我國深海海底資源勘探開發的環境保護制度構建

沈灝

摘要：根據《聯合國海洋法公約》的規定，締約國有義務通過國內立法以及采取相關行政措施來管制受其擔保的承包者從事國際海底區域資源勘探開發活動，并保證承包者遵守公約以及國際海底管理局公布的規章中有關環境保護的規則和程序。我國《深海海底區域資源勘探開發法》中有諸多關于環境保護的條款，但相關規定的原則性較強，需要構建配套制度予以細化。配套制度要采取“約束+激勵”的價值導向，針對深海海底資源勘探開發的不同階段，明確承包者和國務院海洋主管部門的海洋環境保護義務及需要采取的具體環境保護措施。

關鍵詞：國際海底區域；深海海底管理；海洋環境保護

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0057-04

一、關于深海海底環境保護的國際法律規范

《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）將深海海底及其中蘊藏的資源統稱為人類共同繼承財產，要求從事深海海底區域資源勘探開發活動者（以下簡稱承包者）在《公約》締約國的擔保下與國際海底管理局簽訂合同。近些年來，國際范圍內已有不少承包者在締約國的擔保下同國際海底管理局簽訂了資源勘探合同。中國大洋礦產資源研究開發協會作為承包者分別于2001年、2011年、2014年同國際海底管理局簽訂了多金屬結核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結殼三種資源的勘探合同，合同期限都是15年。在世界范圍內，隨著第一批資源勘探合同陸續到期，深海資源利用活動將由勘探階段轉向開發階段，商業性開發深海海底區域資源將逐漸成為現實。深海海底資源勘探開發活動實踐的迅速發展促使相關國際法律制度進入了發展和完善的快車道。

《公約》第11部分以及締約國達成的關于執行該部分的協定是勘探和開發國際海底區域資源的國際法律基礎。《公約》設立國際海底管理局作為管理深海海底資源勘探開發活動的國際機構，該機構分別出臺了針對三種深海海底資源勘探的規章，即《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》，該機構下設的法律和技術委員會根據實際情況制定了相關指導性程序和操作指南。目前，國際海底管理局正在制定規制深海海底資源開發活動的規章，該規章有望在近幾年出臺。此外，制定“環境規章”“海底采礦事務規章”也在國際海底管理局近幾年的工作議程中。以上法律文件共同構成規范和管理深海海底區域資源勘探開發活動的國際法律框架。

盡管深海活動對海洋環境的影響在科學上還存在不確定性，但學界已有大量文獻論述了深海采礦對海洋環境的負面影響，基于此，各國政府、非政府機構以及其他利益相關方都非常關注深海海底資源勘探開發中的環境保護問題。在管制深海海底資源勘探開發活動的現有國際法律規范中，已有諸多關于海洋環境保護的規定。《公約》第12部分除了一般性地規定締約國有義務采取措施防止、減少和控制海洋環境污染，還在第209條第2款要求締約國制定法律和行政法規來防范由懸掛其旗幟或在其國內登記、在其權力保護下經營的船只、設施及其他裝置進行的深海海底活動對海洋環境造成污染。根據《公約》第145條的規定，國際海底管理局有義務制定相關規則、規章和程序，防止、減少和控制承包者的活動對海洋環境造成污染，防止這些活動干擾海洋生態平衡。國際海底管理局出臺了三個針對三種深海資源勘探的規章，每一規章的第5部分都對承包者的環境保護義務作了具體規定，包括承包者應當制定和執行關于監測和報告其活動對海洋環境影響的方案，確定環境基線，提交應急計劃，采取緊急措施防止、控制其活動對海洋環境造成損害，對已造成的嚴重損害予以減輕或彌補等。此外，國際海底管理局還出臺了《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》，為承包者在其深海海底活動中采取環境保護措施提供了指南。2017年1月，國際海底管理局法律和技術委員會公布了供締約國和利益相關方討論的“環境規章”框架初稿，內容涵蓋承包者采取環境保護措施應遵守的原則、國際海底管理局法律和技術委員會的環境評估職責、相關方的環境信息公開和商討、承包者環境保護計劃的修改和定期審查、承包者作業終止計劃及終止后的環境補償措施等事項。

根據《公約》第153條第4款、第139條第2款及其附件3《探礦、勘探和開發的基本條件》第4條的規定，締約國有義務采取一切必要措施，確保受其擔保的承包者遵守《公約》以及國際海底管理局制定的規章、國際習慣法等。這里的“采取一切必要措施”包括制定相關的國內法律和規章并采取行政措施，如締約國安排國內行政管理機構對受該國擔保的承包者的深海海底資源勘探開發活動進行監督和檢查，確保對承包者的活動進行有效管控。如果締約國已經制定相關法律且正常情況下受其擔保的承包者遵守相關法律便可以避免某種損失發生，則該國對相關損失沒有賠償責任，此即“擔保國免責”規則。締約國的國家擔保義務是一種盡職（duediligence）義務，締約國必須履行這一義務。

二、構建《深海法》配套環境保護制度的必要性

我國于2016年2月公布了《中華人民共和國深海海底資源勘探開發法》（以下簡稱《深海法》），該法為受我國擔保的承包者從事國際海底區域資源勘探開發活動提供了法律基礎。《深海法》本著可持續利用深海海底資源的原則，對承包者從事深海海底資源勘探開發活動的行政許可、環境保護、監督檢查等制度作了規定，其中包含諸多要求承包者在深海海底資源勘探開發中采取環境保護措施的條款。

《深海法》“總則”部分第1條明確了制定本法的一個重要目的是保護海洋環境，促進深海海底區域資源的可持續利用；第3條將環境保護定位為國際海底區域資源勘探開發活動必須堅持的一項原則；第4條規定國家制訂深海區域資源勘探開發計劃時應采取經濟的、技術的政策和措施來提升海洋環境保護能力；第6條提出國家鼓勵和支持深海環境保護方面的國際合作。《深海法》第3章對環境保護制度作了專門規定，確立了環境基線、環境影響評估、環境監測等制度，要求承包者采取必要的措施來保護和保全稀有或脆弱的生態系統以及瀕臨衰竭、受威脅或者有滅絕危險的物種和其他海洋生物的生存環境。《深海法》的其他章節中也有關于海洋環境保護的規定。如該法第2章第7條規定申請人要向國務院海洋主管部門提交其勘探開發活動可能對海洋環境造成影響的相關資料以及海洋環境遭受嚴重損害時的應急預案等；第9條、第11條規定承包者的義務包括保護海洋環境，當發生或者可能發生嚴重損害海洋環境的事故時立即啟動應急預案，采取一切實際可行且合理的措施來防止、減少、控制其活動對海洋環境造成損害。該法第5章要求國務院海洋主管部門對海洋環境保護的落實情況進行檢查，被檢查者要給予配合；第6章明確了承包者違犯環境保護相關規定的情況下應承擔的行政責任、民事責任、刑事責任等法律責任。endprint

《深海法》的出臺填補了我國深海海底區域立法的空白，該法對環境保護的高度重視有重要的現實意義和深遠的歷史影響，但囿于篇幅限制，該法并沒有就承包者應采取何種具體的環境保護措施作出細致規定。并且，我國制定《深海法》時，國際海底管理局正在著手制定有關海洋環境保護的規章，我國作為《公約》締約國需要執行國際海底管理局制定的規章，因而《深海法》也不宜對承包者的環境保護義務作出詳細規定。在這種情況下，制定配套的實施辦法或細則，在其中構建系統的深海海底區域資源勘探開發活動的環境保護制度，不失為貫徹落實《深海法》中有關環境保護的原則性條款的一個有效路徑。《深海法》中有多個授權性條款，授予國務院海洋主管部門就深海海底資源勘探開發中的海洋環境保護事宜作出進一步規定，這為下一步構建相關配套制度預留了空間。我國《立法法》第62條規定：“法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。”按照《立法法》的要求，我國有必要盡快開展與《深海法》相配套的環境保護制度的構建工作。

三、構建《深海法》配套環境保護制度的建議

1.制度導向

《深海法》及其配套環境保護制度都屬于帶有濃厚行政管制屬性的法律規范，其目的在于通過某種管制程序來防范人類活動對海洋環境產生不利影響，其核心內容是對承包者的行為進行合理約束。因此，《深海法》配套環境保護制度既要有科學性、預防性、前瞻性，又要有實踐性。我國不僅要在國內立法中強調深海環境保護，還要積極參與有關深海環境保護的國際規則制定，通過在相關國際法律制定中享有話語權來體現我國積極參與創建和維護國際深海利益共同體的努力。我國要建設海洋強國，就要鼓勵、支持深海海底資源勘探開發活動。同時，我國作為負責任的大國，要約束受我國擔保的承包者從事深海海底資源勘探開發活動。如何協調激勵機制與約束機制之間的關系，是一個重要的課題。筆者認為，我國《深海法》及其配套制度中有關環境保護的標準不應低于國際法層面的相關標準，但也不應設置過高的環境保護“準入門檻”，以免影響潛在承包者進行深海海底資源勘探開發的積極性。在構建《深海法》配套環境保護制度的過程中，可以參照我國《節約能源法》《清潔生產法》中的激勵性條款，為承包者從事深海海底資源勘探開發活動提供適度激勵，如規定政府實施鼓勵深海科學技術研究和資源調查的經濟、技術政策等。

2.制度措施

《深海法》配套環境保護制度要明確承包者在深海海底資源勘探開發活動中應采取的具體環境保護措施并指導其采取環境保護措施。作為《公約》締約國，我國在構建《深海法》配套環境保護制度時要參考國際海底管理局出臺的三個勘探規章及其法律和技術委員會公布的指導承包者在深海海底資源勘探開發活動中采取環境保護措施的規則、程序。為使國內法律之間不存在沖突，我國構建《深海法》配套環境保護制度時要注意我國《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等法律、法規的相關規定。深海海底資源勘探開發技術在不斷發展，但勘探開發流程是基本不變的，因此，我國可以采取“程序強化”（proceduraloriented）模式來構建《深海法》配套環境保護制度。具體而言，從程序上將整個深海海底資源勘探開發過程分成申請前階段、申請階段和勘探開發階段，明確各個階段承包者應采取的環境保護措施、應提交的材料以及國務院海洋主管部門應承擔的職責。

（1）申請前階段潛在申請人應采取的環境保護措施。進行深海海底區域資源調查，獲取充分的相關海域資源和環境的資料，是我國公民、法人和其他組織提出進行深海海底資源勘探開發申請的前提。唯有如此，才能為相關活動的順利開展及在活動中實施環境保護措施打好基礎。

（2）申請階段相關主體應采取的環境保護措施。在申請階段，申請人需要向國務院海洋主管部門提交與從事深海海底資源勘探開發相關的環境保護材料，國務院海洋主管部門負責審查申請者提交的環境保護材料，對符合要求的申請人核發勘探許可證或開發許可證。由于深海海底資源勘探活動與開發活動對海洋環境的影響必然會有較大差異，所以申請勘探許可證、開發許可證所需要提交的環境資料也應有所區別。筆者認為，申請勘探許可證時，申請人應當提交：按照國際海底管理局制定的規則、規章和程序進行的海洋學和環境基線研究方案，以便評估擬議勘探活動對環境的潛在影響；為防止、減少和控制擬議勘探活動對海洋環境造成污染和其他危害、影響而采取的措施說明；擬議勘探活動對海洋環境影響的初步評估；擬議勘探活動可能對海洋環境造成嚴重損害的，申請人應當提交應急預案。申請開發許可證時，申請人應當提交：擬議開發活動對海洋環境可能造成影響的評估；關于擬議開發活動的環境監測計劃；擬議開發活動可能對海洋環境造成嚴重損害的，申請人應當提交應急預案；擬議開發活動的終止作業計劃。

（3）勘探開發階段相關主體應采取的環境保護措施。在勘探開發階段，承包者應當采取具體的環境保護措施，國務院海洋主管部門負責監管、檢查承包者在勘探開發活動中是否采取了環境保護措施。承包者應采取的具體環境措施包括：確立環境基線，評估環境影響，進行環境監測并報告環境監測情況、匯交環境監測資料，在發生或者可能發生嚴重損害海洋環境的事故時啟動應急預案，配合國務院海洋主管部門進行相關監督和檢查等。

（4）環境保護相關數據的收集、匯交和使用。從事深海海底資源勘探開發活動者一般都擁有較高水平的科學技術和比較雄厚的財力，其在活動過程中會搜集到諸多海洋環境資源方面的信息。環境方面的信息包括環境基線的相關信息，環境監測過程中獲得的數據，環境影響評價過程中獲得的相關資料和信息，等等。資源方面的信息主要是海底的地質、生物、化學元素等方面的數據。受我國擔保的承包者應當按照國務院海洋主管部門的有關規定收集和匯交以上信息。我國《深海法》第3條規定，深海海底區域資源勘探開發活動應當堅持合作共享的原則。依據該原則，受我國擔保的承包者在深海海底資源勘探開發活動中獲得的非機密性數據和資料也應當提交給國務院海洋主管部門，并在符合相關保密規定的前提下免費供科學研究使用。endprint

（5）技術性條款的處理。構建《深海法》配套環境保護制度必然涉及諸多海洋環境科學方面的事項，如環境基線如何確定，承包者需要搜集和提交有關海底環境資源的哪些信息，國務院海洋主管部門需要對哪些事項進行環境監測，設計環境保護措施是否要針對不同的海底活動進行區別對待等。目前，國際上還沒有深海海底資源開發實踐，國際海底管理局正在制定“開發規章”“環境規章”，深海海底資源開發階段需要采取的技術性環境保護措施還有待進一步討論和研究。因此，筆者建議我國《深海法》配套環境保護制度中明確規定：我國承包者從事與深海海底資源開發相關的環境調查和環境影響評價等活動時，可以直接參考國際海底管理局法律和技術委員會公布的相關指南和建議，如該機構已經公布的《指導承包者評估“區域”內海洋礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》及其今后可能出臺的技術性指導意見。

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責任編輯：鄧林endprint