黨內監督的歷史沿革及現實思考

劉昭霞

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）11-0-01

對執政黨來說，外部監督是必要的，但從根本上講，強化自身監督更關鍵。以史為鑒，可悟其道。回顧中國共產黨黨內監督產生與發展的歷史，從中汲取經驗教訓，對于探索黨內監督的新思路，全面加強黨的建設，具有一定的理論和實踐意義。

一、黨內監督的歷史沿革

1.民主革命時期的黨內監督

1.1第一階段（1921年到1927年）：黨內監督權由各級執行委員會直接行使。

一大黨綱中直接涉及“監督”的兩條：“第十條、工人、農民、士兵和學生的地方組織中黨員人數多時，可派他們到其他地區工作，但是一定要受地方執行委員會的嚴格監督；第十二條、地方委員會的財務、活動和政策，應受中央執行委員會的監督。”

1.2第二階段（1927年至1928年）：黨內監督權由專門機構（監察委員會）獨立完整行使。

1927年4月27日，中共五大在武漢召開，第一次選舉產生了中央監察委員會。1927年6月1日，中共中央政治局會議《中國共產黨第三次章程決案》：“為鞏固黨的一致威權起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會。”

1.3第三階段（1928年至1945年）：黨內監督權逐漸復歸各級黨委會。

1927年，中央第26號通告：“各地黨部因為種種關系有監察委員會組織者極少，中央監察委員會則因為委員散在各地，加以正主席王荷波同志及委員張佐成蕭石同楊培林同志之被難，副主席楊匏安同志之被罰，至今未能行使職權”，因此“監察委員會已成不必要的組織”。1928年，中共六大取消了監察委員會，代以審查委員會，審查委員會權力較小，僅限于“監督各級黨部之財政、會計及各機關之工作” 等諸項較為具體的事務。

1.4第四階段（1945年至1949年）：黨內監督權由各級黨委會通過專門機構行使。

1945中共七大通過的黨章第五十七條規定：“中央監察委員會，由中央全體會議選舉之。各地方黨的監察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之。”同時，黨章第五十九條規定：“黨的各級監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。”

2.社會主義建設時期的黨內監督

2.1第一階段（1949年到1956年）：在全國執政后黨內監督的制度建設

1949年11月，《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》頒布實施，朱德任中紀委第一任書記。1955年3月，《中國共產黨全國代表會議關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，將紀律檢查委員改為監察委員會，董必武任書記。決議規定了監察委員會的職責，即加強對各級黨組織和黨員干部執行黨的路線、政策的監督工作，特別是要加強對中央各部門（各黨組）和各省（市）的高級干部的監督工作，主要是監督他們是否有違反黨的路線、政策、黨章、黨紀和國家法律、法令的行為。

2.2第二階段（1956年至1966年）：黨內監督確立了“雙重領導體制”

1956年，中共八大確定了黨內監督的“雙重領導體制”。1962年9月，八屆十中全會通過了《關于加強黨的監察機關的決定》，指出：“1.擴大各級監察委員會委員的名額，監察委員會的委員和候補委員應當多數是專職的，中央和地方各級監察委員會的辦事機構應予加強；2.各級黨的委員會必須加強對同級監察委員會領導；3.黨的各級監察委員應當加強對同級國家機關的黨員的監督；4.地方各級監察委員會有權不通過同級黨委，向上級黨委、上級監察委員會直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀行為。”

2.3第三階段（1966年至1978年）：黨內監督遭到嚴重破壞

中央監察委員會于1966年陷入停頓，1969年1月被撤銷；九大、十大黨章干脆直接取消了設立黨的監察機關的相關條款。

3.改革開放時期的黨內監督

3.1第一階段（1978至1982年）：恢復建立和完善黨內監督

1982年黨的十二大黨章，重新恢復了“黨的紀律檢查機關”，并在第十條里規定：“黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下”；在第四十三條里規定：“黨的中央紀律檢查委員會根據工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員。”開始實行派駐監督制度。

3.2第二階段（1982年至2012年）：加強在全黨范圍內的黨內監督

2003年，《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施；黨的十三大黨章規定：進一步完善黨內民主制度，規定了差額選舉和對重大問題進行表決；更加注重發揮黨的基層組織作用。黨的十四大十五大黨章則把“堅持從嚴治黨，發揚黨的優良傳統和作風”寫入總綱。黨的十六大十七大黨章更是提出了黨內監督的一系列新論斷、新舉措，比如：首次提出完善黨內監督制度；規定中央政治局、地方黨委黨委會接要接受黨代會的監督；把巡視監督寫入黨章；把黨員領導干部行使權力納入紀委監督范圍，強化黨內監督專門機關的職能和作用；增加黨務公開內容，等等。

3.3第三階段（2012年至今）黨的十八大以來黨內監督的新發展

十八大黨章對黨內監督有許多新概括，比如：注重發揚黨內民主；抓住關鍵少數，探索解決一把手監督難題；干部選拔監督等。2016年10月27日，中共十八屆六中全會公報中，將監察機關與人大、政府等并列提出，這在中央文件中尚屬首次。11月7日晚，中共中央辦公廳公布了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在上述3省、市設立各級監察委員會。此次試點，旨在做好監督體系頂層設計，健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及公務員的國家監察體系。

二、對我黨黨內監督的現實思考

1.我黨黨內監督機制有待進一步完善

縱觀我黨對黨內監督的認識和實踐的發展沿革，縱然有很多寶貴經驗值得借鑒和沿襲，但是不能否認，從目前來看，黨內監督體制仍然沒有發育成熟：黨內監督尚未完全形成更明確、科學、合理的理論體系；民主監督相對缺乏，現實的監督機制與當前的國家政治經濟發展不能很好適應；一些相關的黨章條規、監督機構的設置尚未形成相互契合的有機整體，等等。

2.黨內監督必須有科學完備的制度系統支撐

做為世界第一大執政黨，在宏偉而龐雜的黨內管理中，監督是一種不可或缺的制衡力量，而相應的系統周密的規章制度又是監督實施的必要保證。目前我黨已經加快建立健全與監督有關的法規條例，但尚未形成科學完備系統、互為補充和牽制的黨內監督法規體系。

3.監督和被監督的意識應成為領導干部的必備素質

任何法律的實行都必須要具備兩個要素，即相應的法律制度和普遍的法律意識。如果領導干部不重視監督或者接受監督的意識不濃，必然會導致自身形象及黨的威信受損。隨著群眾民主意識的不斷提升，在考核和確定各級領導干部的過程中，必須把是否具備現代監督意識做為先決條件來進行考核和任用依據。這是黨內監督發揮作用的重要前提。