城鎮化進程中城鄉結合部的社會治理轉型與創新

摘要：城鄉結合部是城鎮化發展中的特殊區域。隨著我國城鎮化的快速發展，城鄉結合部呈現出格局動態性、樣態過渡性、群體異質性、訴求多元性、城鄉文化沖突等階段性特征，給城鄉結合部社會治理提出了更高要求。但是，當前的社會治理與城鎮化發展還存在行政架構尚不能適應社會管理需要、二元管理體制嚴重影響社會治理成效、齊抓共管的工作格局沒有真正形成、利益矛盾調處機制有待進一步完善、城鄉文化融合還有很長的路要走等一些不適應的地方，需要從治理能力、治理體系、治理機制、利益訴求、社會文化等方面全面推進社會治理工作的轉型與創新。

關鍵詞：城鎮化；城鄉結合部；社會治理；轉型創新

中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0014-05

城鎮化發展作為現代化的一個重要方面，一直以來都給我國政治、經濟和社會帶來激烈震蕩，推動著我國社會進行深層次的變革。在這場震蕩和變革中，城鄉結合部由其區位優勢和地域特征所決定，成為城鎮化發展的“第一線”和“最前哨”。因此，深刻認識城鎮化進程中城鄉結合部出現的新情況，正確面對城鄉結合部面臨的社會治理新挑戰，尋求城鄉結合部社會轉型發展的創新之路，無疑是我國現代化建設中的一項重大而緊迫的課題。

一、城鎮化發展給城鄉結合部社會治理

提出的嚴峻挑戰城鎮化不僅僅是城中村改造、新城區拓展、撤村并居這些“硬”開發，也包括社會重構、利益調整、文化融合這類“軟”建設，它是一個人和物共同實現轉變的動態過程。改革開放以來，我國的城鎮化率已經從1978年的17.92%提高到2016年底的57.35%。在城鎮化的過程中，城鄉結合部作為城市與鄉村的中間帶、農民與市民的連接帶，不斷呈現出新的階段性特征，給政府管理和社會治理帶來了新的壓力和考驗。

1.空間格局的動態性要求不斷提升社會治理水平

城鄉結合部是一個地域概念，也是一個動態性概念。在城鎮化推進過程中，城市中心區域持續向外擴張，在城市邊緣形成了一個既不同于原中心區、又不同于農村，具有獨特特征和結構的典型區域。這個區域無論在空間格局上還是在行政區劃上，都始終處于發展和變動之中。城鄉結合部發展和變化的流程是：距離城市建成區較近的城市內緣區，經過一個時段的發展后變為城市的一部分；距離城市建成區較遠的外緣區，隨之遞補為城市內緣區；相應地，離外緣區較近的一些農村地區則會發展成為新的城市外緣區。這種壓茬進行、變動不休的發展流程，要求城鄉結合部管理體制機制也必須圍繞社會穩定與發展做出實質性調整，以完備的行政執法功能、完善的社會管理職能，適應城鄉結合部空間、結構、區劃等各方面的變化，確保社會治理的無縫隙、

收稿日期：2017-09-06

*基金項目：河南省軟科學研究計劃項目“河南省城鄉一體化示范區發展困惑與創新策略研究”（172400410012）。

作者簡介：萬銀鋒，男，河南省社會科學院政治與黨建研究所所長（鄭州450002）。

全覆蓋、能管住。

2.存在樣態的過渡性要求不斷提升社會治理水平

城鄉結合部是城鎮化進程中的一種特殊過渡形態，具有亦城亦鄉的典型過渡性特征。“其在經濟、政治、文化、社會、生態、人文、人際關系建構等方面，均受到來自城市與鄉村的雙重影響，自身帶有鮮明的雙重特色、印記和屬性。”①這種過渡性狀態，很容易引發一些社會問題。例如，土地國有和集體兼有的過渡性，形成了大批的“都市村莊”，村民在宅基地或承包地私拉亂建，以收取房租或套取拆遷補償，成了特有的產業方式和生存手段。再如，生產生活方式的過渡性，使城鄉結合部成為非法生產經營者“打一槍換一個地方”的隱藏地，以及食品藥品等生活用品安全案件的高發地。這種情況要求城鄉結合部社會治理，既要利用治理農村鄉鎮的手段和方式，也要采取管理城市街道的途徑和方法，很多時候還要進行雙重職能的交叉管理，從而實現兼顧城市、鄉村發展特征的綜合治理。

3.社會群體的異質性要求不斷提升社會治理水平

城鎮化的發展使城鄉結合部的社會群體發生巨大變化，并使社會結構表現出異質性特征。其社會群體既有大量被“農轉非”的新市民，也有許多將要轉“非”的農民，還有大量的外來流動人口。特別是比市區低廉的生活成本，使城鄉結合部成為外來人口的集聚地，其規模遠遠大于本地居民。這種變化使城鄉結合部原有的守望相助型的熟人社會走向瓦解，鄉土社會的同質性特征日漸消失，由復雜人口結構造成的異質社會空間迅速形成。在一定程度上造成了城鄉結合部社會管理的困境和難點，稍有不慎還會成為城市與農村“兩不管”的盲區和空白點。這種情況下，就要求城鄉結合部的社會治理，既要有鄉鎮、街道、村組、社區的共同參與，也要有公安消防、人事勞動、社會保障等部門的配合，打破過于屬地、靜態的社會治理體系，建立與城鄉結合部社會結構、群體特征相適應的現代社會治理體系。

4.利益訴求的多元性要求不斷提升社會治理水平

城鄉結合部社會群體的復雜性決定了其利益訴求、公共需求呈多元化的態勢，并隨著城鎮化的發展表現越來越強烈。主要表現為：本鄉本土的人希望加快推進城鄉一體化，不斷提高各類福利水平，享受均等的公共服務；外地來此就業、購房的新居民則希望能夠享受基本的公共服務，尤其表現在子女就學和就醫等方面，解決在發展中遇到的難題；遷居而來的市區居民則希望提供有針對性的公共服務，比如養老、醫療和公共衛生等，讓自己的生活更加方便。這些復雜的利益訴求使城鄉結合部成為“觸點多、燃點低”的特殊區域，稍有不慎或處理不當，就會引發一些社會矛盾和問題。它要求城鎮化進程中必須高度重視利益訴求和社會需求的變化，不斷創新社會矛盾的疏導和化解機制，最大限度地整合各方利益，精準消除矛盾沖突，確保城鄉結合部經濟社會發展大局穩定。

5.城鄉文化存在的沖突要求不斷提升社會治理水平endprint

城鄉結合部亦城亦鄉、不斷變動的特點決定了它既是傳統文化與現代文化短兵相接之地，又是村落文化與城市文化雙向演進之所，成為城鄉文化沖突最典型的場域。集中表現為：“城鄉時空文化差異形成了各自的文化內核，前者為‘家文化，后者為‘居文化，這也在很大程度上決定了城鄉‘人與人交往文化的差異。”②同時，“原住民與大量外來人口基于思想沖突、文明沖突、道德沖突、情感沖突，形成了社會文化中看不見的‘隔離線‘防火墻，‘不收房租不碰頭成為某種關系樣式”③。這種城鄉文化上的沖突和不適應性，要求城鄉結合部社會治理中必須高度重視城鄉文化的交匯與融合、城鄉文明的沖突與傳承，建立以和諧的人際關系、社會關系為核心，文明和諧共享的社會文化環境，最大限度地實現“人”的全面城鎮化。

二、城鎮化進程中城鄉結合部社會治理

面臨的突出問題城鄉結合部的固有社會特征以及城鎮化帶來的新變化，迫切需要從各個方面實施社會治理工作創新，以適應城鎮化發展的現實需要。但是，就目前情況看，無論是體制機制，還是社會文化，都不同程度地存在著矛盾和問題，有的已經嚴重影響到了城鎮化發展。

1.行政架構尚不能適應社會管理需要

城鎮化使城鄉結合部空間格局處于不斷變動之中，這客觀上要求政府管理應隨之做出相應的改革和調整。但長期以來政府管理滯后于城鎮化發展，已成為我國城鎮化進程中的一個共性問題。特別是在城鄉結合部的發展變化中，很多時候政府管理職能并未隨著鄉村治理到城市管理、鄉鎮治理到街道管理的變化邏輯及時做出調整，導致政府社會管理職能缺失、重疊或不力的問題大量存在。例如，為加快城鎮化發展，很多地方通過設立新城新區加以推進。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心透露，截至2017年5月，全國已有3500多個縣以上的新城新區。由于行政區劃的審批難度大，絕大部分新城新區只能通過“派出”的方式設置管理機構。然而，這種“派出”并不具備法定的行政審批權和行政執法權，也根本沒法查處那些行政違法案件。盡管一些新城新區通過上級指定來“借人執法”，或通過地域管轄來“借權執法”，但畢竟沒有確定的執法主體，導致執法力度和執法效果大打折扣。

2.二元管理體制嚴重影響社會治理成效

由于城鄉結合部市民與村民混居、國有土地與集體土地并存等二元結構大量存在，使城鄉結合的社會管理只能依賴城市和鄉村二元交叉的管理體制。這種管理體制最大的弊端就是在重疊、交叉中容易出現“誰都能管、誰都去管”但最終“誰都不愿管、誰都管不住”的情況。例如，社會治安管理問題，就經常存在村委會和居委會兩套系統，“你來我往”重復治理現象比較普遍，制約了城鄉結合部的綜合治理效率。再如，各地在由鄉到城管理模式的轉換中，習慣采取“成熟一批、劃轉一批”的模式，不少發展相對成熟的居委會就近劃入相近街道管理，而這些地區土地所有權卻仍隸屬原鄉鎮。這樣很容易誘發街道征地但不管土地、鄉鎮管土地但不征地等矛盾。一些地方征地拆遷困難，甚至引發一些集體事件，許多就是由土地管理中鄉鎮、街道管理交叉引起的。

3.齊抓共管的工作格局沒有真正形成

齊抓共管、集體參與是基層治理體系現代化的最有效方式。城鄉結合部作為一個特殊單元、特殊區域，要實現有效的社會治理，離不開各部門共同參與和人民群眾的通力支持。但就當前情況看，由于居民素質參差不齊、責任和權利意識不強，再加上區域和人員的不穩定性，導致城鄉結合部很難建立起以自治為主體的社會治理體系。譬如，城鎮化既是物的城鎮化，也是人的城鎮化，需要人民群眾的參與和群體素質的普遍提高。但由于長期以來各地城鎮化基本走的都是政府主導型的路子，大部分群眾是“被”城鎮化，所以也就很難調動其參與社會治理的熱情。在城鄉結合部的社會治理中，甚至有相當一部分人認為治理私拉亂建、無證經營是政府的事，與自己無關，有的居民甚至還埋怨政府進行的社會治理斷了自家的財路。

4.利益矛盾調處機制有待進一步完善

城鎮化帶來的變革核心就是利益重構，由此也使利益訴求復雜、社會矛盾集中成為城鄉結合部的重要特征之一。建立疏解訴求、化解矛盾的體制機制，無疑是城鄉結合部社會治理中的一個突出問題。但就當前情況看，很多地方相應的機制并未真正建立起來，化解和處置矛盾往往蒼白無力。這也是城鄉結合部一直是人們心目中的矛盾集中區、上訪多發區的緣由之一。例如，城鎮化進程中，基礎設施投入大部分投向了省市建成區，對尚未城鎮化的農村投入較少，導致城鄉結合部的設施無法與城市的設施對接共享，群眾對此反應比較強烈。再如，流動人口的社會福利問題，長期以來很多地方一直把“戶籍”列為享受廉租房的必備條件，使急需租房的流動人口無法像城鎮居民一樣享受住房保障，也不能像當地農民一樣自建住宅，導致城鄉結合部在住房、醫療衛生、子女教育等方面出現了層出不窮的問題。

5.城鄉文化融合還有很長的路要走

“在這個新的世界里，最普遍、重要的和危險的沖突，不是社會階級之間、富人與窮人之間，或其他以經濟劃分的集團之間的沖突，而是屬于不同文化實體的人民之間的沖突。”④在過去相當長一段時間內，我國的城鎮化重視了實體上的、物質上的城鎮化，住房越蓋越高，道路越修越寬，大多數城鄉結合部的新建社區無論從住房結構看，還是從居住環境看，都比老城區要“高大上”。但是，在城鄉文化的融入和城鄉文明的轉換方面，對城鄉結合部的新建社區卻重視不夠，造成新建社區的居民在村改居、平房變樓房、村民轉市民后出現很多對新環境不習慣、不適應的情況。特別是幾千年“村屯”居住方式被打破了，而現代社區的鄰里之間一般又“老死不相往來”，使得大量原住村民表現出心理上的困惑和焦躁，他們將其歸咎于政府推動的城鎮化，從而為城鄉結合部帶來了潛在的不安定因素。

三、重視和加強城鄉結合部社會治理的轉型與創新

在城鎮化進程中，社會治理工作能否跟上城鎮化步子，關系著城鎮化的進程和水平。針對城鎮化給社會治理工作提出的預期和要求，以及城鄉結合部面臨的社會治理諸多問題，建議從以下幾個方面跟進改革。endprint

1.進一步完善政府社會管理職能

按照城鄉結合部城市管理和農村管理體制交叉的格局，應盡快理順管理體制，打破社會治理中的二元結構，促進城鄉一體化協調發展。可以參照河南、重慶等地的模式，把城鄉一體化作為城鎮化的主戰略，在城鄉結合部一定區域內規劃建設城鄉一體化示范區，并賦予其經濟發展、社會管理方面一定的先行先試權，推動城鄉一體發展、共享共治。如果存在行政審批權、行政執法權缺失問題，則建議通過示范區與原屬縣（區）套合的方式，一個機構、兩塊牌子，“借梯上樓”。這中間不可忽視的是，要高度重視基層黨組織、村民自治組織、集體經濟組織發生的深刻變化。要積極探索黨領導社會治理工作的方式方法，推動基層黨組織發揮其公共服務作用和社會管理作用；村民自治組織要逐步實現由村民自治向社區管理的轉變，發揮其在管理實務、協調矛盾中的作用；集體經濟組織不僅要依規依法經營，而且要主動接受街道、社區的管理，積極參與轄區內綜合治理工作。

2.切實加強綜合服務體系建設

不斷加強社會管理的政策支撐力度，按照“打造共建共治共享的社會治理格局”⑤要求，推動社會治理體系和治理能力現代化。當務之急是抓住當前農村改革發展的重大機遇，對農民土地承包經營權、宅基地使用權進行確權，疏通集體財產和農民資產進入市場的政策渠道，發揮市場在城鄉結合部資源配置中的調節作用，減少或避免鄉變城、村改居過程中由經濟問題而引發的社會問題。同時，要抓住戶籍制度這個城鄉統籌的“牛鼻子”，在不能實現“全域性”農轉非的情況下，可在一定區域內先行先試，打破農業與非農業戶口的戶籍界限，以此帶動社保、醫保、教育等各個領域的改革突破。除上述措施之外，還要研究出臺城鄉結合部公共服務的投入政策措施，加大城鄉結合部基礎設施、民生項目的投入力度，把城鄉結合部最基本的水、電、路、綠化、排污等設施納入市政管理，解決城鄉接合部社會服務一體共享問題。

3.不斷完善利益矛盾調處機制

堅持滿足訴求、化解矛盾、屬地管理、條塊結合的原則，在利用司法和行政手段化解征地拆遷、清除私拉亂建、打擊不良社會現象等顯性社會矛盾的同時，應更加關注不同群體、不同階層的利益訴求，建立立體式的矛盾協調機制。一是針對原住村民群體，要重點關注其在資產改制、土地征用、房屋拆遷中的利益變化和分配問題，最大限度地保證其利益穩定和利益最大化，從根本上鏟除利益矛盾產生的隱患。二是針對外來購房定居的群體，要研究并嚴格執行相關民生政策，快捷辦理諸如戶籍遷移、醫療養老保險接續、孩子入學轉學等后續事務，確保能早日住下來、穩得住，減少社會矛盾的“觸點”。三是探索建立公安、勞動、社保、人事、街道社區聯動的流動人口登記制度，創新當前“以證管人”“以房管人”的管理政策，改“暫住證”為“居住證”管理。有條件的地方還可借鑒京、津地區居住證“一卡通”政策，最大限度地實現流動人口在子女入學、“三金”繳納、辦理簽證等方面享受常住戶口同等待遇。

4.構建齊抓共管的社會治理結構

“在‘政府管理語境下，政府與百姓是管理者與被管理者的關系；‘社會治理則強調多主體治理，政府、社會組織、公民均為社會公共事務的參與主體。”⑥因此，要“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”⑦。為此，必須做到：一方面，把群眾的共同參與作為治本的措施之一，建立針對城鄉結合部人員成分復雜、利益矛盾較多、治安任務較重等特點的綜合治理模式。尤其要完善公眾參與社區治理的相關制度，拓展公眾參與社區治理的渠道。例如，把退休干部、青年志愿者、老年志愿者等納入網格化管理隊伍之中，讓更多的群眾參與到社會治理中去。另一方面，要發揮好基層黨組織和黨員的作用，創新流動黨員參與社區黨支部組織活動的途徑，并以此帶動更多流動人口參與社區治理；鼓勵居民成立合法的組織或平臺，如社區的微信群、QQ群等，積極開展各種形式的宣傳教育，使居民充分認識參與社會治理的權利和義務，更好地維護自身合法權益和集體組織利益。

5.打造文明和諧的社會文化氛圍

正確認識城鎮化進程中城鄉文化沖突以及沖突形成的誘因，以構建新型社會和人際關系為目標，把推進城鄉文化融合作為城鄉結合部城鎮化中的一項重要任務，采取得力措施努力消除城鄉文化之間的沖突，建立有利于社會善治的文化基因、文化生態。一是努力促進城鄉文化的共存共享，保護好淳樸的農村文化因子，以彌補城市文化中的不足。例如，農村處理紅白喜事時村民共同參與的鄉土文化，政府應予以提倡并正確引導，以此消解城市化帶來的人際關系冷漠、群族關系撕裂等問題。二是大力加強農村文化基礎設施建設，消除城鄉結合部公共文化設施長期以來落后于城市建設的現象，增加農村文化服務總量，推動城鄉文化的一體共享。三是重視和加強村民城市化后的道德教育、法制教育和職業培訓，提高他們的文化素質和政治覺悟，引導其遵守城市文明規則，養成遵守文明規則的習慣，形成自覺參與社會治理的內在動力。

注釋

①③萬銀鋒：《城鄉結合部基層黨建：特點、困境與路徑》，《中州學刊》2016年第1期。②張霽雪：《城鄉結合部“撤村建居”型社區的文化轉型與再生產》，《社會科學戰線》2004年第8期。④[美]亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，新華出版社，2010年，第7頁。⑤⑦習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年，第28頁。⑥賈凱：《新型城鎮化背景下城鄉結合部社會治理問題研究》，《理論導刊》2014年第3期。

責任編輯：浩淼思齊

Social Governance Transition and Innovation of Urban-rural Integration

in the Process of Urbanization

Wan Yinfeng

Abstract：Urban-rural fringe is a special area in the development of urbanization. With the rapid development of China′s urbanization， urban-rural fringe shows a dynamic pattern. The characteristics of state transition， group heterogeneity， diversity of appeals， and cultural conflicts between urban and rural areas put forward higher requirements for social governance in urban and rural fringe areas. However， the problems that administrative structure can not meet the needs of social management， dual management system seriously affects the effectiveness of social governance， the work pattern of cooperation is not really formed， the mechanism of interest conflict mediation needs to be further improved， and there is still a long way to go for the integration of urban and rural culture still exist in the current social governance and urbanization development. It is necessary to promote the transformation of social governance from the aspects of governance capacity， governance system， governance mechanism， interest demands， social culture and so on.

Key words：urbanization； urban-rural fringe； social governance； transformation and innovation

中州學刊2017年第11期黨政“一把手”監督的難點問題及其破解2017年11月中 州 學 刊Nov.，2017

第11期（總第251期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11endprint