endprint