對我國圖書館立法的總體認識

摘 要：圖書館立法是社會文明成果在法制領域的集中展現，是構建法治國家的基礎性法律實踐，是圖書館事業發展的法制保障和政策指引；通過對我國圖書館立法活動的總體概述和探討，對圖書館法立法重要性、必要性、意義的揭示，論證圖書館法立法是適應其自身發展的必然結果。

關鍵詞：圖書館 立法 圖書館法

Abstract：The legislation of library is the civilization in the legal field on display， is to build a country under the rule of law and basic law practice， is the development of library cause the legal support and policy guidance； through the general outline for the legislation of Library and discusses the importance， necessity， legislation， significance of Library Law legislation of library law reveals the argument is the inevitable result of development of its own.

Key word：library；legislation；library law

中圖分類號：G251.3 文獻標識碼 ：A 文章編號：1003-9082（2017）11-00-02

圖書館是文獻的存儲介質，是知識的傳播平臺，是一個城市文明程度的直接標志。作為重要的公共文化基礎設施，必然需要相關的政策、法規作為制度保障。我國圖書館立法實踐從萌芽到完善，從倡議到提案的出臺，經歷了漫長的歷史階段，隨著我國法制的不斷完善和法治意識的不斷提高，圖書館法的審議通過必將實現。

一、歷史沿革

現代語境下的圖書館，在我國近代晚期興起，揚棄和繼承傳統立法例的背景下，經過一個世紀三個時期的發展，我國圖書館立法成果顯著，作為基本性法律圖書館法的審議通過指日可待。

1.萌芽時期：1910年-1949年

古代藏書，多以民間藏書和官方藏書的形式出現，隨著社會文化的發展藏書樓應運而生，到近代晚期借鑒國外經驗，現代意義的圖書館產生，上述各個階段都有相應的管理制度與之配套，其立法例或為律、令、科、比，或為辦法、章程。第一部現代意義的圖書館法規是清政府1910年頒布的《京師圖書館及各省圖書館通行章程》。進入民國后，民國中央政府及其職能部門相繼頒布了《通俗圖書館規程》、《圖書館規程》、《國立中央圖書館組織條例》、《圖書館條例》、《普及全國圖書教育辦法》等一系列行政法規和部門規章，地方政府也頒布了相應的地方性法規。在圖書館建設方面，城市圖書館、高校圖書館也有長足發展，圖書館學教育方興未艾，圖書館協會逐步健全。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的初創價值。

2.發展時期：1949年-1999年

新中國成立后，為促進我國圖書館事業發展和規范管理的需要，中央人民政府頒布了《全國圖書協調方案》、《關于禁止珍貴文物圖書出口暫行辦法》等一系列行政法規；中央人民政府職能部門制定了《關于征集圖書雜志樣本辦法》、《關于加強與改進公共圖書館工作指示》、《關于加強高等學校圖書資料工作的意見》、《高等學校圖書館工作條例》、《省（自治區）市圖書館工作條例》等部門規章及相應的規范性文件。在圖書館建設方面，建立健全管理機構建置、專業技術人員職稱設置、圖書館評估定級制度。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的基礎價值。

3.完善時期：1999年至今

互聯網、大數據時代，推動我國圖書館法制建設進一步發展，建立適合國情的圖書館立法體系刻不容緩。現階段，經過理論研究到實務探討的積累，公共圖書館法已完成從立項、提案到草案的各項準備，只待立法機關審議通過。待通過的公共圖書館法作為基本法是其他有關圖書館工作的行政法規、地方性法規、自治條例、規章的指導，涉及的內容是圖書館管理的基本規則；由全國人大常務委員會授權國務院制定，并由全國人大代表大會及其常務委員會審議通過后頒布實施。作為上位法的公共圖書館法（草案）尚未審議通過，下位法卻有著前瞻性發展：地方性法規有《北京市圖書館條例》、《湖北省公共圖書館條例》等；地方政府規章有《上海市公共圖書館管理辦法》、《山東省公共圖書館管理辦法》、《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》等。

因此，這一時期的立法實踐具有較強的實際價值。

二、實際條件

良好的環境是發展的基礎，政策指引則是事業跨越發展的增量，高新技術的運用更為事業發展提供智力支持，在此條件下，制定圖書館法是符合時代發展要求的。

1.環境基礎

新時期圖書館事業經過六十多年的建設與發展，已經具備了相當的基礎和規模。圖書館機構設置方面，已形成國家、省、市、縣（區）、鄉（鎮）、社區六級圖書館（室）機構，呈現出縱橫交錯的立體性網狀結構。圖書館文獻編目標準化建設方面，相繼制定了中國文獻編目規則、文獻著錄國家標準，實現了聯合統一編目。圖書館自動化建設方面，電子閱覽室、文化信息資源共享工程、數字圖書館工程等已成為自動化發展的示范。圖書館數據庫建設方面，有中國古籍目錄、全國少數民族古籍目錄、全國善本書總目錄、民國書目、科技、社科報刊資料索引等。由此可知，我國圖書館事業已發展到相當水平的程度，鞏固和促進圖書館事業向更高水準邁進，亟需制定圖書館法，以法律形式對圖書館事業進行調整和保護，使圖書館事業得到法律的明確規范和引導。endprint

2.政策背景

宏觀角度上，作為根本法的現行憲法以列舉的方式明確規定了國家發展圖書館文化事業的法律原則。具體方面，文化部制定的《全國公共圖書館事業發展“十二五”規劃》明確指出，推動公共圖書館法立法。在前期工作的基礎上，進一步推動公共圖書館的立法進程，積極推動公共圖書館的頒布和實施，以法律的形式對公共圖書館運行發展所涉及的各方面問題予以調整規范，保障公共圖書館履行職能，從制度上確保我國公共圖書館事業全面、健康、可持續發展。

3.技術條件

以信息技術為表征的信息化浪潮，為信息化社會提供了強大的技術支持，文獻的存儲、加工、傳遞、查詢和利用已突破傳統的管理方式，更新了傳統圖書館的發展理念，體現了多樣化、電子化、自動化、網絡化、微信化的特征。隨著信息高速公路在全球的互聯互通，信息時代已經來臨，計算機信息網絡技術已滲透到社會的方方面面，數字化生存不再是理論上的構想，對圖書館事業信息化建設而言機遇大于挑戰。面對新的機遇，政府主管部門厘清思路、制定政策、加強建設、實施規劃，促進圖書館事業與社會整體發展相適應，在此技術條件下制定公共圖書館法是發展的必然趨勢。

三、結構體系

圖書館法作為基本性法律，有內涵與外延之別，也有狹義與廣義之分；其調整對象圍繞著設置主體、服務主體、接受主體三者之間的基本關系展開；是結構完整、層次清晰的規范體系。

1.基本涵義

圖書館法的內涵是指為滿足人民群眾社會文化需求、提高圖書館文獻信息使用效率、促進圖書館事業全面發展，國家立法機關依據相關法律淵源制定和認可的、調整圖書館事業創新建設過程中所產生的各種法律關系的行為規范的總和。圖書館法的外延則是指除作為基本法律的圖書館法之外，還應包括國家其他行政機關制定的條例、法令、章程、決議、規則等規范性文件。因此而言，圖書館法是以圖書館基本法為主體、職能法與專門法等一系列法律規范相配套所構成的一個系統性的法律框架體系。

2.調整對象

法律的調整對象為法律關系。圖書館法的調整對象為圖書館事業發展建設過程中所產生的各種社會關系，具體而言包括第一層級各類圖書館設置主體與圖書館之間的法律關系、圖書館與讀者之間的法律關系，前者是設置與被設置的關系，后者是提供服務與接受服務之間的關系，這兩類關系是直接的互動關系、是主要方面；而第二層級讀者與設置主體之間的關系只是間接的反饋關系、是次要方面。三方關系中圖書館處于中心位置，既是基礎設施（硬件）的載體，也是文獻信息（軟件）的介質；圖書館法從法律關系的制度設計上看，是圍繞設置主體、圖書館、讀者三方關系而展開的。

3.規范體系

3.1法律層級

圖書館法作為規范圖書館事業總體發展的基本法，在我國法律體系中應歸入七大部門法之中的行政法范疇。由于其綱領性和總則性的法律地位，制定頒布機關必須是最高國家立法機關及其常設機關，或者是最高國家立法機關常設機關授權的最高國家行政機關。法律效力方面，圖書館法作為法律，效力在憲法之下；作為上位法，效力在行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、部門規章、地方政府規章之上；任何與它有沖突的下位法及規范性文件無效。

3.2機構設置

圖書館法對圖書館機構設置的界定應涉及到縱橫兩個方面：一是縱向層級，文化部設置國家圖書館、地方各級政府設置各級公共圖書館，上下級圖書館雖無行政隸屬關系，但具有行業內業務指導關系；二是橫向類別，可分為公共圖書館、專門圖書館、民營圖書館，分門別類的制度設計與縱向層級有職能交叉。其設置應遵循兩個標準：一是各級政府應當充分考慮當地的經濟社會發展狀況、人口數量和分布規模；二是圖書館建設應該納入地方發展、城鎮與社區建設總體規劃。

3.3資金投入

圖書館法在對圖書館資金投入的規定上，應明確“誰設置，誰投入”這一法律原則。圖書館設置主體既是權利行使者，又是義務履行者，更是責任承擔者。現階段，我國圖書館設置主體主要是指各級政府、事業單位和各類團體，由其行使圖書館的管理職能，必然承擔全部經費，總的原則是圖書館的經費列入各級政府或圖書館的設置主體的財政預算，確保圖書館的經費隨財政收入的增長而增長。其中，就地方各級公共圖書館而言，其資金投入由中央財政轉移支付和地方各級政府財政按比例匹配資金所構成，具體規定由實施細則所列舉。

3.4權利義務

圖書館法秉承法律的基本精神內涵，對不同主體享有的權利和承擔的義務應以規則的形式確定，當出現權利、利益糾紛時，用法律規則予以調整，保護各個主體的正當利益不受侵害。對設置主體政府和服務主體圖書館的權利義務而言，主要圍繞監督管理與提供文獻服務而展開；對接受服務方讀者而言[1]，借閱使用文獻信息是其享有的基本社會文化權利，此基本權利是建立在承擔相應義務的基礎之上的，沒有無權利的義務，沒有無義務的權利，讀者的基本義務應圍繞遵守圖書館管理制度、共建文明閱讀環境而展開。

3.5服務保障

圖書館法有關服務保障的規定，是圖書館基本功能在法律文本上的體現。圖書館服務包括傳統性的文獻信息資源服務職能、社會公益性文化服務職能以及拓展性的跨業務平臺資源共享互動模式。對圖書館基本服務職能進行原則性的規定；對延展性的服務職能應進行彈性性的規定。歸根結底，是通過法律的形式規范服務提供方與服務接受者、圖書館與讀者、文獻信息平臺與用戶之間的相互關系，保障接受方依法應享有的文化權利。

3.6版權保護

圖書館法關于版權保護的規定，將立足于我國保護現狀、技術條件，借鑒國際民商法領域中關于知識產權的立法成果，制定具有可操作性的法律規則。我國《著作權法》中“合理使用”原則僅規定了圖書館為保存版本的需要而復制其所收藏的作品屬合理使用，其他具體規定未見，而國際通行規范規定了圖書館影印品須付版權費。因此，圖書館法關于版權保護應明確界定使用范圍、權限、服務標準、法律責任；如此，圖書館法在知識產權保護方面的規則可完善和彌補《著作權法》中“合理使用”原則的非可操作性。endprint

四、現實意義

圖書館法是時代發展的需要，是我國圖書館立法的重要里程碑，是圖書館事業發展的法制保障，是理論探討與實踐探索在法律上的體現，其審議通過在文化、法制建設方面有著深遠的意義。

1.發展需要

時代發展、社會變遷、技術進步、理念革新對傳統圖書館事業提出新課題、新任務，館藏與利用、發展與滯后的矛盾也日益突出，突破瓶頸需要新思路，技術完善首當其沖。科學技術推動社會的發展，社會發展往往以法律的形式所呈現出來，圖書館事業要持續健康順利發展，就得依靠圖書館法來進行規范保障。圖書館法以法律的權威性、穩定性和連續性規定圖書館事業的發展方向、目標、程度和范圍，是圖書館發展的總體指引。

2.法制保障

圖書館法在法律規定上必然統一標準、統一規范、統一原則，明確各類主體權利義務的內涵與外延，明確各類主體權益受到侵害后的救濟途徑。圖書館正常運行與管理工作密不可分，全國各級各類圖書館在管理體制、管理水平、管理效果上是不盡一致的。內容明晰的法律規則對于圖書館管理工作而言，提供了同一水平上的評判標準，既能保障圖書館業務正常開展，也能促進圖書館管理工作的高效性和規范化。

3.指導意義

依法治國，建設社會主義法治國家是社會主義初級階段的一項基本國策，依法治國的基本理念就是將社會生活中所涉及的對象納入到法律調整和規制的范圍內。圖書館法規范了不同主體在法律中的不同權利義務，保護權利嚴格義務是圖書館法提出的原則要求，推進圖書館法的審議通過是依法治國方略的組成部分，是構建法治國家的應然之舉，是保護讀者的基本權利、促進和加強圖書館事業建設與發展的必然要求[2]。

五、結語

立法是法治社會里最強有力的保護與促進措施，因此一切重要的公共事業的發展都需通過立法程序來加以保證，圖書館事業也不例外。我國圖書館立法經過長期的實踐和探索，成績斐然；圖書館法的審議通過不僅是法制建設的新成就，社會文明的新成果，更是圖書館事業發展的制度性保障。

參考文獻

[1]龐可心，崔紅霞.淺論我國圖書館立法的必要性和立法現狀[J]科技情報開發與經濟，2005，（9）.

[2]楊文東.我國圖書館的現狀與圖書館立法的再思考[J].福建圖書館理論與實踐，2007，（2）.

作者簡介：楊威（1981-），男，貴州沿河人，銅仁市圖書館館員，大學本科，研究方向：圖書館讀者服務。endprint